脫貧鞏固拓展期產業扶貧資產后續管理研究

□趙志斌

（呂梁市離石區鄉村產業發展中心，山西 呂梁 033000）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，2020 年底全面完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創造了又一個彪炳史冊的人間奇跡。其中，產業扶貧作為覆蓋面最廣、帶動人口最多的扶貧舉措，推動了農村特色產業發展，增強了貧困地區和貧困群眾的自我發展能力，同時形成了大量特色產業扶貧資產。管好、用好扶貧項目資產是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要體現，是銜接鄉村振興的主要保障，是切實維護群眾根本利益的重要要求。這些資產后續經營管理是脫貧鞏固拓展期廣大脫貧戶可持續增收的重要保證。文章所指產業扶貧項目主要指特色產業扶貧項目。

1 產業扶貧的意義

我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，產業扶貧是主要科學路徑之一。習近平總書記指出，“產業扶貧是最直接、最有效的辦法，也是增強貧困地區造血功能、幫助群眾就地就業的長遠之計”。

1.1 產業扶貧是實現脫貧的根本之策

產業扶貧是脫貧攻堅“五個一批”的首個一批，是管長遠、根本的舉措。只有生產發展才是推動脫貧攻堅的根本出路，國家通過出臺各種相關扶貧政策，推動各地因地制宜發展特色產業、完善聯貧帶貧機制，支持有勞動能力的貧困人口依靠自己的勞動投身發展產業之中，對無勞動能力的貧困人口通過資產收益實現就地脫貧。

1.2 產業扶貧是激發貧困戶內生動力的最有效措施

產業扶貧的關鍵著力點是培育貧困戶自我發展能力，讓貧困戶身子動起來，靠自己雙手擺脫貧困。貧困地區的貧困人口多受缺資金和勞動力、地理區位差等方面因素所限，因此要激發其脫貧致富內生動力，關鍵措施是要發展適宜當地的產業，帶動貧困人口融入產業發展。沒有主導產業就沒有穩定的后續經濟來源，就不能實現真正的脫貧。

1.3 產業扶貧是實現貧困戶可持續增收的直接渠道

產業扶貧主要是通過發展產業，讓貧困戶獲得可持續性發展機會，讓其有自己的生產經營渠道，依托“看得見的收入”充分激發貧困戶發展動力，通過發展生產以及加強生產的組織化，讓其生產成為產業發展中的一環，帶動貧困戶融入市場經濟，激發其創業創新的動力。

2 脫貧攻堅期產業扶貧資產的主要運營模式

充分發揮新型農業經營主體示范帶動作用，激發貧困戶發展產業的內生動力。采取“新型農業經營主體+貧困戶”“龍頭企業+合作社+貧困戶”發展模式，以股份、訂單、勞務、租賃等形式建立利益聯結關系，帶動貧困戶增加生產、工資、租金、分紅收入。按照互利共贏的原則，建立穩定、緊密、互利的利益聯結關系。通過合作把貧困戶嵌入產業發展的鏈條中，讓其充分享受產業發展成果。

2.1 股份合作聯結模式

鼓勵廣大貧困戶以土地承包權、林權、自有設施設備、財政產業扶持資金、扶貧小額信貸資金以及折股量化到戶的集體資源、資產等入股，鼓勵新型農業經營主體參與產業發展，實現資源變資產、資金變股金、農民變股東，按照“保底收益+按股分紅”的分配方式把貧困戶與新型農業經營主體聯結起來。

2.2 訂單合作聯結模式

對于自身有產業發展能力，但苦于產品數量少、銷售渠道較窄的貧困戶來說，與新型農業經營主體簽訂長期的產品銷售合同，按照“市場價+一定比例上浮”等保護價收購，形成較為密切的利益聯結機制。同時鼓勵效益好的新型農業經營主體以利潤分紅的方式讓貧困戶分享加工、銷售等環節的增值收益。對于組織化程度較高的合作組織，可以提供產前、產中、產后服務，提高群眾生產的組織化程度。

2.3 勞務合作聯結模式

通過在貧困村建生產、加工園區，或在企業自有生產基地，鼓勵新型農業經營主體優先吸納有勞動能力的貧困戶長期就業或季節性務工，讓貧困戶參與到脫貧產業發展中，帶動貧困人口脫貧致富。對于經濟實力較好的經營主體，鼓勵其發揚社會責任感，在勞務工資之外進行鼓勵性獎勵。

2.4 流轉租賃聯結模式

新型農業經營主體入駐貧困村發展脫貧產業，建設標準化、規范化的農業產業化示范基地。鼓勵貧困戶將閑置土地、林權等資源和設施、設備流轉租賃給新型農業經營主體，使貧困戶獲得穩定的租金收入。有勞動能力的貧困人口可以就近參與生產活動，勞動能力較弱的人口可以做一些力所能及的事務，進而獲得“工資+租金”收入。

