鄉村振興背景下農村集體“三資”監管模式探究
——基于靜海區西翟莊鎮的實踐與思考

□郭迎眉

（中共天津市靜海區委黨校，天津 300000）

近年來，隨著農村經濟不斷發展，農村集體“三資”規模不斷擴大，因“三資”監管不到位產生的農村集體資產流失、村干部違紀違法等問題日益凸顯，成為影響鄉村振興的最大障礙、最大掣肘、最大梗阻。因此，靜海區始終堅持把農村“三資”監管作為加強基層黨風廉政建設的有效抓手，持續出重拳、下猛藥，打通全面從嚴治黨“最后一公里”，推動農村集體“三資”監管工作取得明顯成效。

1 問題導向——靜海區“三資”監管相關問題亟須改進

1.1 農村集體“三資”概念

農村“三資”這一概念最早出現在2009 年《農業部關于進一步加強農村集體資金資產資源管理指導的意見》（農經發〔2009〕4 號）中，是指農村集體經濟中的資金、資產、資源，簡稱“三資”。結合天津市具體實際情況來看，“資金”是指農村集體所有的貨幣資金，在2022 年前是指現金和銀行存款，但為進一步強化農村集體經濟組織規范運行，2022 年初，天津市農業農村委推行“一網管理”非現金結算模式，并納入鄉村振興考核掛圖作戰，靜海區全部完成任務，現在“資金”這一概念在天津市范圍內是指銀行存款。“資產”是指用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施（包括小型水利工程）、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產；用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。“資源”是指法律法規規定，屬于集體所有的土地、林地、草地、荒地、灘涂、水面等自然資源。

1.2 靜海區農村“三資”監管中存在的問題

很長一段時間以來，靜海區農村集體“三資”監管工作以村級財務鄉鎮代理服務制度為突破口，在破解農村集體“三資”管理混亂難題中發揮了制度保障作用。2004 年，蔡公莊鎮率先試行村級財務鄉鎮代理服務制度，2006 年在各鄉鎮全面開展，經過多年探索，靜海區農村集體“三資”監管工作取得了初步成效，為規范村干部用權和農村集體“三資”保值增值提供了有力保障。但是從現實情況來看，“三資”監管方面依然存在相關問題亟須解決。一是認識偏差、管理“空位”問題亟須糾正。隨著紀檢監察機關深化“三轉”，紀委監委相繼退出有關小組成員單位，不再直接參與、牽頭相關工作，但有關職能部門依賴思想還未根本轉變，誤把推動當主抓、專責當主責，及時補缺補漏還應加強。二是指導缺位、培訓“空白”問題亟須整改。區級層面對“三資”方面的業務培訓指導較少，特別是隨著天津市農經站機構的撤銷，靜海區農委對村級“三資”監管工作的指導服務也日漸減少，這直接導致村鎮干部“三資”監管工作業務知識匱乏，出現相關工作缺少遵循、落實不到位等現象。三是增值瓶頸、資源“空置”問題亟須解決。部分鄉鎮、村、街存在對資產資源保值增值不重視、利用率不高、資產浪費、資源空置等現象。存在“三資”清理不細、不實以及底數不清等問題，部分村、街固定資產常年不進行盤點。四是法規滯后、制度“空缺”問題亟須完善。上級下發的“三資”指導類文件少，特別是操作規程規范類的制度缺乏，甚至有的干部對何為白條入賬存在困惑，對相關要求認識不夠充分。

2 穩步推進——區紀委監委以“五項行動”為抓手，提升“三資”監管質效

針對“三資”在監管過程中存在的各項問題，靜海區各級紀檢監察組織充分發揮協助職責和監督專責，在農村集體“三資”監管專項治理過程中，著眼于政治監督，聚焦關鍵領域，重點以“五項行動”為抓手，探索出具有地方特色的“三資”監管路徑。

2.1 政治監督護航行動

紀檢監察機關是推進全面從嚴治黨的重要部門，肩負著政治監督重任，為進一步強化組織推動，在整治過程中，靜海區紀委監委以區委名義制發了《關于對農村集體“三資”監管工作開展集中整治的工作方案》，統籌政協、組織、信訪、農業農村等部門監督力量，明確各職能部門重點任務，構建齊抓共管鄉村治理新格局。另外，推動各單位建立問題清單、任務清單和責任清單，對“三資”監管領域問題自查自糾。通過統籌協調各部門合力，建立責任清單，為推動“三資”管理規范化打好基礎。

