“以大帶小”推動小型水庫運行管理水平提檔升級
——以浙江省江山市為例

毛斌 江山市水利局

江山市是浙江省的縣級市，區(qū)域面積2019平方公里，戶籍人口60.8 萬人，地處浙閩贛三省交界，是浙江省西南門戶和錢江源頭之一。境內(nèi)有大型水庫2 座、中型水庫1 座、小型水庫80 座，其中，小（1）型水庫22 座，小（2）型水庫58 座。水庫承擔(dān)著防洪、供水、灌溉、生態(tài)、養(yǎng)殖和發(fā)電等功能，事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全，但小型水庫運行管理一直是水利工作的薄弱環(huán)節(jié)。

一、江山市小型水庫基本情況

全市共有小型水庫80 座，其中76 座為國家、集體所有，4 座為民營所有，涉及17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。80座水庫中庫容100 萬～1000 萬方的小（1）型水庫22 座，庫容10萬～100萬方的小（2）型水庫58座。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水庫數(shù)量不均，管理任務(wù)差異大，其中上余鎮(zhèn)8 座最多，壇石鎮(zhèn)、鳳林鎮(zhèn)、石門鎮(zhèn)7 座，廿八都鎮(zhèn)、保安鄉(xiāng)1 座，塘源口鄉(xiāng)、張村鄉(xiāng)沒有水庫。

同時，大部分小型水庫主管單位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），日常管理單位為行政村。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村沒有專業(yè)的水庫管理人員，對日常運行管理不重視，因而運行管理水平不高，水庫外觀面貌差，溢洪道前設(shè)攔魚網(wǎng)、管理范圍內(nèi)有違章建筑、水位尺脫落、啟閉拉桿銹蝕、管理房被養(yǎng)魚人員占用等亂象頻發(fā)。

江山市委市政府歷來高度重視水庫安全，每年汛前持續(xù)開展小型水庫安全運行的“四不兩直”督查檢查，并將防汛安全責(zé)任落實嚴(yán)重缺位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處列入“十條軍規(guī)”反面典型通報。歷次督查、檢查、暗訪發(fā)現(xiàn)的主要問題有：大壩迎水坡、背水坡、壩頂?shù)缆贰⑴潘怏w等部位有垃圾，雜草叢生；啟閉拉桿銹蝕；大壩踏步局部破損；排水溝淤積，雜物未清理；溢洪道口設(shè)置攔魚網(wǎng)，溢洪道上有雜物；壩面鋪設(shè)捕魚滑軌機設(shè)施；近水面水位尺損壞、缺失；庫水位尺無基準(zhǔn)高程；未按要求布置必要的安全監(jiān)測設(shè)備設(shè)施。

隨著2019 年水利部《小型水庫安全運行監(jiān)督檢查辦法》出臺，部級層面不僅定期開展小型水庫安全運行的暗訪督查，而且明確了追責(zé)問責(zé)細則，對水庫管理提出了更高的要求。如果一座水庫一般問題達到8 個及以上、較重問題達到6 個及以上、嚴(yán)重問題達到4 個及以上、特別嚴(yán)重問題達到1 個及以上，要對水庫直接責(zé)任單位、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任單位進行警示約談或通報批評，對直接責(zé)任人、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人進行警示約談、通報批評、建議調(diào)離崗位、建議降職或降級、建議開除或解除勞動合同[1]。

二、小型水庫問題分析

據(jù)統(tǒng)計，江山市92.5%的小型水庫建于20 世紀(jì)50至70 年代，建設(shè)水平不高，導(dǎo)致水庫的安全運行管理存在隱患，盡管通過實施多輪水庫除險加固項目，水庫安全等級得到較大提高，但分析發(fā)現(xiàn)部、省、市三級監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，小型水庫管理不到位的現(xiàn)象仍然普遍存在，主要包括以下幾個方面。

（一）機構(gòu)有缺失

一是屬地管理不到位。據(jù)統(tǒng)計，全市17 名鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員承擔(dān)著74 座無管理單位水庫的技術(shù)責(zé)任人，平均每人承擔(dān)4.3 座。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間不平衡現(xiàn)象也很突出，水庫少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1 座，水庫多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有8 座，分散式的管理模式一方面導(dǎo)致資源浪費，另一方面導(dǎo)致管理水平參差不齊。

