景邁山古茶林保護管理法規體系建設

王珂欣 陳耀華 周天宏 陳正華

摘? 要：景邁山古茶林是一個經歷了千年演化和傳承的農業文化遺產，長期以來基于集體自覺與契約精神的鄉規民約對古茶林的保護發揮了重要作用，同時，在申遺過程中，景邁山針對遺產保護管理實際狀況形成了一套由國家法規、行業規定、地方條例、技術規范與導則等共同組成的規章體系，以及由市、縣、鎮、村四級聯動的地方機構管理體系，有效保障了古茶林遺產資源的真實性和完整性，助力了申遺工作。文章對景邁山遺產地的保護管理法規體系進行梳理總結，并為世界文化遺產的可持續保護與管理提供景邁山實踐與智慧。

關鍵詞： 遺產保護管理；法規體系；鄉規民約；景邁山；可持續發展

中圖分類號：G122? ? ? ? ?文獻標志碼：A

DOI：10.19490/j.cnki.issn2096-698X.2023.05.012-019

Abstract： The Old Tea Forest of Jingmai Mountain is an agricultural cultural heritage that has experienced thousands of years of evolution and inheritance. For a long time， local rules and civic regulations based on collective consciousness and the spirit of contract have played an important role in the protection of the ancient tea forests. At the same time， during the nomination process for world cultural heritage， a set of rules and regulations composed of national regulations， industry regulations， local regulations， technical specifications and guidelines， as well as a local agency management system linked by cities， counties， towns and villages were formed to effectively guarantee the authenticity and integrity of the old tea forest heritage resources， aiding the nomination process. This paper sorts out and summarizes the protection and management legal system of Jingmai Mountain， and provides experiences and wisdom for the sustainable conversation and management of world cultural heritage.

Keywords： heritage conservation and management；regulatory system; local rules and civic regulations；Jingmai Mountain；sustainable development

自從2006年《世界文化遺產保護管理辦法》發布之后，我國的文化遺產保護與管理工作的制度化建設不斷完善，逐步與世界文化遺產保護體系相融合[1]。“保護”是文化遺產工作的核心，包括了能使遺產系統穩定發展的一切作為和行動，管理的本質也是文化遺產保護的一種手段[2]，是文化遺產相關的保護管理機構以相應的法律法規和決策程序為基礎來管控文化遺產的保護、傳承和利用事務。文化遺產保護與管理是一項綜合、動態的系統性工作，其根本目標是促進文化遺產的可持續發展，工作的重點和難點是處理與遺產地遺產資源聯結的不同利益主體的關系，尤其是文化遺產管理組織、當地社區以及各種社會力量之間的利益組織與協調。與西方垂直管理以及跨部門的咨詢決策機制、“私人主導，政府引導”的文化遺產保護管理體系不同的是，我國的文化遺產保護與管理是由地方政府來負責主導，并形成了與獨特的“條塊”相結合的保護管理決策體系[3]。

農業文化遺產是世居民族以本土知識和傳統經驗為基礎所形成的獨特人文系統和景觀，其活態傳承及延續性，要求遺產地形成兼顧社區與政府、保護與發展的綜合管理機制[4]。云南普洱景邁山古茶林是傳統林下種植茶樹的農業文化景觀標本。千年來，布朗族、傣族等世居民族在此繁衍生息、和諧相處，創造出了璀璨的普洱茶文化，當地民族始終奉行基于自然的解決方案，使得古茶園和傳統村落得以有機生長，這種可持續發展的模式充分反映了人與自然環境之間關系的演進歷程，也是宗教、部落信仰共同作用下的自然與生態智慧的集中體現。

從2011年申遺工作正式啟動開始，當地的傳統生產、生活系統遭受著或內或外的沖擊和影響，一方面是社會快速發展帶來的巨大增長需求；另一方面是申遺管控下的不當開發和過度利用，古茶林和傳統村落的資源和風貌受到不同程度的損害。在此過程中，為了文化遺產資源價值的有機演進和傳承，同時也為了社區當下與未來的可持續發展，當地政府與社區、專家各方共同努力，在加強遺產資源價值保護和管理方面做了諸多有益探索，其中，各級政府不斷從頂層豐富完善，制定了一系列關于遺產價值認知、保護和管理的法規條例，同時也注重結合當地的傳統治理智慧，將鄉規民約現代化、規范化，總體形成了一套完善且適用于景邁山當地的治理模式。

