關于提升銜接資金支持產業發展政策效果的研究

曹潤林 林劼

摘要：為鞏固拓展脫貧攻堅成果，推進鄉村振興戰略實施，中央政策將原財政專項扶貧資金調整優化為財政銜接推進鄉村振興補助資金（簡稱銜接資金），重點用于發展產業，并形成聯農帶農富農效應。用好銜接資金支持產業發展具有多重政策目標，但我國部分地區還存在產業發展基礎不牢、聯農帶農機制不夠持續穩固、產業配套支持政策落實不夠精準有效等問題。對此，本文提出建議：不斷夯實產業發展基礎，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用；加強責任機制約束，強化銜接資金支持產業項目形成聯農帶農富農效應；科學合理制定產業配套支持政策，促進政策效果更加精準有效。

關鍵詞：銜接資金 產業發展 政策效果

2020年，我國實現了全面脫貧戰略目標、消除了絕對貧困。但為堅決守住脫貧攻堅成果，更好地接續實施鄉村振興戰略，習近平總書記指出“對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現有幫扶政策總體穩定，扶上馬送一程。”過渡期設定為5年，其中原財政專項扶貧資金調整優化為財政銜接推進鄉村振興補助資金（簡稱銜接資金），由各縣統籌用于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，并要求建立健全銜接資金聯農帶農機制，帶動農民參與產業發展，實現持續穩定增收。

一、提升銜接資金支持產業發展政策效果的意義分析

2021年11月，財政部等六部委出臺《銜接推進鄉村振興補助資金績效評價及考核辦法》，其中明確要求支持培育和壯大欠發達地區特色優勢產業并逐年提高資金占比，2022—2025年分別要達到55%、60%、65%、70%。而在經濟下行壓力大、財政收支矛盾突出的情況下，過渡期中央銜接資金投入依然保證了“只增不減”，在脫貧攻堅連續5年每年增加200億元的基礎上，2021年達到1561億元、增長6.4%，2022年達到1650億元、增長5.7%，2023年達到1750億元、增長6.1%，從全國范圍來看，各級地方政府也相應安排了一定規模鄉村振興銜接資金并提出用于產業比例的要求。

一是市場機制在產業發展中發揮著資源配置的決定性作用，產業發展必須遵循市場規律，政府逐年加大的銜接資金支持產業發展投入必須把握好作用邊界避免錯位介入，要與市場作用機制有效契合，形成政府與市場合作共贏的帕累托最優格局。二是財政資金是有限的，尤其是在當前各級財政“緊平衡”形勢下財政資金更為緊張，要將資金用在“刀刃上”“關鍵處”，不斷加強銜接資金投入產業項目績效管理，做大做強鄉村產業，避免財政資金的損耗浪費。三是促進脫貧群眾持續穩定增收既事關不發生規模性返貧底線，又關系到全體人民共同富裕的中國式現代化目標實現，銜接資金必須形成聯農帶農富農效應。

二、制約銜接資金支持產業發展政策效果的突出問題及原因

（一）產業發展基礎不牢

一是鄉村產業發展市場化水平整體偏低。目前，我國農村地區整體上市場經濟發展滯后，資源優勢和生態優勢尚未有效轉化為產業優勢和經濟效益，農業產業鏈條短，農產品多數以初加工為主、精深加工產品少、附加值低，特色農業產業多元價值開發、多種功能拓展滯后，產業融合度不高，農業產業整體經濟效益偏低。二是農業產業組織化程度整體不高。我國農業龍頭企業總體上數量不多、規模偏小，產業集約化程度不強；鄉村物流體系不夠健全，有商品化處理能力的產地批發市場偏少，覆蓋農業全產業鏈的社會化服務體系尚未形成；市場經營主體實力整體偏弱、競爭力不強，輻射帶動模式相對單一，一些經營主體勉強維持企業運營，難有余力輻射帶動更多農民增收致富。與發達省份相比，中西部省份脫貧地區農業龍頭企業數量更少、產品技術含量不高，發展產業主要依靠農戶單打獨斗，不僅產量規模上不去，產品質量波動也很大，缺乏核心競爭力，難以抵御市場風險，也較難形成品牌優勢。三是銜接資金支持的一些產業項目市場競爭力不強。為如期實現脫貧，脫貧地區支持發展的產業項目多以短周期種植、養殖等“短頻快”項目為主，對長線項目和新品種、新業態培育不足，導致產業項目門檻低、規模小、同質化嚴重，在激烈的市場競爭中不占優勢。有的地區一二三產業融合度較低，銜接資金支持的產業項目相當部分還停留在新鮮農產品銷售、分級、烘干等初級階段，產業利潤率較低，促進脫貧群眾增收致富效果有限。