二是行業(yè)監(jiān)管不到位。2019 年機構(gòu)改革后，各級人民政府防汛防旱指揮部劃入應(yīng)急部門，人員進一步分流，一個科室僅3～4 人需負責(zé)全市水庫、山塘、灌區(qū)和小水電站的行業(yè)監(jiān)管工作。

三是巡查頻次要求高。《小型水庫運行管理規(guī)程》提出，土壩汛期每天巡查不少于一次，持續(xù)暴雨、洪水、高水位工況下，應(yīng)駐庫巡查；非汛期低于控制水位巡查每5 天不少于1 次，超過控制水位巡查每天不少于1 次。按照這個要求，每年最少巡查216 次。

（二）經(jīng)費有缺口

一是預(yù)算保障偏低。推行“以大帶小”前，水庫管護經(jīng)費參差不齊，普遍不高，無法滿足水庫維養(yǎng)之需。全市小（1）型水庫平均每年每座8000 元，小（2）型水庫平均每年每座6500 元。

二是費用少還要兼顧養(yǎng)護。通過調(diào)查，水庫運維資金撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）后，由于缺乏監(jiān)管，未足額配套的現(xiàn)象較為普遍，使得水庫的安全運行管理不到位的情況加劇。小（1）型水庫巡查員補助費用為0.4 萬元/年，小（2）型水庫巡查員補助費用為0.25 萬元/年，巡查員工作還要包含2～3 次/年的壩面除草和保潔等費用，間接導(dǎo)致巡查達不到預(yù)期要求。

（三）能力有缺乏

一是行政責(zé)任人的崗位職責(zé)不清。通過電話隨機抽查發(fā)現(xiàn)，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（街道主任）并不清楚自己是水庫行政責(zé)任人，也不知道行政責(zé)任人的具體崗位職責(zé)，水庫管理的主體責(zé)任落實“有名無實”較為普遍。

二是技術(shù)責(zé)任人履職能力不足。小型水庫技術(shù)責(zé)任人大部分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員。當(dāng)前，全市四分之一的水利員沒有水利專業(yè)背景。特別是1992 年5 個片區(qū)水利站撤銷后，水利員隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理，這也直接導(dǎo)致水利員因承擔(dān)大量中心工作而不能專職干水利。

三是巡查責(zé)任人水平不高。由于待遇水平低，小型水庫巡查責(zé)任人基本由當(dāng)?shù)卮迕駬?dān)任，且文化程度不高，普遍存在不了解基本制度、不清楚業(yè)務(wù)要求、巡查浮于表面等問題。

（四）管理有缺漏

一是無序養(yǎng)殖現(xiàn)象普遍。全市91.25%的小型水庫屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或村集體經(jīng)濟所有。部分地方為增加集體收入，將水庫使用權(quán)外包出租養(yǎng)魚，承包合同又未明確限制性行為，直接導(dǎo)致水庫承包人成為水庫日常的管理員。水庫大壩管理范圍內(nèi)亂搭亂建、溢洪道設(shè)置漁網(wǎng)、隨意啟閉放水設(shè)施等亂象屢見不鮮、屢禁不止，直接威脅水庫泄洪和人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

二是制約手段缺位。當(dāng)前的上位法律法規(guī)對水庫產(chǎn)權(quán)所有者的約束不夠，存在漏洞。水利部門對履職不規(guī)范的行政責(zé)任人或?qū)俚剜l(xiāng)鎮(zhèn)只能發(fā)函告知，缺少處罰手段。

三是與上級要求差距遠。2020 年11 月，浙江省人民政府出臺了《浙江省小型水庫系統(tǒng)治理工作方案》，為小型水庫的系統(tǒng)治理提出了“三通八有”（道路通、電力通、通信通和有人員、有資金、有制度、有預(yù)案、有物資、有監(jiān)測設(shè)施、有放空設(shè)施、有管理房）的標(biāo)準(zhǔn)，對照標(biāo)準(zhǔn)，全市部分水庫的養(yǎng)護水平僅停留在雜草清理和設(shè)施維護上。

