城投公司運營模式市場化轉型路徑研究

魯一豪

（臨汾市投資集團有限公司，山西 臨汾 041000）

我國經濟發展步入新常態，市級城投公司面臨著新的挑戰，需要積極探索合適的運營模式，助推企業實現轉型發展。城投公司只有積極推進運營模式轉型，才能找準新的發展方向，增強自身發展動力，解決債務風險居高、投融資渠道單一、管理水平低下等問題。因此，本文針對市級城投公司運營模式轉型展開了分析，以期提供有益參考。

一、市級城投公司傳統運營模式面臨的問題

（一）定位不清晰

城投公司主要由政府出資，服務于國家戰略發展和城市建設，以往缺乏對企業管理機制的設計，企業運營管理水平偏向于行政化管理，資產、人力和業務管理融為一體，難以適應國內外市場發展趨勢，對企業發展造成局限[1]。在市場化環境中，部分城投公司定位模糊，缺乏市場主體地位，且缺乏監管，很難根據市場運行規律進行經營和發展。

（二）融資渠道單一

城投公司初期的主要職能是為政府公益性投入進行融資，由于缺乏具體的經營業務，影響到城投公司的再融資功能。開展項目主要來源于政府財政補貼和銀行發行債券，但受到國家政策及不增加地方政府隱性債務的因素的影響，導致城投公司市場融資渠道受阻。受到這些因素影響，有些城投公司負債規模逐漸積累，債務負擔加重，嚴重影響公司的融資和持續發展。

（三）市場化程度低

一些城投公司缺乏高層次管理人員以及資本運作人才，未建立起高質量人才隊伍，且市場化程度不足，間接影響了企業的市場化轉型。在經營過程中，內部控制和內部管理都缺乏對市場競爭的考慮，從而影響企業對業務的決策能力，造成投資效率低的結果。

（四）風險管理體系不健全

由于城投公司缺乏對市場競爭的科學應對，直接影響其風險管理體系的建設，城投公司業務資金回收周期長，盈利損耗多，但自身盈利能力差，極容易引起債務風險，造成城投公司發展陷入困境[2]。由于城投公司資金周轉率較低，資產被固定資產和應收賬款大量占用，也影響了企業的盈利能力，增加了企業的財務風險。企業內部風險管理體系的不完善，使企業未能及時發現財務風險，埋下了風險隱患。

二、市級城投公司運營模式的轉型策略

（一）完善現代企業制度

首先，在企業內部采取激勵機制，引入股票、期權以及年金等長效激勵機制，能夠和經營者業績掛鉤，推動管理層不斷提高業績。其次，采取短期激勵機制，將員工績效獎金和企業業績掛鉤，調動員工主觀能動性。在內部管理上，為了避免少部分人掌握大部分股權，要積極推動企業股權法人化，避免少部分人對企業的整體管控。最后，完善董事會決策程序，同時重大項目和業務的資金決策或者人事任免，均需要組織董事會決議，并采取追究董事責任制度，有權利對個人追責。關于重大項目和投資，也需要邀請專家以及專業技術人員共同參與，參照專家意見，了解財務人員數據分析報告，做出科學、合理的決策[3]。以市場化運營完善管理模式，成立項目運營部門，專門負責對內部管理制度的優化和管理，提高企業內部運營效率以及質量。此外，城投公司也需要重視企業文化的建設，文化環境是影響企業改革的關鍵因素，城投公司需要積極建設獨特的企業文化理念，關心員工的職業規劃和生活困難，給予員工人文關懷。主動了解員工思想動態，重視調動員工的主觀能動性和工作積極性，從而提高企業發展和轉型的動力。

