政策工具視角下我國數字鄉村政策文本分析

郭園園

摘要：本文以26份數字鄉村的相關政策文本為樣本，運用Nvivo12采用內容分析法對數字鄉村政策從供給型政策、環境型政策、需求型政策三個方面進行編碼分析。分析發現，在現行的數字鄉村政策中數字鄉村建設缺乏資金支持和人才培育；地方性的法律法規重視程度不夠；數字建設中的政府購買明顯不足?；诖?，應加大資金投入，注重數字鄉村人才培養；因地制宜出臺數字鄉村政策，加強風險防控體系建設；提高政府購買力度，加快數字鄉村建設。

關鍵詞：政策工具 數字鄉村 數字鄉村政策 內容分析 Nvivo12

一、問題的提出

近些年，隨著大數據、5G、物聯網、云計算、人工智能、區塊鏈等現代數字技術的不斷更新和迭代，持續地推動著政府轉型和社會治理的變革。其中，以互聯網為核心的信息技術在鄉村的實際運用，為農業農村的現代化轉型創造了新的機遇。目前，數字鄉村建設已經在全國范圍內掀起了一股熱潮，信息技術所釋放出的數字紅利在鄉村建設行動中已經初見成效?！皵底粥l村”這一概念首次在2018年中央“一號文件”《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》被提出。2019年，中共中央辦公廳、國務院出臺了《數字鄉村發展戰略綱要》（以下簡稱《綱要》），明確將數字鄉村作為鄉村振興的戰略方向和建設數字中國的重要內容。農業農村部、中央網絡安全和信息化委員會辦公室聯合制定了《數字農業農村發展規劃（2019—2025年）》。2020年中央網信辦等七部門聯合印發《關于開展國家數字鄉村試點工作的通知》要求“開展國家數字鄉村試點”。2021年中央“一號文件”要求“實施數字鄉村建設發展工程”。一系列關于“數字鄉村”的發展規劃、工作要點、評價報告、試點安排、建設指南以及行動計劃等相繼出臺，都旨在增強鄉村數字治理能力，提升鄉村振興績效。

在中國知網以“數字鄉村”為關鍵詞，對215篇核心學術論文進行了檢索，其中192篇是在2020之后發表的。目前國內外有關數字鄉村的理論和實證研究大多是從現實的角度來探討農村數字化的現實意義和發展途徑，但從現實的角度來看，卻鮮有結果。劉少杰等人從國家和社會關系角度對“鄉村不動”這一概念進行了剖析，認為農村自上而下的建設與農村社會的自下而上并不相適應，忽略了農村居民的真正需要，從而使農村的內生動力不足。趙成偉等從技術創新、數據收集和利用、資源投資、農村管理四個角度對數字農村的發展進行了探討。馮朝睿等從數字技術和農村實際生態環境的結合角度，對數字農村的數字鴻溝、產業瓶頸、政府治理缺口等實際困境進行了剖析。陳潭等從區域、城鄉、階層、代際等方面對數字鄉村所存在的問題進行了探討。以上的實證研究對于了解當前中國數字鄉村建設的現實問題具有一定的參考價值，但是，目前學界還未對數字鄉村政策進行過系統的梳理與總結，尤其是如何利用政策工具來構建數字鄉村的政策體系，然而這恰恰是推動數字鄉村建設的關鍵。

鑒于此，本文嘗試系統整理現有地方政府關于數字鄉村的政策，運用Nvivo12軟件對政策文本從“政策工具”維度進行編碼分析，試圖解答以下問題：當前已經出臺的數字鄉村政策制定情況如何？數字鄉村政策重點關注哪些方面？政策工具選擇傾向如何？政策還存在哪些不足之處？有效探討和解答上述問題為進一步提升數字鄉村政策執行效果，不斷完善數字鄉村政策體系提供一定的理論參考。以期準確把握不同類型的政策工具在數字鄉村建設中的現狀、成效與不足，進而嘗試為助推鄉村振興建設提供相關政策建議。

