黨政聯合發文信息公開的司法審查

江小莉

(福建師范大學 法學院,福建 福州 350117)

我國自2008年出臺《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)以來,公開理念已深入人心。但近年來黨政聯合發文已逐漸擺脫臨時性的屬性,逐漸成為一種常態化的治理模式[1]。黨政聯合發文可以迅速高效集中黨政合力,但部分行政機關卻利用該模式來規避信息公開之責任,比如孫玉榮等5人要求確認鄭州市中原區人民政府于2014年9月9日作出的《中原區常莊村棚戶區(城中村)改造拆遷補償安置方案》違法一案中,行政部門以黨政聯合下發的文件為指導開展城中村拆遷安置工作,已對公民權利義務產生實質性影響,但在面對群眾的信息公開申請時,該行政部門仍以“該文件為黨委信息”而拒絕公開。在相關的訴訟中,司法審查持續面臨定性爭議這一理論困境,審查規則不一、以形式審查為主的做法更是容易給信息公開實踐帶來挑戰。本文通過實證分析,檢視黨政聯合發文在信息公開方面的司法實踐誤區,提出相應的判斷準則,以期厘清實踐中的混亂并探尋黨政聯合發文公開的優化進路。

一、黨政聯合發文的法律含義及類型

(一)黨政聯合發文的法律含義

黨政聯合發文是指黨的機關及國家各級行政機關因工作需要而共同聯合制定發布決定、通知、規定等文件。置于公文秘書學范疇觀之,黨政聯合發文實質為一種文件載體,在黨政高度交融的治理環境下,其早已超越過渡性的政策載體之本質,成為一種常態化的治理工具[2]。黨政聯合發文由來已久,早在全國人大一屆四次會議上,周恩來總理在作工作報告時就對此種做法表示了贊同[3]。作為一種現存并且擁有一定實踐歷史的制度,也具有深厚的法律意涵。第一,具有規范效力。黨政聯合發文反映了黨的機關和國家機關的共同意志。其一經發布,不僅包括黨內組織及黨員,亦可對黨外組織及個人產生規范效力,形成強大的約束力及執行力。第二,具有雙重屬性。黨政聯合發文一方面源于中國共產黨的領導,具有政治屬性;另一方面,黨的機關可以通過聯合發文這一通道快速將黨的意志融入國家治理中,具有行政屬性。

(二)黨政聯合發文的分類

學者們對名目繁多的黨政聯合發文進行了大量的分類討論。如從“制-發”結構和制定主體構成這兩個維度進行分類[4],也存在以規范形式為標準將其劃分為法源性發文和非法源性發文[5]。誠然,基于不同的分類方法其將呈現不同的分類表現,但需明確分類目的應為結果能否為黨政聯合發文的公開問題提供更明確的思路。面對所涉領域龐雜且具有雙重屬性的聯合發文,筆者認為若要有的放矢地解決黨政聯合發文的信息公開問題,不如將問題化繁為簡,減少辨析過程中無謂的周轉層次,最重要的是要關注聯合發文內容本身,將焦點置于其應用于行政系統的成分有多少。因此,分類的標準應是該聯合發文是否已實際指導行政管理活動。據此,可分為兩大類型。

一是未實際指導行政管理活動的黨政聯合發文。其中又可細分為兩類,其一為政策性聯合文件,即黨的機關關于治國理政的政策、主張等,主要圍繞黨自身建設及公共性問題,蘊含政治號召及政策性質。其二為指導性聯合文件,即黨的機關對行政機關指導性的聯合文件,此種聯合發文更多的是對特定事項的提倡,以此提高大眾對積極事項的主動性,類比行政指導行為,采用的是建議、指示等非強制性手段,不具有行政強制力。此類聯合文件更傾向于通過黨的機關主動予以公開。

二是已成為行政機關履行管理職能的依據,并對公民的權利義務產生實質影響的聯合發文。多見于地方政府與同級黨組織針對特定事項聯合發布的決定、紀要等。在具體的行政管理活動中,此類聯合文件往往作為依據展開指導,并事實上對公民權利義務產生影響。因此,此類聯合發文適宜通過《條例》予以披露。

二、黨政聯合發文信息公開的司法審查現狀

(一)黨政聯合發文信息公開案件概況

1.案件數量逐年增加

黨政聯合發文對行政系統的滲入所引發的糾紛也在不斷沖擊著信息公開制度。筆者以“政府信息公開、黨政聯合”為檢索條件,在聚法案例系統中進行類案檢索,僅能搜索出審判年月截至2021年2月共84篇裁判文書,篩查剔除與黨政聯合發文信息公開不相關的6份文書,有效樣本共78份。從整體上看,黨政聯合發文信息公開糾紛案件量呈現上升趨勢,從2015年的1個案件上升至2020年的24個案件,在5年間案件量激增。黨政聯合發文大量涌入行政系統,與之相關的信息公開糾紛案件量劇增的背后意蘊著不甚和諧的因素,隱隱透漏出信息公開的需求與供應之間的抵牾。

