國有企業全面預算管理面臨的困境及其脫困策略探討

賴艷麗

（福建省電子政務建設運營有限公司，福建 福州 350001）

2000年，國務院發布針對國有大中型企業建立現代企業制度的相關通知，規定經中央及地方授權經營國有資產的國有企業應當建立全面預算管理制度。2015年修訂后的預算法正式實施，要求建立全面規范、公開透明的預算管理制度，旨在強化預算約束，加強預算管理與監督。2018年，相關文件強調了全面實施預算績效管理的必要性，對國有企業構建預算績效管理體系指明了方向。在全球經濟發展環境日益復雜的背景下，雖然我國經濟呈現穩中有進的增長態勢，但經濟下行壓力依然存在，市場的高度不穩定性、不確定性給國有企業管理與發展帶來了前所未有的挑戰。就管理而言，國有企業全面預算管理起步較晚，在具體實踐中面臨諸多困境，導致全面預算管理的價值和作用未能得到充分發揮。如何有效解決其發展困境，是國有企業管理與發展的重點和難點。

一、國有企業實施全面預算管理的意義

全面預算管理屬于管理會計范疇，具備其“分析過去、規劃現在、預測未來”的職能。從時間上看，全面預算管理是企業圍繞戰略目標對當前及未來經營管理活動與財務活動的系列計劃安排，關注企業未來發展。從空間上看，全面預算管理以戰略為支撐，結合企業經營管理制定預算目標，通過目標的層層分解將其落實到具體的部門及崗位。由此可見，全面預算管理有利于保持預算與戰略的一致性，對企業實現戰略目標具有重要的意義[1]。

二、國有企業全面預算管理面臨的困境

（一）預算編制缺乏戰略基因

為了使戰略真正成為企業的發展戰略而非高層的戰略意圖，企業需要在全面預算管理中圍繞戰略目標及階段性經營發展計劃制定科學、合理的預算目標，并對各管理層級與各部門進行宣貫，使其深刻理解企業發展戰略，圍繞預算目標合理編制預算。而且，在預算編制過程中，不僅財務部門要參與其中，其他部門也要參與編制流程。實際上，不少國有企業預算編制以財務預算為主，由于對企業戰略的理解不足，往往參考歷史預算數據，以上一年度預算完成值為基礎進行預算編制，并未充分考慮市場、政策、經濟及自身生產經營等內外因素，導致預算準確性、全面性不足，從而影響企業戰略目標的達成[2]。

（二）預算執行控制不力，缺乏分析反饋與監督管控

預算執行控制是確保企業預算目標、方案、制度等落地的重要環節，離不開預算管理執行機構的支持，以及對預算執行過程的分析反饋與監督管控。有學者以問卷調查形式調研了65家不同規模、不同行業企業的預算執行控制情況，發現由財務部門主導預算執行控制的企業占比為71.1%，設立預算管理委員會的企業占比為23.7%。由此可見，仍然有不少企業缺少專門的預算管理執行機構。在出現預算執行偏差的情況下，企業需要通過差異化分析挖掘其產生的深層次原因，并形成分析報告，反饋給相關部門。但就目前國有企業預算分析反饋情況而言，不少企業對此缺乏重視，而提供反饋報告的企業則存在形式化嚴重的問題，僅將其作為簡單的數據統計，而缺少必要的分析環節。為保障預算執行效率效益，企業有必要強調對預算執行情況進行監督和管控。然而，其職能依舊由財務部門承擔，該部門既負責預算執行，又要負責監督管控，難以保持完全的客觀中立，容易受企業管理者意志的影響。在缺少內部組織約束與外部審計監控的情況下，很有可能會發生預算失控。

（三）預算績效考核不到位

預算績效考核是對預算目標達成情況與預算管理責任落實情況的檢驗，是全面預算管理發揮激勵作用的必要過程，以便于企業準確把控當前預算管理的成效與不足，在此基礎上改進管理方法、措施，優化完善相關制度，并采取針對性的激勵獎懲措施調動人員參與預算工作的積極性。然而，當前，仍然有不少國有企業預算績效考核不到位，導致全面預算管理的激勵作用難以發揮。具體表現為：預算績效考核制度缺失或不完善，無法對相關工作的開展予以嚴格規范與指導；預算績效考核指標的設計過于單一，僅對收入、利潤等進行量化，并以此作為考核依據，不滿足全面性、標準化、差異化的考核需要；考核結果運用不足，未能與員工薪酬福利提升、崗位晉升等掛鉤，導致部分員工產生全面預算管理與自身工作關聯不大的錯誤認知，對其重視程度逐漸減小，不利于全面預算管理縱向深入推進[3]。