二、文本來源及研究方法

（一）文本來源

本文采用的研究方法為內容分析法，是一種對文獻資料進行分析處理的方法。該方法旨在從定性問題的思考出發，應用定量的工具以得出經過統計數據分析的有價值的定性結論。本文通過地方政府門戶網站收集到26份省級地方政府關于數字鄉村的政策文件作為分析樣本（見表1）。本文依據如下原則對政策文本進行了選擇：一是政策文本選取的時間起點為中央一號文件首次提出數字鄉村發展戰略的時間，截至2022年5月；二是各省份從時間維度來說，截至目前最新的數字鄉村相關政策；三是政策的內容須與數字鄉村建設密切相關。最終得到26份關于數字鄉村建設的政策文本，部分如表1所示。為了更好地提高研究的針對性，本文主要運用定性分析軟件Nvivo12，從這些樣本政策文件中抽取出了與數字鄉村有關的文本內容，并對其進行編碼分析。

（二）研究方法

政策工具是指由各級政府和相關部門解決特定類型的社會問題，并推動相關政策的落實而采取的措施的集合。政策工具的選擇直接關系到政策實施的效果，因此，很多公共政策學者都對如何選擇和運用政策工具進行了研究。Howlett等根據政府介入的強度，強度從強到弱依次為強制型、混合型和自愿型；Rothwell等提出了供給型、環境型和需求型三種政策工具?？紤]到我國數字鄉村政策發展的實際情況，本文依照Rothwell等的思路構建了數字鄉村政策工具的研究框架。在這些政策工具中，供給型和需求型的政策工具可以對數字鄉村形成直接的推動和拉動力，而環境型的政策工具則主要表現為對數字鄉村形成間接的影響。

數字鄉村供給型政策工具表現為對數字鄉村發展的推動力，政策內容主要體現在資金支持、基礎設施建設、技術培訓、人才培育等表現形式。數字鄉村環境型政策工具強調外部因素對數字鄉村發展的影響力和滲透作用，主要是一種隱性間接影響，表現形式主要包括頂層設計、法律法規、惠民政策、標準規范等。數字鄉村需求型政策工具的目的是降低數字鄉村發展過程中可能存在的障礙因素，從而為數字鄉村發展提供拉動力。需求型政策工具具體包括示范試點、政府購買、創新創業項目、社會參與合作等表現形式。

三、數字鄉村政策的內容分析

（一）數字鄉村政策制定的基本概況

目前，從已有34個地方政府出臺的相關政策文本來看，數字鄉村政策主要分散在各類關于鄉村振興戰略、“十四五”數字經濟發展規劃、鄉村旅游高質量發展、“十四五”推進農業農村現代化、農業農村現代化、數字鄉村發展、數字經濟發展規劃等政策文件之中。為了對數字鄉村建設的背景和現狀有一個較為清晰的認識，本文將從政策文本的發布時間、政策類型、政策詞頻、政策工具等角度，對現行政策制定的基本情況進行分析。

1.政策發布時間

從各地政策頒布時間來看，2022年有10個地區發布了與數字鄉村有關的政策。2022年，國務院分別制定出臺了《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，為了貫徹執行國務院和中央的政策意見要求，各級地方政府制定了有關數字鄉村的政策文件。這也標志著我國數字鄉村的“政策林”已經初步形成。

2.政策類型

從總體上看，本文收集的26份數字鄉村相關的政策共涉及4類政策，分別是實施（工作）方案（23%）、實施意見（31%）、總體（發展）規劃（42%）、行動計劃（4%）。其中涉及較多的是方案、意見、規劃。尤其是總體（發展）規劃的政策文本比重最大，占總樣本數的42%，這表明在數字鄉村政策領域，多數地方省級政策都是對中央政府有關政策的進一步貫徹與落實，目前還沒有針對特定的領域制定并發布有針對性的、專門性的數字鄉村實施方案。