（二）聯農帶農機制不夠持續穩固

一是一些基層政府聯農帶農富農意識不夠強。一些縣鄉政府及相關部門工作人員在推動鄉村產業發展時，還未充分認識到銜接資金聯農帶農富農以鞏固拓展脫貧攻堅成果、促進脫貧群眾持續穩定增收最終實現共同富裕的政策功能內涵，導致銜接資金聯農帶農富農責任機制虛化，執行落實不到位。二是一些市場經營主體合作動機不純。銜接資金作為財政扶持資金，無論是先建后補、以獎代補等獎補資金，均為無償性財政資金，一些市場經營主體與政府合作投資產業項目的真正動機是為謀求財政支持實現自身利益最大化，缺乏履行聯農帶農富農責任的真正決心，使得聯農帶農富農效果難以持續穩定，項目也存在諸多風險隱患，這也導致政府與其合作難以達到資源配置和利益格局的帕累托最優。三是聯農帶農方式簡單單一使得富農效果有限。一些地方將投入到多個村集體經濟組織的銜接資金捆綁打包，以折股量化或固定分紅模式與地方政府融資平臺公司、龍頭企業等市場經營主體合作，脫貧群眾通過村集體經濟收益簡單參與分紅，沒有直接參與到產業發展過程中，導致自身產業發展技能未能得到有效提升，從而實現自我“造血”式發展持續增加家庭經營性收入。

（三）產業配套支持政策落實不夠精準有效

一是政府越位市場導致資源配置效應不優。大量銜接資金支持鄉村產業發展，且資金按因素法最終下達到縣級政府，極大增強了縣級政府產業發展的主導能力，導致一些縣鄉政府任性發展產業，在支持實施產業項目時大包大攬，未能有效發揮市場機制的資源配置功能，使得銜接資金績效產出低下、實施項目存在較大風險；在與市場經營主體合作時，不注重發揮市場經營主體的主觀能動性，也未有效強化其責任意識，導致權責關系失衡。二是基層政府缺乏產業謀劃發展思路和風險防控意識。脫貧地區尤其是中西部脫貧地區基層干部整體上產業謀劃、市場前景預判、風險評估等能力不強，導致一些銜接資金支持的產業項目缺乏可持續發展潛力。一些地方產業規劃朝令夕改，資金投入“胡椒撒面”過于碎片化，未能形成集約效應做大做強產業；一些地方為了完成銜接資金投入產業占比的國家考核要求，倉促上馬一些競爭力低、風險高的產業項目，造成了銜接資金的極大浪費。三是產業項目績效目標設置不合理。一些縣鄉政府及相關部門績效管理意識不強，對銜接資金支持產業項目政策效果目標思路不清晰，在與市場經營主體合作發展產業項目時，未對其提出有效績效管理要求、合理確定績效目標，導致投入的大量銜接資金未能有效促進縣域主導產業和鄉村特色產業做大做強，聯農帶農富農政策效果也未能較好實現。四是一些產業獎補政策對脫貧群眾內生發展動力激勵不足。銜接資金支持到人到戶的產業以獎代補資金主要目的是促進脫貧人口、監測對象自主發展產業或實質性參與當地發展的特色優勢產業，但一些地方獎補政策門檻偏低，獎補對象主要是小規模種養產業，未能助力脫貧戶擴大生產經營規模，較難實現增收致富目標；還有的關注脫貧戶種養產品對外銷售不夠，未能有效增加其家庭經營性收入。這些都容易助長脫貧群眾“等靠要”依賴思想，抑制其內生發展動力。