2.案件爭議文件類型多樣

根據抽樣的結果顯示,在黨政聯合發文信息公開糾紛中,案件爭議所涉聯合文件的內容可歸納為以下六大類型:其一,拆遷安置、征地及城區改造事項;其二,機構及組成人員設立文件與權責依據;其三,經濟管理及經濟體制改革;其四,社區管理及選舉管理;其五,執法改革事項;其六,追責辦法相關事項。在這六大類型中,又以機構、組成人員設立文件及權責依據這一內容最為突出,案件量占比最大,高達50%。涉及拆遷安置、征地事項的案件占比將近23.07%,與經濟管理有關的案件占比15.38%(見表1),可見案件爭議文件的內容主要集中于征地與拆遷安置、機構與組成人員設立及經濟管理,相較于上述黨政聯合發文的類型,這些事項與公民的權利義務具有較強的關聯性,對公民產生實質性影響的幾率更高,因此更容易產生糾紛。

表1 黨政聯合發文信息公開案件爭議文件內容類型

(二)司法審查的現存問題

1.兩種審查規則并存

在黨政聯合發文的信息公開案件中,出現了兩種審查規則并存的現象。其一為形式審查規則,就是將目光落在黨政聯合文件的制發主體上,僅通過判斷該文件是否為黨組織制定而決定是否通過公開;其二為實質審查規則,深入針對聯合發文的內容展開實質性審查,界定該文件是否已運用于行政機關履行職能并對公民的權利義務產生實質影響,從而作出公開與否的判斷。在不同審查思路的主導下所產生的裁判標準及結果往往存在偏差,如此會出現“類似案件不類似處理”的司法痹癥,這不但會使司法公正的價值符號趨于褪色,也極有可能對正義的可視化造成“梗阻”。

2.以形式審查規則為主

表2直觀地反映出當前人民法院對案件所涉黨政聯合發文的審查及定性情況。可以看出,在裁判中僅表明其為黨政聯合文件而不予公開的高達46個案件,而未對文件定性的案件共有12個。目前實務中對黨政聯合發文的定性不一,同時也反映出此類案件的司法審查以形式審查方式為主,占比約為74%。僅少部分法院在審查過程中對聯合文件的具體內容展開實質審查,并對其進一步定性。另外需要指出的是,在形式審查過程中,法院的釋法說理任務也被簡單化,往往釋明“制發主體為黨的機關”這一事實判斷便直接得出不予公開之結論。此種在對具體爭點問題未予以明確的情況下倉促得出的結論,令人疑竇叢生,將減損司法裁判的社會效果。

表2 黨政聯合發文信息公開案件裁判聯合文件之定性情況

二、黨政聯合發文信息公開實質審查規則的引入

(一)引入實質審查規則的必要性前提

1.形式審查規則自身之局限性

形式化的審理極大地擠壓了實體性裁判的空間,將法庭審查的對象局限于文件的制發主體上,如同魔咒一般將黨政聯合發文信息公開的司法審查牢牢封印在發文主體這一事實判斷之中,具有以下局限:

第一,形式審查規則所堅持的裁判邏輯與立法原意相悖。形式審查以發文主體為判斷標準,更傾向于一種事實判斷,在一定程度上曲解《黨政機關公文處理工作條例》第9條的立法原意。該規定表明聯合發文時,發文機關標志不僅可以單獨用主辦機關名,也可以并用。這意味著發文機關標志或黨或政僅是一種形式選擇,立法并未賦予發文機關符號作為聯合文件屬性的判斷標準。然而形式審查堅持拘泥于以制發主體來判斷文件屬性,與立法原意相悖。

第二,僅通過形式審查規則進行裁判會模糊行政機關的公開義務。一旦文件摻雜了黨委的因素,大多數行政機關便會以此為由逃避公開。但實際上黨委制定與政府信息公開并非是兩條“平行線”。如最高法第一巡回法庭副庭長耿寶建所指出的:公開義務并不能動輒通過否定該信息系“政府信息”而免除[6]。黨政聯合發文更具號召力,成本低且貫徹執行率高,那么基于成本與收益的考慮,再加上法院形式審查規則的誘導,行政機關有意選擇黨政聯合發文的形式來實現“過濾性公開”也并非不可能。如此便存在模糊行政機關信息公開義務的可能。

