盤活用好財政資金的思考

劉瑞乾 彭明現

摘要：本文在對北大荒六安農服公司發展情況進行實地調研的基礎上，對盤活用好財政資金、促進糧食增產農民增收進行了思考，并提出政策建議。

關鍵詞：財政資金 糧食增產 農民增收

2022年國家財政累計下撥支農補貼資金400億元，促進了農業發展，優化了農民收入結構，拓寬了農民增收渠道，提高了農民種植積極性。通過對北大荒六安農服公司發展情況進行的實地調研，我們認為對財政支農資金，必須集中管理，統籌安排使用，突出投入重點，以提高財政資金的使用效益，最大限度發揮財政資金的“杠桿”撬動作用。

一、基本情況

安徽省六安市裕安區現有耕地110萬畝，為了解決土地種植粗放、糧食產量不高和小農戶種植人口不足的問題，2022年10月，區政府與北大荒農服集團公司簽訂戰略合作協議，采用全過程托管、訂單生產和土地流轉的模式，利用北大荒集團多年行業經驗與先進技術設備，采取物理、化學和生物集成技術措施，提升耕地質量，服務種植主體，提升糧食產能，保證糧食安全，幫助農民增收致富。2023年小麥訂單生產4萬畝、全過程托管4000畝、流轉1萬畝，水稻訂單生產6萬畝、全過程托管6萬畝、流轉1萬畝。

二、主要做法

裕安區政府與北大荒農服集團公司簽訂戰略合作協議，投資3000萬元建設農機中心，其中區政府以貨幣資金的方式出資1500萬元，北大荒農服集團以機械設備和貨幣資金的方式出資1500萬元。農機中心占地32畝，由裕安區蘇埠鎮通過占補平衡、進出平衡的方式解決，主要建設育秧中心、烘干中心、農事中心。育秧中心4月底建成，5月份育苗使用，未來可服務水田3萬畝。烘干中心基礎工程已經完工，未來可服務5萬畝糧食的烘干任務。農事中心主要用于農業宣傳和教學培訓。

農機服務中心建成后，交由蘇埠鎮戚橋村管理，財政投入資金形成的經營性資產納入村集體資產管理核算，村集體將農機服務中心租賃給北大荒六安農服公司使用，每年收取一定數額的租賃費。農機中心開展以代清理、代烘干、代儲存、代加工、代銷售為主要內容的“五代”服務，落實節糧減損各項政策舉措，助農減損增收。通過對收獲的糧食進行統一的倉儲與銷售，確保糧食顆粒歸倉及售糧款項的資金安全，讓各方無風險，各方有效益，既增強了農服與農戶之間的黏性，又可以維持產業鏈長期穩定良性運營。

三、主要成效

（一）財政資金使用效能得到了發揮

一是財政投入的資金作為資本性支出形成了優質的經營性資產，通過資產運營帶來了收益，實現了投入資本的保值增值，為村集體長遠發展提供了保證，為確保戚橋村成為經濟強村（年經營性收入50萬元以上）奠定了基礎。二是減輕了財政支出負擔。蘇埠鎮明確規定，對財政投入資金獲得的收益，戚橋村首先用于農田小型水利設施的維修、田間道路的修整，減少了財政每年對鄉村公共基礎設施的維修支出。

（二）村集體經營性收入得到了提升

一是增加了租賃費收入。合同約定，村集體每年從農服公司收取一定數額的租賃費（今年是第一年，暫沒有具體數額），不僅盤活了財政資金，也增加了村集體的積累。二是增加了服務費收入。村集體將從農戶手中流轉來的土地統一流轉給北大荒六安農服公司，公司每年向村集體支付服務費15元/畝，訂單式生產種子服務費10元/畝，拓寬了村集體經營性收入的渠道。