（二）合理規劃城市資源

城投公司主要服務于城市基礎建設，提高城市生活品質，并支持城市產業的發展，因此，對于城投公司規劃能力帶來了更大的考驗。城投公司需要具備良好的規劃能力，對城市有限的資源進行合理利用，不斷挖掘城市資源，促進資源盤活，實現企業資產質量的提升。積極和政府部門合作，對企業經營性社會資源進行整理，綜合開發城市產業。尤其是物業資源，包括公共停車場、廣告資源、地下管線、人防工程等項目，都具有較大的開發空間。垃圾回收處理項目、市政設施、道路養護等配套項目也有待完善。城投公司需要基于當前建設情況，對項目業務進行重組，對開發的城市資源進行統一運營，實現資源配套協調發展，全面提升城市品質，同時打通多元化業務通道，為企業創收融資。

（三）積極推動股權改革

城投公司需要積極推動股權改革，采取市場化股權機制，引導社會資本投資，更改為市場化的企業管理機制，由法人進行公司治理。市政公用板塊要采取集團控股模式，可以進行央企以及非公企業合資開發，積極創新混合經濟。對于競爭行業板塊，可采取職業經理人機制，通過股權激勵落實經濟責任，并采取獎懲機制，保證董事會科學決策，保障經營效益以及管理效率。城投公司可選擇滿足條件的子公司，通過產業并購、IPO上市等手段，得到社會資本的投資，通過資產證券渠道推進城投公司板塊改革，積極推動子公司上市。如供熱板塊、物流板塊等優勢產業子公司，可通過社會資本投資走向混合制改革，從而實現綜合化發展。以物流板塊為例，可充分整合港口等資源，通過收購重組等手段建設公共物流碼頭，將物流子公司建設為投資、建設以及經營三位一體的上市集團。通過建設完善的產業鏈實現全方位發展，連接物流上下游項目，成功向市場化管理模式轉型。

（四）創新多元融資渠道

城投公司在產業轉型過程中，需要建立對應的償債機制，積極建設資金池，逐步降低債務規模，從而改善城投公司的債務風險。未來，城投公司融資業務的轉型還需要通過調整組織結構，嚴格控制經營成本，并對融資渠道進行創新。通過創新融資方式為企業帶來更多融資資本支持，籌集城市建設資金。在滿足城投公司轉型需求基礎上，保證對債務的調整，防范債務風險[4]。城投公司應當樹立城市精英理念，積極借鑒國內外城市建設經驗，同時利用銀行貸款、社會資本、政府投資以及引進外資等方式，進行融資渠道的創新和擴展，積極建設混合制經濟。一方面，需要對當前城市土地資源重新盤活，合理規劃城市土地，從而提高土地資源的利用率。將廣告、物業等經營權進行轉讓或者拍賣，能夠擴大資本來源。積極面向全社會、全球進行招商引資，吸引外資以及社會資本的流入，讓企業可用外資規模得到擴充。另一方面，也可以面向中小企業投資、參股，成為中小企業機構的擔保中心，通過對經營資產抵押方式擴展企業資金來源。

企業對內應當充分創新業務模式，如很多政府公益性項目，由于現金流的缺乏可以積極探索PPP模式（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作模式）及EPC模式（Engineering Procurement Construction，指公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包），發揮該模式的應用優勢，城投公司可以主動和政府部門簽訂協議，主動承接政府部門的購買服務，由城投公司作為總承包商，負責對項目的建設和運維。由政府部門出資，包含建設、融資以及運營的費用，項目債務融資結清后及時轉交給政府部門。通過PPP項目的實施解決現金流的問題，減輕企業的債務壓力。而對于區域綜合改革項目，可以采取融資政策吸引投放項目，在城市范圍內積極維護收益平衡，減輕資金融資壓力。經過對業務項目的創新，積極探索市場化轉型，相應地在企業運維管理、建設管理、籌資管理等制度上，也需要在金融政策要求下，逐漸進行對應調整，減輕政府部門債務壓力，保證項目資產完整性，能夠給城投公司創造更高的經濟效益。城投公司仍然要堅持城市資源的高效配置作為核心，合理布局產業模塊，優化資源配置，提高自身資金利用率。