三、主要做法

2021 年3 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》，要求積極創(chuàng)新管護機制，對分散管理的小型水庫，切實明確管護責(zé)任，實行區(qū)域集中管護、政府購買服務(wù)、“以大帶小”等管護模式。碗窯水庫管理中心為江山市政府直屬公益一類事業(yè)單位，負責(zé)管理大型水庫碗窯水庫，擁有豐富的水庫管理經(jīng)驗。2010 年，碗窯水庫在浙江省率先實行管養(yǎng)分離，將維修養(yǎng)護工作分離并實行合同管理，經(jīng)過幾年的實踐與摸索，管養(yǎng)分離工作卓有成效，碗窯水庫在全省工程管理考核中多次名列前茅。為破解長期以來村鎮(zhèn)維養(yǎng)人員不足、專業(yè)化水平低等問題，加快推進水庫治理體系和治理能力現(xiàn)代化，補齊水庫運行管理短板，江山市借鑒碗窯水庫管理中心的人才、技術(shù)和管理優(yōu)勢，因地制宜，實施由大型水庫管理中心——碗窯水庫管理中心牽頭的“以大帶小”模式，境內(nèi)74 座集體所有的小型水庫實行“以大帶小”模式[2]。

（一）建機制、補要素，“以大帶小”立架構(gòu)

一是精準(zhǔn)施策，制度打基礎(chǔ)。以問題為導(dǎo)向，積極謀劃，深入調(diào)研，大膽創(chuàng)新，在《江山市小型水庫系統(tǒng)治理實施方案》的基礎(chǔ)上，專門制訂《江山市小型水庫“以大帶小”專業(yè)化日常維修養(yǎng)護實施方案》。將原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村承擔(dān)的小型水庫安全管理、運行管理、維修養(yǎng)護管理三項職責(zé)加以分離。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村繼續(xù)負責(zé)安全管理，由水利局負責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)運行管理，由碗窯水庫管理中心統(tǒng)一負責(zé)維修養(yǎng)護管理，實施“以大帶小”規(guī)范化運行，維修養(yǎng)護具體工作委托具備資質(zhì)的專業(yè)公司負責(zé)，以物業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)予以實施。

二是網(wǎng)格覆蓋，組織成體系。碗窯水庫管理中心接管后，針對全市小型水庫點多面廣、管護水平良莠不齊的情況，將水庫按照“位置相近、任務(wù)相當(dāng)、方便管理、界定清晰、責(zé)任明確”的原則劃分為東北、西北、南部三個“以大帶小”管理網(wǎng)格。其中，東北網(wǎng)格包含四都、上余等6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）22 個水庫，西北網(wǎng)格包含大橋、壇石等6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）24 個水庫，南部網(wǎng)格包含峽口、鳳林等6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）28 個水庫。中心領(lǐng)導(dǎo)班子成員任網(wǎng)格長，業(yè)務(wù)科室負責(zé)人任網(wǎng)格指導(dǎo)員，干部職工任網(wǎng)格員，形成“縱向到底、橫向到邊”的全覆蓋工作責(zé)任網(wǎng)。

三是開源節(jié)流，資金有保障。統(tǒng)籌小型水庫資金安排，優(yōu)化存量資金結(jié)構(gòu)，將原來分散撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金，大部分集中撥付給碗窯水庫管理中心；并通過清理結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和壓縮一般性支出的方式，籌集其他資金，加大小型水庫管護的投入。2022 年度累計籌措專項經(jīng)費超300 萬元，較2020 年度增長近100%。