（三）糧食的產量、質量和安全得到了保證

土地流轉之前，小農戶為提高糧食產量，粗放式種植，大量使用化肥農藥，短期內雖然實現了糧食增產的目標，但改變了土壤結構，破壞了生態環境，糧食的質量安全沒有保證，導致銷售價格上不去，增產不增收。土地流轉后，實現機械化翻耕，科學化管理，標準化種植，種子用量減少，實施“雙減”（減肥、減藥）目標，提升種植水平，減少田間管理頻次，種植成本明顯降低。采用先進的烘干設備和技術，保證糧食顆粒歸倉，減少霉變損失浪費，糧食產量、質量有了保證，生態環境也得到了有效保護，達到了節種、節水、節肥、節藥、節能、節工、節時的目的，實現了農業集約生產、高效增收、環境友好、持續發展、安全保障的目標。

（四）村民收入得到了增加

一是土地流轉費增加了。農戶將土地流轉給北大荒六安農服公司后，流轉費由原來的400元/畝增加到現在的500元/畝。二是分紅增加了。由于村集體每年的經營性收入（如租賃費、服務費等）有保障，村集體向村民的分紅也會相應增加。三是種植成本和管理成本降低了?？茖W灌溉，提高水資源利用效率，省工省時，畝均增效150元以上（機械節本）。灌溉條件改善，節約能源和人力，人均管理能力提升到500畝，畝均增值50元，變相增加了收益。四是工資性收入增加了。土地托管后，村民利用閑暇時間可以參與土地看管、到農服中心打工增加收入，實現家門口就業。

（五）地力得到了提升

一是土壤改良。根據不同的地形地貌、土壤結構的實際情況分類施策，分別采取“深松+重耙”“深翻+重耙”和“垂直耕作”等先進技術，對土壤進行有效改良。二是培肥地力。測土配方、變量施肥和平衡施肥、秸稈還田、合理輪作和增施有機肥+益生菌。三是土壤有機質提升。與科研機構合作，通過土壤改良、培肥地力和其他綜合措施每年可提高土壤有機質0.1%。

四、建議啟示

（一）加強財政資金監管，保證已投入資金使用效益最大化

1.財政資金投入要突出重點。財政資金安排要區分輕重緩急，本著效益優先、農業優先的原則進行。一是要突出大型種植機械的投入。目前，裕安區有農機合作社70家、農機服務中心16家，但設備陳舊老化，大馬力機械少，配套效果差，工作效率難以提升，勢必將影響到糧食的種植生產。二是要突出烘干設備的投入。裕安區糧食年產量45萬噸，烘干量應達到70%，目前烘干設備能完成18萬噸，僅達到40%，烘干率低，影響了糧食的質量和數量。三是要突出農業示范基地建設的投入。建設農業示范基地能起到引領示范和“標桿”作用，建設初期，需平整土地，硬化道路，完善水利設施，資金需求量大。四是突出農服公司的投入。農服公司承擔著國家糧食生產安全的重任，他的成立，大大提高了農業勞動生產率，解決了“誰來種地”“怎樣種地”和土地撂荒的問題，必須予以資金支持，促使其做大做強，把責任扛在肩上，抓在手中，真正發揮北大荒國家糧食安全“壓艙石”的作用。

2.財政資金使用要跟蹤問效。一是數量指標。主要是村集體收益情況、村民增收情況、糧食增產情況、銷售情況、收入情況等。二是質量指標。主要是糧食質量情況、品質情況、安全情況等。三是成本指標。主要是畝均機械設備成本、畝均種子成本、化肥成本、農藥成本、灌溉成本、人工成本等糧食生產成本。四是進度指標。主要是從土地旋耕、糧食種植、過程管理、收割入庫時間是否與農時時間一致，土地資源是否得到有效利用等。五是社會效益指標。主要是生態環境改變情況、節水情況、秸稈還田利用情況、帶動二三產業發展情況、促進農民就業情況等。六是服務對象滿意度指標。主要是農戶對農服公司工作的滿意程度。

3.財政資金核算要改變方式。對財政撥付的資金，使用單位要根據情況采用不同的核算方式，嚴格劃清資本性支出和費用性支出之間的界限，對資本性支出購置的機械設備和建設的廠房設施要作為固定資產核算，納入村集體資產管理，增強村集體的實力，防止國有資產流失。對費用性支出要嚴格審核把關，控制支出范圍，降低支出標準，減少支出金額，保證財政資金使用效益最大化。對形成固定資產產生的收益（如租賃費），村集體要單獨核算，作為年度財務公開的內容和“分紅”的依據，接受村民監督。