2.5 托管分紅模式

對缺乏經營能力的村，在申請到項目資金或完成項目建設后，把資金或項目托管給有特色產業優勢、經營狀況良好、經濟實力較強、樂于扶貧助困且誠信守約的農業產業龍頭企業、大戶經營管理，這些托管主體按年度給予村集體一定比例的保底分紅，吸納貧困戶在企業就業。

3 產業扶貧資產運營管理中的問題和困境

產業扶貧資產是指中央、省、市、縣四級財政資金中的扶貧資金、涉農統籌整合資金及其他專項資金投入扶貧產業項目中形成的經營性資產。產業扶貧項目的運營狀況對廣大貧困農村和貧困戶的脫貧增收至關重要，但在這個過程中各種困難和問題也逐漸暴露出來。

3.1 產業扶貧項目選擇簡單粗放，項目發展可持續性不強

按照項目庫管理制度程序，鄉村申報產業項目時要充分結合當地資源優勢、已有產業現狀、潛在市場空間、現有新型經營主體及帶動能力情況等條件制訂產業發展方案。對鄉村申報入庫的扶貧項目，縣級行業主管部門召開專題會議論證鄉鎮報送項目的科學性、合規性、可行性，并提出應支持的資金規模后報縣脫貧攻堅領導小組辦公室。但在工作中由于時間緊、工作能力不強等多種因素影響，導致前期論證不充分，進而導致部分項目資金達不到預期。特別是一些種植、養殖等產業扶貧項目，有的地方選擇一些市場反映良好但當地少有種植、養殖的經濟林樹種和畜種，對品種的適應性、種養技術、市場變化等了解掌握不夠，導致栽植成活率低或銷售不暢，與預期目標相差甚遠，造成資金極大浪費；有的對項目建設內容考慮不周全，計劃內容實施完成后，導致項目閑置或運行不正常，嚴重影響產業扶貧成效[1]。

3.2 帶動經營主體選擇不恰當，帶動能力不強

貧困村產業發展離不開新型經營主體的帶動，但是在帶動主體的選擇上仍然存在“關系戶”或者“拉郎配”，缺乏選擇實施主體的民主決策和市場選擇機制。這一類型主體自身實力較弱，帶動能力不強，單純利用扶貧資金發展，抗風險能力較弱，市場稍有變化或稍有經營不善就可能影響群眾收益，嚴重時甚至需要走法律程序。“拉郎配”下的經營主體本身投身扶貧產業項目意愿不強，存在政府為了實現貧困人口增收脫貧而硬性要求企業幫扶的情況，因此其在實際經營管理中投入資金和精力較少，導致對貧困群眾帶動效果有限。

3.3 合作模式單調，利益聯結關系不緊密，群眾收益不高

現實產業扶貧工作中，廣大貧困戶由于能力、資金、勞動力等方面較弱，靠自身努力發展潛力非常有限。因此，需要堅持以市場為導向，依靠社會資本給農村帶來新的技術、管理和信息，通過經營主體帶動，提高產業發展的組織化程度，讓貧困戶生產真正鑲嵌到產業發展鏈條中，讓貧困戶與產業發展同步受益，實現企業、農村共贏。目前產業化扶貧中多數產業扶貧項目存在產業化經營程度低、農戶參與度不足以及缺乏有效利益聯結機制等問題。多數項目規模較小，產業化程度不高，真正參與到生產和創業的群眾有限，利益分配多以分紅形式出現。有的產業鏈較短，常出現“一多就慘、一多就亂”的現象，嚴重影響了群眾參與生產的積極性。

3.4 合作經營的產業扶貧項目權屬和職責不明晰

權屬不清晰是產生收益矛盾的主要來源，在中小型產業扶貧項目中表現尤為明顯。有的項目建設資金是扶貧資金，土地帶動主體承包，經營順利時相安無事，一旦出現矛盾，相關主體利益都會受到嚴重損害；有的是運營維護權不明確，經營主體只使用不維護，合同到期后，前期的承包費用僅夠維修費用。因此，必須建立健全相關資產后續管護制度，按照收益權與管護權相結合的原則，明確保管、使用和維護各環節責任，訂立產權單位、管理使用者雙方管理合同協議，明確扶貧資產日常管理和維護的各方權利義務，確保扶貧資產管理責權清晰。

4 產業扶貧資產后續管理的建議和對策

有效的資產管理和市場化經營是脫貧攻堅鞏固拓展期的重要任務。只有通過完善扶貧資產管理制度，壯大產業項目，延伸產業鏈，將扶貧產業培育成帶動農民持續增收和經濟發展的支柱產業，才能實現產業扶貧資產的保值、增值。