第三,僅通過形式審查規則進行裁判難以真正解決糾紛。在筆者檢索到的78個案件中,進入二審程序的案件量為38件,進入再審與審判監督程序的案件量共8件,在最高法的工作報告中可知2020年一審后服判息訴率為89%,二審后達到98.1%[7],可見此類案件的服判息訴率遠低于平均水平,近年出現的大量裁判往往糾纏于主體問題的爭執當中不能自拔,更甚之,于法院判決塵埃落定之際,形式標準背后的實質問題都未能真正揭示,更遑論妥善解決。

2.黨政聯合發文特征決定了形式審查規則之不足

如前所述,黨政聯合發文具有雙重屬性,而這一特征即已決定了形式審查在裁判中的不足。在形式審查方式主導下,肯定并重點突出了其所具有的政治屬性,許多法院便理所當然地忽略行政屬性,實則不然。即使從形式審查所專注的制發主體的邏輯出發,聯合文件作為黨政協同之產物,行政機關的主體地位也難以被輕易撇掉。基于同樣的道理,聯合文件具有的雙重約束力也在宣告著形式審查方式的不足。形式審查方式滿足于解釋主體要件層面的圓滿,僅向當事人釋明了聯合發文的黨內規范效力,但對黨外的規范效力置之不理,對其已對公民產生的實質性影響視而不見,不論是從邏輯上看抑或是細節的操作上看都并非是無瑕的。

(二)引入實質審查規則的正當性基礎

第一,經過實質審查才可準確定性。表2側面反映了更多法院偏愛形式審查,究其根源,在于如此可回避對什么是黨務、什么是政務的區別與判斷,從而忽略了實質內容的查明與定性。此種有意識地訴諸主體要件的審查方式并不能正面回應聯合文件的屬性問題,也無法證成聯合文件可輕易撇掉“行政屬性”之合理性。申言之,只有經過實質性審查,界定該文件在具體場域中的屬性,并基于此解答公開與否的問題及對應的公開規則,才稱得上完成了審查任務。

第二,經過實質審查可避免審查重心旁落。倘若法院在審查過程中一味強調政治屬性而有選擇性地忽略行政屬性,意味著使政治屬性在公開與不公開的這場博弈中成為最主要的因素。但實際上這一因素是極其顯而易見的,其僅為一種事實判斷,申請人在渴望獲取該信息之時就已然明了,僅得出一個一望而知的結論無疑是對司法資源的虛耗。只有經過實質性審查才可避免司法實務的重心旁落,不會混淆問題的真正爭點。且僅純粹地描述事實而未進行充分的說理,很難產生讓當事人信服之效。只有在實質審查規則下,職責歸屬、定性爭議等問題才不會被虛置,從而得到正面解答,由此為真正解決糾紛開辟道路。

(三)引入實質審查規則的重要性涵義

姜明安教授指出,黨務信息往往是政府信息的源頭,因此公民知情權的實現、政府的公開透明,不僅需要政府信息公開,還必須有黨務信息的公開[8]。但《黨務公開條例(試行)》中未規定依申請公開及公開權利救濟方式,申請公開所遇的現實壁壘倒逼群眾去尋求政府信息公開這個突破口。實質性審查規則提出的本意正是彌補形式審查之不足,不僅包括對發文主體的審查,還包括對聯合文件性質、公開規則及行政行為合理性作出正面答復,以實現對公開與否問題的徹底性解決,也為公民知情權的實現、信息公開促進公民的民主參政提供方向。

三、黨政聯合發文信息公開司法審查的規范化

黨政聯合發文作為一項現存并且擁有較長實踐歷史的制度,應結合具體案件情況予以審查認定。即使目前實務中對黨政聯合文件的公開大多持審慎之態度,然而聯合文件所具有的公開之正當性是不容忽視的,探討其信息公開訴訟審查的規范化進路方為可行之道。

(一)堅持實質審查規則

如前所述,引入實質審查規則,對具體案件結合多因素進行分析才是促成公開為常態這一目標實現的積極手段。筆者認為,實質性審查包括對兩大問題的審查,并且二者屬于遞進式關系,第一步為認定聯合文件之性質;第二步為查明不同性質文件所對應的公開規則。

1.如何解決定性爭議

由于黨政聯合發文的性質不明確,公開與否也就成了懸而未決的疑問。目前學界對于黨政聯合發文的性質莫衷一是,主要存有以下三種:持文件說的學者主張由黨委發布的黨政聯合文件應視為黨的文件[9];制度說則集中于將黨政聯合發文定性為黨的領導制度[10],認為其權責淵源在于我國的黨的領導制度[11];黨內法規說則認為《黨內法規制定條例》第13條已明確黨政聯合文件的屬性為黨內法規[12]。