（二）充分發揮財政補貼作用，提升財政資金使用效能

1.加大對土地社會化服務組織的獎補力度。實現農業現代化，農業機械化是前提和保證。規?；N植，機械化耕種，機械化收割，需要大型農業機械來完成，大型農機售價高，加之農業產業投資大、見效慢，農服公司自有資金有限，難以拿出足夠資金購置大型農機設備，勢必將影響到土地托管面積和托管速度。建議各級財政部門要加強對規模性社會化服務組織的獎補力度，提高農服組織購機補貼力度和貸款購機貼息力度，保證農服組織生產力的不斷提高。

2.加大對糧食產后烘干倉儲的補貼力度。農作物收獲時間集中，且收獲期間多有風雨天災，易霉變損失。馬路打場曬糧易出事故，需上烘干生產線進行處理。糧食烘干系統投資大，收益低，政府要優化糧食烘干能力布局，推進糧食烘干設施裝備標準化、規范化建設，加大政府補貼力度，推動糧食生產節糧減損，保證顆粒歸倉。

3.加大對糧食種業研發的投入補貼力度。“農為國本，種鑄基石”，種子是現代農業發展的基礎，也是糧食安全的底座，關乎一個國家的戰略核心地位。優質的農業種子資源，是保障國家糧食安全的基礎，是農業創新的基礎。習近平總書記強調提出：“把種業振興行動切實抓出成效，把當家品種牢牢攥在自己手里”。要加大研發資金投入，下更大功夫提升育種技術研發能力，加快推進育種技術研發和成果轉化，牢牢把握技術自主權和競爭主動權，打造安全可靠、綠色環保、立體智慧的現代種業，培育農業新技術新模式新業態。

4.加大對糧食種植保險補貼力度。農業保險是廣大農戶“定心丸”和農業生產“穩定器”。2023年，中央財政安排保費補貼478億元，為1.25億戶次農戶提供風險保障3.34萬億元。農業生產受環境氣候、自然條件影響很大，種植風險高，收益不確定性大。一旦遇到災害，糧食產量質量就會受到影響，必須拓寬保險覆蓋面，增加保險品種，推動政策性農業保險“擴面、增品、提標”，提升農業生產抵御風險自然災害的能力。各級財政要提高糧食種植保費補貼比例，擴大賠付范圍，提升賠付標準，降低農戶的經營風險。一是提高補貼標準。落實種植補貼和耕地地力保護補貼制度，按照“誰種糧補貼給誰”的原則，實施與規模化經營掛鉤的差異化補貼政策。探索完善糧食最低收購價動態調整機制，彌補農資、農機、人工等成本上升對種糧主體的損失。二是拓展補貼范圍。加大對高科技農業技術、糧食水肥一體化、設施農業、規?；洜I、農業品牌建設、一二三產業融合的支持力度。實行用工補貼、崗位技能補貼、種糧職業經理人補貼政策。擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險補貼范圍。三是聚焦補貼對象。提高規模種糧補貼，加大對農服公司、墾區農場、種糧大戶、種糧企業等適度規模經營主體的補貼力度和補貼標準。