三、建議

（一）不斷夯實產業發展基礎，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用

一是努力改善提升鄉村產業發展市場化環境。要加快深化農村土地制度改革，鼓勵積極盤活利用農村集體建設用地，促進農戶閑置撂荒用地規模化、集約化使用；利用銜接資金加大對農村人力資本投資，大力培養農業技能人才，出臺優惠政策吸引能人返鄉創業發展產業；進一步完善農村金融體制機制，加大鄉村產業發展金融信貸支持，緩解市場經營主體投資農業產業項目回報期相對偏長帶來的資金困境。要通過銜接資金合理支持引導，不斷激發農村要素潛力活力，助力鄉村產業發展。二是大力引進和培育壯大市場經營主體。縣鄉政府要通過深化“放管服”改革，不斷提升營商環境的市場競爭力和吸引力，加大銜接資金對本地農業經營主體的扶持力度，重點支持懂產業謀劃、會項目經營、聯農帶農富農效果明顯的農業經營主體發展，培育壯大一批與縣域優勢主導產業需求相匹配的龍頭企業、專業合作社等新型農業經營主體和社會化服務組織，助其延伸產業鏈、貫通供應鏈、提升價值鏈，做強做優全產業鏈。三是著眼長遠謀求產業高質量發展。縣域主導產業具有發展基礎優勢，容易順勢而為形成規模經濟效應，輻射面廣，銜接資金要以支持縣域主導產業的高質量發展推動鄉村產業振興；各地在資源稟賦、交通條件、地理環境等方面存在差異，銜接資金要支持一地比較優勢突出的鄉村特色產業發展，促進鄉村特色產業百花齊放，避免盲目跟風導致產業結構趨同，出現“谷賤傷農”局面；要鼓勵各地因地制宜結合自身要素資源稟賦實際，通過銜接資金支持推動鄉村一二三產業延伸拓展產業鏈，實現融合發展。

（二）加強責任機制約束，強化銜接資金支持產業項目形成聯農帶農富農效應

一是壓實各級政府各職能部門聯農帶農富農責任壓力。省級政府要加強對轄區市縣黨委政府的宣傳督導，確保堅決貫徹落實好中央鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的決策部署，充分認識到銜接資金聯農帶農富農的政策功能內涵。省級行業主管部門要強化條線管理，縣級黨委政府則要作為第一責任主體，加強分配到轄區銜接資金的統籌使用管理，將責任層層傳導落實到轄區鄉鎮、行業主管部門、項目實施單位、市場經營主體，確保申報好項目、實施好項目、管理好項目。二是銜接資金支持市場經營主體的前提條件是聯農帶農富農。對與市場經營主體合作發展的產業項目，必須制定完善的項目實施方案、簽訂合作協議，明確項目建設內容、整體資金籌措方式、產權歸屬、后續管護以及土地流轉、就業務工、帶動生產、幫助產銷對接、資產入股、收益分紅等聯農帶農機制，確保脫貧群眾充分受益，避免簡單入股分紅。三是因地制宜通過多種機制模式實現聯農帶農富農。鼓勵支持縣鄉政府及相關部門積極探索實踐，靈活選擇“龍頭企業+專業合作社+農戶”“龍頭企業+新型農村集體經濟組織+農戶”“新型農村集體經濟組織+農戶”“種養大戶+農戶”等多種機制模式，通過資源有效整合、利益分配公平、風險共擔的合作方式，最大程度帶動脫貧群眾發展產業持續穩定增收。

（三）科學合理制定產業配套支持政策，促進政策效果更加精準有效

一是政府要充分發揮市場機制作用促進產業發展。各級政府尤其是縣鄉級政府要正確處理好政府與市場的關系，嚴格把握政府作用效率和公平邊界，利用銜接資金圍繞縣域優勢主導產業和鄉村特色產業發展需要，不斷完善受益輻射面廣的產業配套設施，提供合理的助力支持，降低脫貧戶、新型經營主體以及相關市場經營主體的產業發展成本。二是不斷增強縣鄉政府產業項目謀劃和風險防控能力。加強銜接資金支持產業項目盡職調查、充分進行市場前景論證，確保產業項目圍繞縣域主導產業和鄉村特色產業發展，著力防范化解產業項目市場風險、自然風險和信用風險。三是嚴格合理量化銜接資金支持產業項目績效目標。績效目標設置應嚴格明確市場經營主體的固定資產投入、帶動務工人數、帶動脫貧人口和監測對象參與發展產業人數、股份分紅、技術培訓、農產品銷售數量以及項目運營期限等，可結合市場行情變化動態優化調整，確保政府、市場經營主體和脫貧群眾各方共贏。四是產業獎補資金要促進形成脫貧戶家庭經營性收入。到人到戶產業獎補政策設計要避免對脫貧群眾種養行為簡單“一補了之”，應區別滿足于家庭自給自足和市場化銷售增加家庭經營性收入予以獎補，不斷促進脫貧群眾擴大生產經營規模，從而將家庭特色種植、養殖真正發展形成產業，實現家庭的持續穩定增收。

（作者單位：廣西壯族自治區財政廳）

責任編輯：宗宇翔