1? ?景邁山古茶林遺產保護與管理概述

2012年，“云南普洱古茶園與茶文化系統”被列入聯合國聯農組織的全球重點農業遺產（GIAHS）保護試點，景邁山古茶林就是其中的核心組成部分。同年，景邁山古茶園被列入《中國世界文化遺產預備名單》和全國重點文物保護單位，2021年被批準為中國2022年正式申報世界文化遺產項目。10余年申遺過程中，景邁山古茶林文化景觀的影響力和知名度不斷擴大，茶商、游客數量日益增加，人口增長和茶葉生產規模擴大都需要更多的建設用地和空間。于是，侵占耕地、森林等違規擴建的現象頻頻出現，加上申遺初期居民對遺產價值認知不足，尤其是擔心申遺成功后管理更嚴，村民們在前期一段時間內建設意愿很強，對景邁山傳統村落的風貌造成一定程度破壞，一些經濟收入較高的家庭和商戶，拆除木構傳統民居，新修了一些大體量的綜合建筑，包括居住、民宿、商業、茶廠等功能，鋼混結構的現代建筑風貌嚴重影響了傳統干欄式民居的真實性、協調性，影響了傳統村寨的遺產價值。然而，不可否認的是，建設活動是景邁山文化遺產有機演進的過程，村民們擁有自身發展權，單純的禁止新建和管控并不能發揮長效作用。因此，如何平衡保護遺產價值與合理發展訴求之間的矛盾，是景邁山遺產地管理機構和社區所共同面臨的難題。

不同主體對于遺產價值的認知水平有所差異，相應的發展利用需求也就不同，要想實現對文化遺產的有效保護和合理利用，強制性法規條例的有效執行機制是必要路徑。盡管景邁山遺產地社區憑借著傳統的宗教、部落治理環境基礎，得到了評估組織的高度肯定，但在現代化治理體系當中，尤其是面臨復雜發展訴求的申遺環境下，以法規為主要表現形式的法律保護文件是景邁山文化遺產價值保護與管理的重要保障。因此，在當地各級政府的努力下，景邁山古茶林保護區的保護與管理逐步從鄉規民約走向法律法規階段，制定出臺了一系列地方性法規，完成177項現行相關法律法規的收集整理工作，其中法律27項、行政法規39項、部門規章55項、司法解釋13項、地方性法規37項、國際國內公約6項，指導完善村規民約，逐步建立了以《文物保護法》為核心的遺產保護法規體系，并構建了一個政府、社區、專家、社會共同參與的綜合管理機制，這套凝聚了自治與法治的獨特治理智慧，有效保障了景邁山文化遺產價值的保護與管理，極大地促進了當地的經濟發展與社會和諧，保證了申遺工作的順利推進。

2? ?景邁山傳統社會治理體系

2.1? ?傳統知識體系及管理機制的重要性

傳統社區的傳統知識積累與管理實踐構成了遺產系統的獨特內涵，在遺產地的價值延續、保護與發展中發揮了重要的正向作用。傳統知識體系及管理機制的重要性廣泛見于世界遺產組織發布的文件中，尤其是在遺產遴選標準、操作指南中。如，在聯合國糧農組織所發布的全球重要農業文化遺產的5條評估標準中，第3條和第4條分別明確了地方和傳統知識體系、社會組織的內容，強調GIAHS系統應保持當地寶貴的傳統知識和做法、巧妙的適應性技術和自然資源管理系統，包括支持農業、林業和（或）漁業活動的生物群、土地和水；應維護包含了鄉規民約、宗教或精神體驗形式的地方社會組織，可以在平衡環境和社會經濟目標、提高韌性等方面發揮關鍵作用。又如，《實施〈世界遺產公約〉操作指南》（2021年）第97條、第108條和第132.5條也強調：所有財產都必須得到充分的長期立法、監管體制和（或）傳統的保護和管理，并且明確合理的管理體系和計劃是申遺的必要內容[5]。

2.2? ?“政府、頭人（老人）、宗教”三方協管方式

據考證，在公元10—14世紀，布朗族、傣族的先民前后遷徙至景邁山定居，并開始馴化栽培古茶樹。千年來，一代又一代的茶農培育形成了萬畝有機古茶林，利用“垂直海拔土地利用”方式，形成“山共林、林生茶、茶繞村”的景觀結構，彰顯了獨特的傳統林下茶種植模式。景邁山古茶林得以延續千年傳承下來，最重要的是依靠了傳統社會治理體系—“政府、頭人（老人）、宗教”三方協管的共治方式。其中，政府主管行政事務，德高望重的頭人、老人負責族群事務，宗教人士具體管理宗教事務。