4.1 建立扶貧資產臺賬數據平臺

一是對扶貧資產精準登記造冊。地方各級政府組織協調各職能部門認真清理、清查已建成或正在建設的扶貧項目。詳細登記資產的名稱、類別、建設時間、預計使用年限、數量、單位、原始價值、資金來源構成、折舊、凈值、所有權人、使用權人和收益權人等內容，對扶貧資產的使用變動、收益分配情況及時進行補充登記，村集體和項目帶動主體要做好扶貧資產的處理工作。

二是對鄉村產業扶貧資產建立電子臺賬，進一步使財政扶貧資金得到規范化管理。關注產業扶貧資金使用、資產運營管理和收益分配情況，縣級相關部門要進行財務合規性指導，但不介入具體經營。

三是依法依規做好項目資產處置。任何單位和個人不得隨意處置扶貧項目資產，確須處置的必須嚴格按照集體資產管理有關規定履行相應審批手續后進行規范處置[2]。

4.2 實行扶貧資產監督管理機制

一是產業扶貧資金投入村集體實施項目所形成的產業扶貧資產應歸村集體所有。村級經營性資產的發包、出租、合作經營等事項必須由村集體提出方案經村民代表會議討論決定后，經鄉鎮政府審核簽字才能組織實施，簽訂合同并存檔管理。

二是鄉、村兩級建立扶貧資產管理臺賬，承擔日常管理和監督責任，對收益穩定、帶貧益貧效果明顯的扶貧資產加大支持力度，延伸產業鏈條，建立穩定的利益聯結機制，確保低收入人口持續穩定增收。

三是定期檢查扶貧資產完整性，堅決不能在資產使用、維護、處置上出現無人管、無組織狀況。

四是協調農經等相關職能部門，加強對扶貧項目資產后續管理的紀律監督、審計監督和社會監督。

4.3 規范項目資產收益分配使用機制

一是經營性資產收益主要用于精準和差異化扶持。經營性資產收益主要用于鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興銜接，激發群眾內生動力，引導群眾勞動致富；用于防止脫貧戶、邊緣易致貧戶、突發嚴重困難戶以及其他困難群體返貧和鞏固提升。按照有利于鞏固拓展脫貧成果的原則進行合理分配，分配方案按規定經過民主決策和公告公示等相關程序確定。

二是鞏固拓展脫貧成果。在保證建檔立卡貧困人口無返貧風險的基礎上，資產收益可用于對無勞動力的困難人員救助扶持。收益分配堅持“不養懶人”，對完全沒有勞動力或喪失勞動力的人員設置一定的條件，探索有條件扶持方法，嚴禁簡單發錢、發物。

三是資產收益分配后如有結余，村集體可提取部分扶貧資產收益作為公積公益金，用于村級公益事業、扶貧項目資產運營管護、發展壯大村集體經濟等。還可用于村內小型公共設施的建設和維修，在用工時優先使用脫貧戶和邊緣戶中的低收入勞動力[3]。

4.4 建立風險管理機制

一是積極推廣保險“1+N”模式，通過給農業生物體上保險等方式來有效規避自然災害、市場和疫情疾病等帶來的風險。

二是合作經營主體盡量選擇信譽好、實力強、經營有方的成熟型主體。

三是建立合作主體擔保制度、經營變更申報制度，結合日常的生產和財務監督管理，有效防止項目村集體、廣大群眾權益受損[4]。

4.5 建立扶貧資產經營監測評價機制

項目主管部門或者鄉鎮政府要建立資產監測評價制度，主要針對扶貧資產保值增值、可持續發展、帶貧益貧、脫貧增收等方面，科學設置扶貧資產評價指標，定期監測扶貧資產經營，確保扶貧資產不閑置、不損失、不浪費。如發現虛報冒領、截留私分、貪污挪用、侵占套取、揮霍浪費、非法占用、違規處置等行為，將依法依規追究相關人員、單位責任。

4.6 建立后續管護制度

按產權歸屬落實后續管護責任，扶貧資產所有者負責扶貧資產的日常管理，保障扶貧資產安全、完整，最大限度發揮扶貧資產效益，著力構建依托扶貧產業發展壯大村集體經濟、促進農民增收的長效機制。地方政府要按照扶貧項目管理的相關原則，建立健全運行管護制度，明確產權主體管護責任，在項目收益中提取一定的管護費用或者財政籌集安排一定的后續管護資金，保證項目正常運轉，從而使項目產生的效益長期有效發揮[5]。

5 結束語

產業扶貧資產管理事關產業扶貧資金的使用績效、產業扶貧項目的可持續發展及村集體和群眾的切身利益。通過扶貧資產管理，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，使其成為實現鄉村產業振興的重要力量。