2.2 政治生態凈化行動

只有堅持嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍，才能有效推動各項措施相互配合、相互促進[1]。在整治過程中，靜海區紀委監委對全區所有村（社區）進行巡察全覆蓋，系統梳理近2 輪270 個村級黨組織巡察情況。通過調研監督、下沉監督，總結出當前靜海區“三資”監管過程中存在的落實“空轉”、制度“空缺”、資源“空置”等亟須破解的“十空”問題，并提出靶向施治、鐵腕懲治、常督長治等“十治”建議，以“十治并舉”破“十空亂象”。同時，依托信息化監督平臺和小微權力“一點通”，暢通信、訪、網、電、微舉報渠道，設立廉情直報點、監報點，發現群眾身邊作風問題。此外，嚴肅執紀問責，綜合運用約談誡勉、通報批評、紀律處分等方式，準確運用監督執紀“四種形態”，對典型違紀違法問題加強通報曝光，強化警示震懾。

2.3 權力運行陽光行動

發揮制度作用，確保人民行使監督權力的職責，使權力在公開透明的環境中運行，是把權力關進制度“籠子”的根本之策[2]。為此，靜海區把“三資”監管作為規范基層“小微權力”運行重要抓手，采取“走出去”與“請進來”相結合的方式，借鑒、吸收先進的好制度，繼承、發揚管用的老制度，總結、完善新制度，并以西翟莊鎮為試點，匯編《農村“三資”管理工作指南》，更新完善“小微權力”清單，補齊制度盲點。除此之外，積極督促推動相關職能部門進一步完善村務公開平臺、產權交易平臺，借助數字管理系統的全程留痕、陽光公開等功能，有效防止“三資”流失。

2.4 靶向攻堅突破行動

只有突出重點、靶向施治，才能有效突破“三資”領域難點問題，鞏固擴大整治成果。為此，靜海區紀委監委重點以農村集體資產、資源承包租賃合同作為關鍵突破口，系統規范15 類問題合同，為農村集體“三資”規范化管理奠定基礎。

2.5 基層監督助力行動

基層是服務群眾的最前沿，是國家治理的基礎和中心，區紀委監委充分發揮基層監督作用，運用“雙聯雙評”工作機制，在本級黨委領導下，建立聯合會商、聯合檢查、評估檢查結果、評估整改成效的聯動監督機制。此外，創新監督方式，建立基層監督聯系點制度，推行機關部室包聯員、鎮街紀委指導員、基層站點聯絡員“三員共聯”工作機制。通過創新工作運行機制，充分發揮基層及相關職能部門的監督作用，防止出現工作缺位、責任缺失情況，有效遏制“三資”監管領域存在的相關問題。

3 試點先行——以西翟莊鎮為試點推動“三資”管理制度化、規范化

在加強農村集體“三資”監管的各環節中，制度建設是重中之重，只有加強頂層設計，健全制度機制，壓實主體責任，才能把村級權力管起來，從源頭上遏制各種問題發生。自2022 年5 月以來，西翟莊鎮作為試點，在靜海區率先實施了農村“三資”監管問題整治工作，經過建章立制、探索實踐，總結提煉出一套可推廣可復制的農村集體“三資”監管制度，推動農村“三資”管理工作制度化、規范化運行。

3.1 健全制度體系，實現從依賴經驗到依靠制度的轉變

針對過去“三資”領域制度零散陳舊，缺乏系統性和變革創新，甚至一度出現不找政策找“前輩”、不憑文件憑“經驗”的現象，西翟莊鎮以原有制度匯編為藍本，廣泛征求上級部門、兄弟鄉鎮和基層黨組織的意見，查缺補漏、細化完善原有制度，形成囊括組織機構篇、會計核算篇、財務管理篇等7 部分36 項制度規定的《西翟莊鎮“三資”管理服務工作指南（試行）》（以下簡稱《指南（試行）》）。在此基礎上，開展監督業務培訓會，專門針對新修訂出臺的農村“三資”管理制度在執行過程中可能出現的難點、堵點問題進行提示講解。此外，指導各村依據《指南（試行）》中制度、辦法，充分結合村情，通過“四議兩公開”民主程序制定各村財務管理制度，并將各村推行“三資”制度化管理情況作為行政村評星定級的重要考評內容。

3.2 明確職責任務，實現從職責不清到權責分明的轉變

過去，“三資”管理涉及“錢”和“權”，部分包村干部因怕惹麻煩“敬而遠之”，還有的片面認為“三資”管理是相關部門的責任，“事不關己高高掛起”。對此，根據《指南（試行）》中內容、《西翟莊鎮包村干部工作制度》明確規定，包村干部要全程參與村集體“四議兩公開”會議，履行監督責任，對村級重大事項執行《西翟莊鎮村級重大事項“四議兩公開”鎮級議事制度》，有效避免互相推諉、你等我靠等問題發生。修訂《西翟莊鎮村級印章使用監督管理辦法》，針對村級公章管理崗位，選派正式在編干部專人負責，根據印章事由劃分高、中、低用章風險等級，嚴格規范審批蓋章流程。