（二）立規(guī)范、強聯(lián)動，“以大帶小”出實效

一是“集中+日常”，運維規(guī)范化。針對以往小型水庫運維標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，江山市水利局監(jiān)督、指導(dǎo)碗窯水庫管理中心制定了《江山市小型水庫維修養(yǎng)護管理辦法》《江山市小型水庫維修養(yǎng)護工作標(biāo)準(zhǔn)》。明確主體工程、啟閉機、機電設(shè)備等維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，做到有章可循、有規(guī)可依。規(guī)定以汛期每月1 次，非汛期每45 天1次的基本頻率，開展日常維修養(yǎng)護。除此之外，根據(jù)需要不定期組織集中式專業(yè)化維養(yǎng)，建立“一庫一檔”，將巡查情況、維修養(yǎng)護、問題反饋、整改落實4 個工作環(huán)節(jié)內(nèi)容統(tǒng)一歸檔，體現(xiàn)養(yǎng)護實效。

二是“指導(dǎo)+督導(dǎo)”，管理聯(lián)動化。江山市水利局持續(xù)開展督查、指導(dǎo)，監(jiān)督落實小型水庫的安全、運行、養(yǎng)護責(zé)任。建立“市級統(tǒng)管、鎮(zhèn)級主管、村級協(xié)管”的監(jiān)督機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利員、水庫巡查員均兼職擔(dān)任小型水庫管理監(jiān)督員。碗窯水庫管理中心充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，定期分組開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對維養(yǎng)不規(guī)范、質(zhì)量低等問題，提出專業(yè)性的解決方案。市政府結(jié)合民生實事工作開展專項督查檢查，對存在的問題進行督辦交辦，形成了專業(yè)指導(dǎo)與日常監(jiān)督雙管齊下的“聯(lián)動+”管理體系，進一步提升管護成效。2023 年以來，聯(lián)合檢查組僅水庫溢洪道違規(guī)設(shè)置攔魚網(wǎng)問題就發(fā)現(xiàn)5 起，并全部完成整改。

三是“分片+分級”，處置高效化。碗窯水庫管理中心組建立了由18 名專業(yè)養(yǎng)護人員、55 名兼職人員組成的聯(lián)合養(yǎng)護工作隊伍。按照“分片負責(zé)”的原則，分區(qū)域指派專職維修養(yǎng)護技術(shù)員，負責(zé)日常維養(yǎng)及問題處置工作。養(yǎng)護人員統(tǒng)一選聘、培訓(xùn)上崗，確保養(yǎng)護工作的專業(yè)水平。同時，邀請行業(yè)主管部門的業(yè)務(wù)專家、維養(yǎng)實施單位的高級技工聯(lián)合組建問題處置顧問團，充分發(fā)揮各級優(yōu)勢，協(xié)同解決突出矛盾問題，實現(xiàn)管護效率最大化。

（三）抓監(jiān)管、謀突破，“以大帶小”謀潛力

一是強化考核驗收。江山市水利局建立健全維修養(yǎng)護考核辦法等規(guī)章制度，制定《江山市小型水庫維修養(yǎng)護考核評分細則》，對管理配合、現(xiàn)場效果、安全文明、臺賬資料等方面進行綜合考評打分，強化監(jiān)督的同時量化維養(yǎng)工作成效。運用獎懲結(jié)合、雙向激勵的方式，為維修養(yǎng)護實施主體的選優(yōu)配強樹立嚴(yán)格規(guī)范的工作導(dǎo)向。

二是強化數(shù)字管控。以水利數(shù)字化改革為牽引，推動小型水庫管理由粗放型向?qū)I(yè)型、智慧型轉(zhuǎn)變，計劃將水庫沉降位移滲流觀測、水雨情觀測等事項納入水庫管理平臺，部分水庫信息接入衢州水庫智慧管家平臺，實現(xiàn)水庫安全管理現(xiàn)狀動態(tài)分析、水庫運行情況實時監(jiān)控。

三是強化社會監(jiān)督。江山市水利局積極推動“河湖長制”提檔升級，讓每個小型水庫的庫長履職有名、有實、有效。積極指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村將水庫保護寫入《村民公約》，對垃圾入庫、侵占水域等違法行為，及時向鎮(zhèn)村反饋，協(xié)同部門處理，實現(xiàn)村民就近監(jiān)督、屬地長效監(jiān)管。結(jié)合“世界水日、中國水周”等活動，進一步宣傳小型水庫“以大帶小”管護模式的重要意義，引導(dǎo)各方關(guān)心、支持小型水庫的運行管理[3]。