然而實踐中不乏聯合發文已實際產生政府發文之效,若將其全部視為黨的文件,如此易產生規避現行法律對政府發文的監督;制度說對其如何公開、備案審查等現實問題也未指出一條明路;關于黨內法規說,筆者認為,《黨內法規制定條例》第13條規定是指在制定黨內法規時,基于所涉事項具有政府職權屬性,所以可采取黨政聯合發文此種特殊形式,此種聯合發文一開始便明確了性質,并以黨內法規專屬的程序、方式制定。因此黨內法規屬性也并不能定義全部聯合發文。

對黨政聯合發文統一定性頗具難度,這也是造成其公開屢次碰壁的主要弊癥之一,對這一理論困境的解決也在呼喚著實質審查。首先,如前所述,以聯合文件是否在事實上成為行政機關履行管理職能的依據為分類標準,將其分為兩大類型,即未指導行政管理活動和已實際指導行政活動的聯合發文,前者又細分為政策性及指導性聯合文件;其次,可在此基礎之上,對其作進一步定性。政策性與指導性的聯合文件,因其未在行政領域對公民權利義務產生事實影響,此時黨務信息、黨內法規更符合其屬性;已實際指導行政管理活動,并對公民產生影響的聯合發文,可根據具體內容定性為政府信息或內部管理信息。同時,還需要查明不同性質文件所對應的公開規則。

2.如何界定公開規則

若定性為黨務信息或黨內法規,也不意味著與政府信息公開的方式絕緣。《黨務公開條例(試行)》在第四條第三項中強調應注重黨務公開與政務公開的銜接聯動,可見黨務公開同樣秉持著公開為常態之原則,也可以推出即使某個信息涉及黨的因素,公開也并非求路無門。此種邏輯也可以從最高法的裁判中清楚展現。在區少坤訴廣州市政府一案中[13],最高法在將涉案聯合發文定性為黨內法規后,另對《條例》第二十條第十五項這一主動公開的兜底條款進行補充解釋,將黨內法規納入“國家有關規定”之范圍而認定應主動公開。因此蘊含黨務信息或黨內法規屬性的聯合文件的公開規則可以概括為,若僅涉及調整黨內事務,則應遵循《黨務公開條例(試行)》之規定;但若其實際調整對象并不限于黨組織及黨員的權利義務關系,且對國家事務產生直接影響與支配,在特殊情形下可以例外適用《條例》進行公開。

若認定該聯合文件為行政內部管理信息,《條例》第十六條規定行政機關的內部事務信息“可以不予公開”,意味著存在可以公開的情形。筆者認為針對此類信息的甄別要結合實際考察作出符合立法意圖的歸類。首先是辨別內部性的純粹度,法院審查時需要判斷該信息的效力是否限于行政機關內部,對外是否發生效力。其次是考察這類內部信息是否與實質性的公共利益有關,是否對公眾產生影響。例如美國《信息自由法》就規定:“職員手冊和對職員的指示,其中影響公眾的部分屬于政府信息。”[14]若界定與公共利益有實質性相關,即使其作為內部管理信息,將之予以披露仍具有正當性。

(二)引入司法建議機制

行政訴訟司法建議,是指在行政審判活動中發現的與案件相關但法院不宜直接處理的問題,由人民法院向有關國家機關提出建議[15]。它的主要功能集中于保障生效裁判的執行、對規范性文件不合法現象提出修正建議。本文認為,在黨政聯合發文的信息公開訴訟中可以引入司法建議機制,將其目前所有具有的功能衍生化,即人民法院在經過實質性審查后,認為該聯合發文具有公開的正當性應通過《條例》予以披露的,可以向行政機關及黨的機關提出公開聯合發文的司法建議,如此既能發揮人民法院審判職能,也在某種程度上體現了司法的謙抑性。并且,筆者認為行政機關在收到司法建議后應當及時與黨的機關進行實質溝通,對該信息由誰公開、如何公開進行討論,以此促進法院、行政機關及黨的機關三者的聯動性,也能為糾紛的解決增加有效性。

四、結語

黨政聯合發文受困于公開狀況的空泛及司法審查理論困境所導致的束縛,在進退維谷中或將陷入持續的爭議與質疑之中,對其公開問題及司法審查方法的思考已是必經之路。在相關的信息公開訴訟中,形式審查規則的空泛性已明顯化,摒棄形式審查的固有思路,代之以實質性審查,并基于此作出公開與否的判斷,有助于撥開陷入事實判斷的迷霧;輔之以司法建議機制,也能為糾紛的解決注入活力。公開文化已蓬勃發展,黨政聯合發文的公開亟需跟上時代的步伐。