3.3 強化制度執行，實現從制度落虛到剛性執行的轉變

過去，鎮村干部對農村“三資”管理擺位不高，壓力傳導層弱化、制度落虛落空問題較為突出。對此，西翟莊鎮在制度試行首月實行每隔7 d 調度1 次，逐級落實即知即改、立行立改責任；在制度實施全過程，不斷查漏補缺、提升完善，確保“三資”管理規定與基層實際相吻合。西翟莊鎮紀委制訂了10 項監督舉措，對農村集體資產資源承包租賃、大額資金支出使用等易多發問題實施精準監督、專項監督，對不支持、不配合甚至干擾、阻礙制度落實的組織或個人依規懲處。

4 縱深推進——以更加緊迫的責任感、使命感完善農村“三資”監管模式

二十屆中央紀委第二次全會公報指出，在新時代新征程上一刻不停推進全面從嚴治黨，把黨的偉大自我革命進行到底。隨著農村經濟社會發展變革，以及推進全面從嚴治黨在基層不斷延伸，農村“三資”監管應不斷創新實踐。因此，唯有持續深化高質量意識，以更加緊迫的責任感、使命感在實踐中創新，才能使“三資”領域的各項工作落實到位，為全面推進鄉村振興、全面建設社會主義現代化國家發揮作用。

4.1 做好管與放的統一

紀檢監察機關在履行“監督的再監督”職責時，主管部門要負主體責任，同時各部門責任需進一步細化、明確。目前許多工作都要靠紀檢監察機關去推動實施，在今后工作中，應強化其協助、引導、推動功能，進一步理順各鄉鎮、各部門權責關系。通過促進相關職能部門分工合作、密切配合，全面加強對農村集體“三資”管理情況、有關制度落實情況的監督檢查，共同推動農村集體“三資”管理工作全面落實，為實現鄉村振興提供有力保障[3]。

4.2 推動增與減的互補

村民參與是“三資”監管和社會治理創新實踐中不可或缺的重要環節。在統籌城鄉融合發展和創新基層社會治理方面，要進一步明確村（居）兩委和村務監督委員會職責定位，逐步推進村務監督從政府主導走向村民自治，廣泛發動群眾、組織群眾、參與群眾，使群眾成為基層治理的主角。在實際調研過程中，個別村干部不清楚“四議”“公開”及“四議兩公開”具體流程。因此，在監管過程中，必須針對上述問題強化民主監督和管理，農村集體經濟組織各類財務決策必須嚴格履行“四議兩公開”民主決策程序，經集體經濟組織成員（或代表）會議討論決定，決策內容應在村務公示欄內公開公示，實施結果及時向全體成員公布。此外，堅持高標準開展工作，但又不能增加基層負擔，各項工作措施、載體等要符合基層實際，宜簡不宜繁[4]。

4.3 實施人與事的聯動

要進一步營造風清氣正的政治生態，強化廉潔村居建設，推動“一鎮一品、一村一韻、一行業一特色”廉潔文化建設，推進廉潔文化進鄉鎮、村、街，構建良好氛圍，塑造文明鄉風。此外，提升基層干部素質，培養人才隊伍，加強農村會計隊伍職業化建設，配齊管理人員，保證農村“三資”服務中心干部人才隊伍穩定，強化“三資”管理人員的政策法律和業務技能培訓，提升其履職能力和工作水平，完善激勵措施，暢通職務晉升、職稱評定、人才流動通道，提高工作人員積極性，全方位激活鄉村振興原動力。

4.4 推進快與慢的融合

在實際工作中，明確基層小微權力規范運行所導致的“慢”和激勵基層干部放開手腳工作求“快”二者之間的界限，妥善處理快與慢之間的辯證關系，保證各項工作有序推進。在更高層次和更大視野中把握創新實踐方向，高質量、快節奏地向前發展，做到快慢有機結合[5]。在實施過程中，一方面，規范農村“三資”交易行為和流程，村集體資產、資源發包、租賃及村集體建設項目。另一方面，實行動態管理，提高監管效率，依托現有平臺系統實現對集體資產、成員、股權和登記賦碼的“一網管理”，確保集體資產“顆粒歸倉”。

5 結束語

在農村集體“三資”監管過程中，各級紀檢監察組織作為重要協助部門，著眼政治監督，聚焦關鍵領域，在“三資”專項治理過程中發揮了重要作用。文章以靜海區紀委監委“三資”專項治理“五項行動”為切入點，以西翟莊鎮“三資”制度化建設為案例進行分析，力求為探究鄉村振興背景下農村集體“三資”監管模式提供思考啟示。