城投公司還要積極推進資本運作服務，提高資本流動性，能夠和城市服務互補，建設產融互助模式，更有利于城投公司的市場化發展。在城市建設產業中，由于政府建設項目價值鏈長，更依賴于現金流，可以積極指引民營企業出資，參與到PPP項目中，共同運營政府建設項目。重視項目投資和運營管理，促進資本的增值。在物流產業中，可借助于港口物流產業，擴展金融服務，面向中小企業推出信用保險、存貨融資、中小企業貸款等服務，由此形成信貸公司，對物流金融進行全面掌控，從而擴大業務版圖，提高市場份額。

（五）積極拓展區域市場

城投公司需要積極發揮出運營和資本運作的優勢，進行跨區域協同發展，促進企業盈利能力的提高。踐行“雙碳”戰略，謀劃發展未來，城投公司可以從供熱業務角度出發，推動“企業技術中心”建設，大力加快技術研究部署，以科技推動企業發展，降本增效，探求供熱企業新發展模式。與此同時，針對產業上下游發展情況，擴大業務覆蓋范圍，完善相應配套措施，在拓展市場的同時參考市場化運營模式，提供優質化服務，不斷擴大業務規模，提高市場占有率。在城市物流產業中，積極打造港口品牌，對附近港口資源進行整合，形成完整的港口物流線路，并對上下游物流業務進行整體布局，實現規模化效應，能夠形成南北呼應，讓物流業務得到綜合擴展。在城市維護產業上，主要承擔政府購買項目，對本市市政工程提供運營和維護項目，充分整合城市資源，降低運營維護的成本，以獲得更高的盈利。同時，也需要建設品牌化效應，積極參與到市場競爭中，在行業內樹立口碑，打造品牌優勢，能夠利用品牌影響力讓企業服務走出城市。首先，企業要建立重點產業板塊，在完善企業治理結構基礎上，進行產業板塊布局，以物業、物流、建設、運維等板塊為中心進行規劃。通過推動產業轉型合理分配城市資源，建設城投公司的產業板塊體系。其次，積極推動各個產業板塊朝向市場化運作轉型，在產業板塊內部進行股份制和所有制改革，以金融、物流、能源以及城建四個板塊作為核心，形成市場化運作模式，進行市場化運營[5]。并在產業板塊內進一步補充，形成城市物業、市政維護以及城市養老等產業板塊，建設相應的產業鏈，擴大產業規模。最后，形成品牌效應，提高口碑優勢，面向全國提供服務。經過一段時間的市場化運作后，將企業打造為市場化經營、制度完善、業務規模龐大的品牌集團，產生輻射效應，對全國多個城市提供對應的服務，穩步提升城投公司盈利能力，支持城投公司的可持續發展。

（六）建設風險控制體系

部分城級城投公司由于風險控制體系的不完善，增加了債務風險等財務風險，不利于長遠發展。對此，需要積極建設風險預警機制以及控制體系，全面監控城投公司的業務以及經營項目，能夠解決內部信息不對稱問題，對風險嚴格防控。城投公司應積極建設財務共享中心，將子公司財務數據和業務數據統一收集上傳至共享中心，借助于大數據技術以及云計算分析展開全天候數據分析，能夠及時發現預算、成本、內控等各個領域的風險信號，第一時間發出警示，及時控制財務風險。信息系統將展開債務風險提示，自動化計算財政收入、負債余額、流動比率、償付本息數等金融指標，及時了解資產債務情況，及時發現隱蔽的債務風險，并第一時間發出警告信息，得到及時的管理。經過對財務風險的嚴格分析，財務人員可以第一時間展開風險原因分析，制定應急預案進行風險規避，及時調整投融資措施，從財務數據層面上為城投公司投融資決策提供科學建議，對財務風險嚴格控制。

三、結語

當前，市級城投公司傳統運營模式仍然面臨著定位不清晰、融資渠道單一、市場化程度低、風險管理體系不健全等問題。對此，市級城投公司應積極完善現代企業制度，合理規劃城市資源，提高資源利用率，積極推動股權改革，創新多元融資渠道，積極拓展區域市場，構建風險控制體系，持續推進市場化轉型。