自發的社區保護是景邁山有機演進的首要原因。“萬物有靈”的茶祖信仰和南傳上座部佛教的宗教信仰，使人們形成了自覺的生態倫理、平和友善的道德品格與對自然神性心存敬畏的社會規范。這些長期發展形成的鄉規民約對古茶林的管護發揮了重要作用，例如，像愛護眼睛一樣愛護茶樹；不施化肥、不灑農藥，在茶林中培育益鳥、散養牛羊，依靠生物多樣性來防治病蟲害；僅在春秋兩季采茶、輪耕墾休、禁止在古茶林中種植其他農作物，保證茶葉品質；禁止隨意砍伐樹木，違者需在寨心向茶祖請罪，并且要負責修建一段村寨道路，同時在路旁立牌寫明自己所犯的錯誤，以警示后人；不得隨意進入林；開門節和關門節……種種關于萬物平等、取用有節、與自然和諧共生的禮制秩序和風俗禁忌，對景邁山整個保護區內的生態平衡、穩定延續起著重要的作用。這些鄉規民約以具體的《芒景村保護利用古茶園公約》《景邁村保護利用古茶園公約》《景邁村茶葉市場管理公約》等文本形式闡述著樸素、生態的傳統治理智慧。

2.3? ?傳統鄉規民約與遺產管理體系相結合

步入申遺階段后，這些傳統的社會規范仍然煥發著鮮活的生命力，當地遺產管理機構將這些愛護古茶林的鄉規民約進行規范化闡述，并納入《景邁山古茶林文化申遺宣傳手冊》中（圖1）。同時，補充與遺產保護相關的科學知識、理論、政策（如宅基地管理）等，采用生動形象、通俗易懂的圖表和插畫，增強社區居民對遺產價值的理解，當地政府還通過入戶宣傳、鄉賢開班學習、青少年教育等方式，提高公眾對遺產保護的認同感和凝聚力。

3? ?景邁山古茶林保護與管理法規體系

法律法規是遺產保護與管理的有效保障。依據景邁山古茶林所涉及的不同層次、不同類型的保護與管理對象，當地政府制定或編制的地方性法規、規劃、導則等可歸為以下5大類（表1）。

3.1? ?景邁山保護區

對于景邁山保護區的整體保護與管理，當地縣級政府制定了《云南省瀾滄拉祜族自治縣景邁山保護條例》（以下簡稱《景邁山保護條例》），明確了景邁山三級保護區5個片區（景邁、芒景、旱谷坪、芒云、付臘）的保護管理和開發利用工作原則、制度、行為準則等，界定了景邁山保護區保護管理機構的職責，并制定了違反條例的個體所需承擔的法律責任。隨后出臺的《云南省瀾滄拉祜族自治縣景邁山保護條例實施辦法》進一步補充了景邁山保護區內保護管理和開發利用工作的細則，包括：加強景邁山古茶林保護管理局的職責體系，明確了自治縣其他相關部門（包括水、環保、文化、林業、旅游、交通等）對于景邁山特定工作的權責內容，并完善了管理局與相關行政主管部門的信息共享和執法聯動機制，使違法行為的處理更加高效。

3.2? ?文化景觀

在《景邁山保護條例》頒布實施的6年之后，一方面，由于與景邁山古茶林文化景觀遺產保護相關的上位法律—《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國行政處罰法》等發生了修訂；另一方面，隨著申遺工作的持續推進，景邁山的保護管理機構發生了變更，管理職責也進行了調整，對于遺產保護的認識也在不斷完善。所以省、市政府制定了《普洱市景邁山古茶林文化景觀保護條例》（以下簡稱《古茶林文化景觀保護條例》），明確了兩級文化景觀保護區保護與管理的基本原則、各管理機構與部門的行政責任與職責，通過法律條文的約束進一步加大了對文化景觀的保護力度，同時也對保護區內經營活動、少數民族習俗活動、社會共治、應急體系建設等方面提出了原則性建議和規定，使景邁山古茶林文化景觀的保護措施更具有針對性、全面性和前瞻性。此后，景邁山保護管理局還組織編制了《普洱景邁山古茶林文化景觀遺產保護管理規劃（2020—2040年）》 （以下簡稱《景邁山遺產保護管理規劃》）、《普洱景邁山古茶林文化景觀遺產價值闡釋與展示規劃》（以下簡稱《景邁山遺產價值闡釋與展示規劃》），以規范和導則的形式對景邁山遺產保護、管理和闡釋提供了依據。《景邁山遺產保護管理規劃》主要包括遺產價值評估、規劃措施、利用、管理方式以及具體的行動計劃，是景邁山古茶林文化景觀遺產保護的法規性文件，建立起了符合景邁山遺產價值的有機延續模式、利用方式和管理機制，成為遺產保護管理工作的基礎。《景邁山遺產價值闡釋與展示規劃》對景邁山的遺產要素和載體進行評估，按照分片區、節點和線路的方式，制訂了遺產展示和闡釋的具體策略、主題和形式，并提出了相應的游客管理和配套設施規劃，有效地闡釋了景邁山古茶林作為“自然和人類的共同作品”的文化景觀遺產價值，促進了公眾對遺產價值的理解認同和對當地社區的尊重與愛護。