（三）實施多種保險組合，有效降低農業經營主體的經營風險

農業保險作為分散和轉移農業風險、穩定農業經營主體收入的有效手段，在農業支持保障體系中的地位越來越重要，備受經營主體關注。一是政策性農業保險。是政府通過保費補貼等政策扶持，以保險公司市場化經營為依托，對農業生產因遭受自然災害和意外事故以及農產品市場價格波動造成的經濟損失提供的保障保險。二是直接物化成本保險。是指為生產產品而直接付出的人工工資以外的物品的成本，是一項低保障、廣覆蓋的基本農業保險，覆蓋種子、農藥、化肥、灌溉、農膜等直接物化成本，保障水平約占生產總成本的40%。三是收入保險。是以農業生產的收入為保險標的，提供因產量和價格波動導致被保險人產生經濟損失的補償，以保證被保險人的最低收入水平，是一種有效降低產量風險、價格風險以及產量和價格復合風險的農業保險產品。四是完全成本保險。是保險金額覆蓋物質與服務費用、人工成本和土地成本等農業生產總成本的農業保險。五是保險+期貨。是指農業生產經營者為規避經營風險（生產、銷售、加工環節），通過保險（生產環節）結合期貨等金融工具規避風險的保障模式，是目前正在不斷探索的農業保障模式發展方向。合理利用期貨等金融工具，套期保值，鎖定利潤，降低市場價格波動帶來的經營風險，財政在各個環節給予一定的保險費用補貼，充分發揮保險防災減損和災后風險補償賠償作用，讓農業生產者無后顧之憂。通過多種保險方式的“組合拳”，能夠“平糧價、穩糧源、益糧農、保糧安”，起到了保收增收的效果。

（四）推動銀企合作，為農服發展和農業生產提供資金支持

農業發展，離不開金融機構的賦能和支持。一是探討融資細節，搭建小微智貸信息化平臺。北大荒集團先后兩次和農業發展銀行對接，打造“北大荒場景”種植貸特色金融產品和融資模式，核定了集團的授信額度，為后期的業務進展奠定了合作基礎，方便各農服中心解決小額度融資問題，解決了種植戶資金不足不能擴大農業生產規模的問題。種植戶僅需自籌20%資金，銀行給匹配80%資金，單筆最高貸款額度可達到1000萬元，進一步降低簡化種植戶的貸款門檻和流程。二是充分發揮財政資金引導作用，撬動金融資本支持農業農村發展。運用種植補貼、農機補貼、貸款貼息、擔保費補貼等財政支持方式，鼓勵引導金融機構加大“三農”領域投入。三是壓實金融機構服務鄉村振興責任，實施金融機構服務鄉村振興考核評估。支持銀行機構針對農業經營主體融資需求特點，在貸款利率、擔保條件、貸款期限等方面制定差異化政策，發展首貸、信用貸以及與生產經營周期相匹配的中長期信貸，提高農村金融服務保障能力。

（五）探索實施“二次”商業保險，減少財政支持壓力和生產風險

目前，農業政策性保險標準低，賠付金額少，效果不明顯，不能真正解決遭到自然災害發生的損失，抵御風險的能力偏弱。建立健全完善財稅、融資、保險等配套政策體系與政策機制，降低農業社會化服務業的經營風險。一是探索實施收入保（土地租金+種植成本）、產量保、成本保，降低不可抗力因素帶來的風險，最大限度控制生產風險，提升農業企業抗風險的能力，保證糧食種植面積穩定，保證糧食穩產增產，保證中國飯碗始終裝有中國糧食，保證中國人始終能吃到中國糧食。二是完善農業保險體制機制，加大政策性農業保險支持力度，按照“中央發展大宗，地方發展特色”的政策思路，推動農業保險“擴面、增品、提標”，促進農業保險高質量發展。推動政策性農業擔保機構“機構下沉、人員下沉、業務下沉、精力下沉”，做好農民金融需求調查研究，為農民量身制作金融惠農產品，開展信貸直通車活動，鼓勵金融支農產品創新、服務創新、征信創新。完善全國農業信貸擔保體系建設，實現農業信貸擔保業務全覆蓋。健全直保公司、再保公司、地方協同配合機制，推動金融工具融合發展，構建多層次、多類別的風險分散機制，實現“1+1>2”效果。三是強化各環節的風險防范。在糧食種植端，與多家保險公司合作，力爭保險額度最大限度覆蓋生產過程、生產成本，把農業風險降到最低，解決農戶資金大風險高的憂慮；在糧食銷售端，把傳統的訂單銷售延伸至低息倉單及期貨業務，通過糧食統銷優勢來實現利潤最大化，解決農戶賣糧難的問題。

（作者單位：北京市農村經濟研究中心北京市財政局農業農村處）

責任編輯：李麗君