（二）數字鄉村政策詞頻分析

高頻主題詞之間呈現明顯的關聯性。詞頻出現頻率在500次以上的有鄉村、農村、建設、發展、農業；400-500之間的詞頻有服務、文化、旅游、產業；頻次在300-400之間的主題詞有提升、推動、體系、規劃、信息等；頻次在200-300之間的詞頻有重點、政策、特色、生態、創新、企業、經濟等詞。通過數字鄉村高頻詞云可以得出結論：第一數字鄉村政策的實施重點對象和陣地在農村；除發展外，農業是實施數字鄉村過程中的主旋律；第二在實施數字鄉村的過程中除了要注重對農業的幫扶還要注重服務、文化、旅游以及產業的發展；第三在實施數字鄉村的過程中生態問題不容忽視，要有所創新地吸引企業在實施數字鄉村的過程中發揮其優勢，助力數字鄉村的順利實施。

（三）數字鄉村政策工具編碼分析

從總體上來看，數字鄉村政策工具對供給型、環境型和需求型政策工具進行了綜合運用。其中，供給型政策工具（資金支持、基礎設施建設、技術培訓、人才培育）占政策工具整體的55.60%，需求型政策工具（示范試點、政府購買、創新創業項目、社會參與合作）占政策工具整體的24.28%，環境型政策工具（頂層設計、法律法規、惠民政策、標準規范）占政策工具整體的20.12%，從總體上看，上述三種政策工具存在較大差異，這在某種程度上說明了政府在制定數字鄉村政策的時候，更偏向于供給型政策工具，次之是需求型政策工具，最后是環境型政策工具。

從單個政策工具來看，供給型政策工具整體應用過溢，占比超過一半，達到55.60%，而具體的應用中更強調的是技術支持參考點為109個，占供給型政策工具的43.19%，技術支持類政策主要是體現在“區塊鏈+大數據”和計算、物聯網“智能大棚”兩種形式。基礎設施建設參考點為86個，占比32.14%，資金支持和人才培育占比最少，分別為13.69%和10.98%。在政策實施慣性影響下，這種顯著的數量差別會導致政策工具的分配和發展上的差異，即重基礎輕人才。說明在供給型政策中技術支持和基礎設施建設是重點，資金支持和人才培育的重視程度依然不夠，這也表明在推進實施數字鄉村的過程中，資金支持和人才培育是亟須重視的問題之一。

環境型政策工具占整個政策工具的20.12%，而具體的應用中頂層設計的參考點為118個，占比56.74%，頂層設計是政府為推進數字鄉村的發展而制定的各種建設目標，主要集中于宏觀層面，大致包括5G網絡覆蓋率、光纖到戶覆蓋率、農業信息化覆蓋率等。標準規范和惠民政策的參考點為62個、56個，分別占比為20.93%和18.14%，法律法規的參考點為13個，占比僅為4.19%，說明當前數字鄉村環境型政策中的法律法規是未來亟須夯實和完善的薄弱環節。

需求型政策工具占整個政策工具的24.28%，而具體的應用中示范試點參考點為86個，占比48.68%，原因是我國數字鄉村目前是探索階段，示范試點對實施數字鄉村具有外驅作用，先行示范數字鄉村的地區可以給后置位實現數字鄉村建設的地區提供可供參考的經驗。社會參與合作和創新創業項目分別占比25.14%、20.93%，政府購買的參考點為6個，政府購買在可以在一定程度上緩解實施數字鄉村融資難的問題，通過政府購買，創新數字鄉村服務供給和實現方式，對農民增收、鄉村產業發展和鄉村治理具有帶動作用，促進農村經營增效。然而政府購買僅占5.25%，恰恰是目前被忽略的工具，因此要不斷完善政府購買機制，精準推廣政府購買重點建設要素，整合社會數字資源，助力推動數字鄉村穩步運行。

四、結論與建議

（一）結論

本文從政策工具視角出發，對2018年—2022年26份數字鄉村政策文件進行了文本分析，結果表明：一方面，數字鄉村政策工具在整體應用方面，供給型政策工具的應用過度泛濫，而環境型和需求型政策工具的應用則保持了大致的平衡，但從總體上看，政策工具的整體應用不平衡。另一方面，在各個單個政策工具的具體表現形式應用上，也存在著較嚴重的失衡現象。比如，在供給型政策工具中，缺乏資金支持和人才培育；環境型政策工具中有關法律和規章的內容涉及較少；對數字鄉村建設有拉動作用的需求型政策工具在具體表現形式上較為薄弱，主要體現在示范試點的推廣，而沒有對政府購買等方面進行綜合考慮。