3.3? ?建設活動

規劃是管理的必要手段。針對景邁山建設發展的突出矛盾，遺產地保護管理局組織、委托相關機構編制了《景邁山景邁、芒景行政村村莊規劃（2021—2035年）》（以下簡稱《村莊規劃》），作為景邁山保護區村莊的法定規劃，《村莊規劃》是景邁山景邁、芒景行政村（轄區14個自然村）開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據，內容主要包括了村域規劃（發展目標、空間格局、國土空間用地布局、產業發展、基礎設施和公共服務設施配置、歷史文化傳承與保護、國土綜合整治、防災減災）、自然村規劃（發展目標、空間格局、國土空間用地布局、產業發展、基礎設施和公共服務設施配置、歷史文化傳承與保護、國土綜合整治、防災減災）以及近期實施計劃和實施保障。

《景邁山遺產地建設活動導則》作為又一遺產管理工具，是關于建設活動的實用性指導規范，囊括了各項遺產類型的保護策略和措施，以及遺產地范圍內各項建設活動的規范、引導、管理和監督細則，明確了遺產管理機構和相關部門的審批、管理、監督職能和程序，導則的易讀性使村民能夠更便捷地參與遺產地的自主管理，提高地方遺產管理的效率。

另外，為了切實保護好傳統村落格局要素、文物建筑在內的傳統村落風貌、文化景觀特征等遺產價值載體的真實性與完整性，制定了《普洱景邁山古茶林傳統村落和傳統民居建筑保護獎補辦法（試行）》，對于遺產地范圍內的一類傳統民居建筑（F1）和二類傳統民居建筑（F2）以及翁基、糯崗2個傳統村落規定了獎補條件和標準、程序、資金來源等。同時，為了推進遺產地及惠民鎮集鎮—景邁大橋沿線不協調建（構）筑物和重點景觀路段環境的綜合整治，當地管理局還制定了相應的政治安置獎補政策—《普洱景邁山古茶林遺產地建（構）筑物整治安置獎補辦法（試行）》，并在實施過程中不斷進行修訂完善。

3.4? ?古茶樹

對于古茶林、古茶樹這些景邁山珍貴的自然資源和世居民族賴以生存的生產資料，當地政府先后制定了《云南省瀾滄拉祜族自治縣古茶樹保護條例》

（2009年）、《普洱市古茶樹資源保護條例》（2018年）、《景邁山古茶林及古茶樹管護技術規定》（2022年），明確了古茶樹資源保護管理、開發利用和服務監督的工作內容，并以法律責任保障保護程序的有效性。另外，為了方便茶農及相關管理人員科學管控古茶樹，深入了解古茶樹病蟲害，古茶林保護管理局還組織專業人員編制了《景邁山古茶林茶樹病蟲害認識與管控》，參與制訂了栽培型古茶樹管護地方標準《栽培型古茶樹及古茶園管護規范》，為古茶樹的保護提供了實用性依據和技術標準。

3.5? ?傳統文化

景邁山是多民族的融合之地，豐富多彩的鄉風民俗匯聚凝結成景邁山優秀的非物質文化遺產，如：布朗族種茶傳說、傳統手工制茶、傳統舞蹈、傳統音樂、民居營造技藝；景邁山茶膏制作技藝、景邁山傳統手工制茶；拉祜族竹編工藝；傣族織錦、手工造紙等。截至2022年7月，景邁山惠民鎮芒景村已有15位非物質文化遺產項目代表性傳承人（省、市、縣級），包含布朗族風俗禮儀、傳統舞蹈、傳統手工制茶技藝、古調、彈唱等類別。為了更好地保護和傳承傳統文化，充分將傳統文化與現代發展相融合，當地政府出臺了相應的《云南省瀾滄拉祜族自治縣民族民間傳統文化保護條例》等政策文件，挖掘民族文化特質，塑造特色文化品牌，依托文化旅游產業的發展帶動傳統村寨的社會經濟發展。