（二）建議

針對數字鄉村對政策文本的分析，為深化數字鄉村政策工具的進一步運用，提出了如下的建議，旨在為數字鄉村政策的發展提供參考依據。

1.加大資金投入，注重數字鄉村人才培養

數字鄉村建設離不開資金的支持。為此，地方政府要加大對數字鄉村的財政扶持力度，發行數字鄉村專項債券、專項資金以及補貼，用于鄉鎮購買數字設備，同時鼓勵電商公司和互聯網應用公司與農村開展合作，并給予項目補貼、減稅降費等優惠。此外，要設立專項基金為農業生產經營數字化改造、數字農業新基建提供資金保障。

除了要加大資金投入助力數字鄉村外，還要注重數字人才的引進。對基層政府工作人員要定期進行數字技能培訓，培養相應的農業技術人才、農業管理銷售人才、農業社區管理人才和農業企業家，以此來激發鄉村的內生動力。對農民群體而言，基層政府應該針對不同年齡、不同教育程度和社會資本的農民，有差別性地設計教育培訓方案，針對性地激發不同的農民群體在建設數字鄉村方面的積極性。此外，要開設專業知識培訓班，為村民提供理論知識和技能培訓，鞏固村民的理論基礎與實操技能。比如，安徽省寧國市開展的農村電商培訓，旨在提升村民利用自媒體、電商等平臺進行網絡直播銷售，形成產供銷密切聯系的產業鏈條，推進數字化技能在農村產業中發揮積極作用。最后，要深化產教融合、校企合作，引導高校加大各類數字人才培養力度，在各專業基礎培養環節增設數字技術和數字經濟相關課程，為培育應用型鄉村人才提供支持。

2.因地制宜出臺數字鄉村政策，加強風險防控體系建設

目前我國數字鄉村的“政策林”已經初步形成，但法律規范分工不明，可適用性較低。因此就數字鄉村地方性法規而言，應根據地方特色，有差異地制定符合當地實際情況的數字鄉村政策規范體系，將政策意圖轉化為地方效能。從風險防控的角度來看，隨著數字經濟和鄉村產業融合的持續發展，相關操作風險和數據信息泄漏隱患也會隨之增大。因此，應該跟上時代步伐，提高風險化解能力，建立集風險識別、處理和反饋于一體的防控系統，對數字經濟和鄉村產業二者融合發展的數據知識產權保護、責任義務歸屬、利潤分配方式等標準制定進行進一步的優化，增強風險防范和抵御能力，保證數字經濟與鄉村產業融合發展能夠在安全、穩定、高效的軌道上加快推進。

3.提高政府購買力度，加快數字鄉村建設

數字鄉村建設需要政府大力支持，因此要完善政府購買機制。通過政府購買，利用財政資金、采用市場化、契約化方式吸引社會組織、社會公眾、企業、村民積極參與到數字鄉村的建設中，形成“政府引導、社會協同、村民自治”的鄉村治理數字化多元共享機制，實現數字資源的整合，激發鄉村活力。政府應鼓勵金融機構有序參與到數字鄉村建設中來，切實發揮金融科技的創新賦能作用，助力優質涉農企業、新型農業經營主體、農村就業創業群體獲得優質金融產品與服務。在數字鄉村領域探索政府購買服務，將有利于放大社會資本支持鄉村振興的撬動效應，持續推進數字鄉村建設的穩步運行。

隨著數字化發展進程的不斷加快，數字鄉村戰略在鄉村建設發展中將逐漸發揮更加重要的作用。數字鄉村政策中的各類政策工具，為數字鄉村建設發展提供了強大的動力。為了進一步提升我國數字鄉村建設效能，政府應該合理選取各類政策工具進行搭配，同時地方政府還應根據不同地區鄉村的特點，進行數字鄉村建設模式的創新，提升政策工具賦能數字鄉村建設的主體參與性，讓數字帶動鄉村發展，從而促進鄉村振興。

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（作者單位：河南大學哲學與公共管理學院）

責任編輯：李麗君