4? ?管理機制與體系

4.1? ?“四位一體”的管理機制

針對遺產地多元主體和復雜利益協調的現實需求，景邁山形成了以“社區主導、政府引導、專家指導、社會公眾參與”四位一體的管理機制（圖2）。其中：社區以村委會和宗教人士、頭人相結合，管理村民的日常生產生活和宗教祭祀等活動，并依托合作社規范茶葉經營；政府則負責遺產地的日常保護、利用、管理、監測、宣傳等工作；由專家團隊為政府、居民和公眾提供遺產價值保護、宣傳和知識普及；以社會投資、游客為主體的公眾為遺產地提供經濟發展動力，進一步提高遺產知名度和價值。

管理機制的有效實現需要法規條例的強制力作為保障，景邁山遺產地逐步健全的法律體系，一方面將原來社區的非制度化規定（鄉規民約）規范化、制度化；另一方面，針對遺產保護與管理實踐中的具體問題，制定針對性、前瞻性的法規、條例，確保景邁山文化景觀的真實性和完整性，確保鄉村遺產的韌性與可持續演進。

4.2? ?“條塊結合”的管理體系

景邁山古茶林遺產地依照中國文物行政管理機制，結合現行管理層級，構建了市、縣、鎮、村四級聯動的管理機構（圖3），分級負責、屬地管理。2019年設立了“普洱景邁山古茶林保護管理局”，下設5個業務科室、2個工作站和3個專業機構，主要負責統籌遺產區內文化遺產、村落和建筑傳統風貌以及遺產環境等遺產要素的保護管理工作。同時，通過法規條例對各級各部門的管理內容、職責范圍進行界定（表2），明確各級管理機構的保護與管理重點，形成上下傳導、權責清晰的遺產管理體系。

5? ?總結與展望

文化遺產的保護與管理涉及遺產地及相關地區從宏觀經濟社會發展到微觀社區的衣食住行等多方面，是一項復雜而又綜合的工作。目前，普洱景邁山古茶林文化景觀已成功列入《世界遺產名錄》，在過去10多年的遺產治理中，面對申遺工作和遺產保護管理實際出現的各種復雜問題，當地政府和遺產管理機構借鑒國內外遺產保護與管理的先進經驗，結合當地樸素的傳統治理智慧形成了一套完善的法律規章體系和管理機制，在申遺過程中發揮了行之有效的作用，尤其是在對于遺產資源突出普遍價值的評估與闡釋、建設活動的規范等方面，確保了申遺工作的成功。對于未來長期的動態保護與管理工作，相信在“四位一體”的協同管理框架下，遺產管理機構能夠繼續以政策引導、法律約束為原則協調景邁山各利益相關者關系，全力保護好遺產價值真實性和完整性，著眼于景邁社會、經濟、文化可持續發展，幫助遺產社區真正成為遺產保護管理的主體，促進景邁山古茶林持續有機演進。

作者簡介：王珂欣（1997—），女，碩士研究生，主要研究方向為世界遺產與風景區規劃。E-mail：keniuwang@stu.pku.edu.cn.

通信作者：陳耀華（1966—），男，副教授，博士，主要研究方向為風景區規劃與世界遺產研究。E-mail：chenyh@urban.pku.edu.cn.

參考文獻

李豐慶，劉成.中國文化遺產管理發展與管理模式構建研究[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2021，51（4）：136-144.

孫華.文化遺產概論（下）：文化遺產的保護與管理[J].自然與文化遺產研究，2021，6（1）：66-80.

王曉梅，朱海霞.中外文化遺產資源管理體制的比較與啟示[J].西安交通大學學報（社會科學版），2006（3）：39-43.

KOOHAFKAN P，CRUZ M J D.Conservation and adaptive management of globally important agricultural heritage systems （GIAHS）[J].Journal of Resources and Ecology，2011，2（1）：22-28.

世界遺產中心，中國古跡遺址保護協會.實施《世界遺產公約》操作指南[EB/OL].（2021-07-31）[2023-07-24].http：//icomoschina.org.cn/Upload/file/20221019/20221019213759_3567.pdf.