（四）預算信息化建設滯后

從信息化發展情況來看，盡管多數國有企業針對信息化、數字化轉型做出了統籌規劃，也取得了一定的實踐成效，但預算信息化建設依然較為緩慢，未能充分滿足全面預算管理需求。第一，企業信息化、數字化轉型與預算信息化建設有明顯的區別與聯系，企業需要對二者進行區分，同時將預算信息化建設作為自身信息化、數字化轉型的重點來抓。但實際情況是，預算信息化建設與企業信息化、數字化轉型相割裂，導致基層單位及部門的預算執行遭遇重大阻礙。例如，企業管理者片面地認為預算信息化就是運用信息化系統處理各項預算事務，從而導致企業沒有建立專門的預算管理系統，具體實踐中依托ERP系統來開展預算編制與預算執行控制工作，不僅耗時耗力，也難以起到事前控制作用。第二，預算管理系統與其他系統之間有明顯的系統壁壘，導致基礎數據、交易數據未能在各系統間進行共享互通，這既影響了信息傳遞效率，也無法為企業決策提供必要的信息支持。第三，預算管理系統功能有待進一步完善，例如，具備業務交易方面的表單填制、費用報銷、流程管理等功能，但缺少預算分析、決策輔助等功能[4]。第四，缺乏預算信息化人才，已有人員職能較為單一，知識、技能更新不足，難以支持信息化系統的高效運作。

三、國有企業全面預算管理的脫困策略

（一）優化預算編制方法，注入戰略基因，提高預算編制合理性

預算編制是否存在合理性很大程度上取決于編制方法的適用性、編制內容的規范性，以及編制程序的科學性。不同編制方法有其優劣特點，國有企業應當基于對已有編制方法優劣特點的充分把握，充分考慮市場形勢變化、企業戰略發展、企業經營管理模式等內外因素，遵循適用性原則進行靈活選擇[5]。例如，成本預算，隨著企業規模、業務體量的擴大，企業成本構成更加復雜，而實際成本預算支出容易受內外環境變化影響發生波動，增量預算法雖然簡單易操作，但不具有靈活性與系統性，可以運用滾動預算法、作業預算法或產品、項目全生命周期預算法對此進行優化。

新會計準則下，預算會計科目發生重大變化，新增部分科目，并變更部分科目名稱。國有企業作為新會計準則的主要執行者，應根據其要求優化預算會計科目，按照規定列支各項預算，以保障編制內容的合規性。

一般而言，按照“兩上兩下、分級編制、逐級匯總”的程序來實施預算編制。就業務預算而言，在編制過程中，由各業務部門根據預算目標及實際預算需求編制本部門預算，經財務部門及預算管理組織批準后下達，業務部門對此進行調整后再次上報，財務部門匯總后編制預算草案，上報企業上級予以審核批復，完成后正式下達預算。

（二）加大預算執行控制力度，推動各部門協同配合

預算執行控制在全面預算管理中具有承上啟下的作用，關系預算目標、方案的落實，影響后續預算績效考核工作的有序開展。為加大預算執行控制力度，國有企業有必要從組織、機制、流程等方面入手，加強預算執行組織建設，完善執行分析與反饋機制，并構建貫穿于事前、事中、事后的全流程監督管控模式，以保障預算下達、分配與支出的有效性。

在組織建設方面，應設置預算管理辦公室，負責組織協調各部門關系，統籌各項預算執行工作，并在其下設預算管理領導小組，領導、督促各部門根據預算目標、本部門預算執行計劃等完成相關工作[6]。

在預算分析與反饋方面，由預算管理組織牽頭定期或不定期召開預算復盤會，各部門復盤預算執行過程，并就當前預算執行成效及預算執行中的問題進行分析與討論，總結形成預算偏差的原因，提出優化方案。同時，制定預算分析報告，將其反饋給企業上級與有關部門，便于其把握企業實際預算執行情況。

在監督管控方面，事前合理安排監督管控計劃，明確相關部門責任，定位關鍵管控點；事中以階段性檢查的方式對一般預算項目進行常態化管控，以突擊檢查的形式對涉及“三重一大”的預算項目進行重點管控；事后形成監督管控報告，以此為依據對問題加以整改。

（三）合理運用管理會計工具，加快構建預算績效考核模式

新時代背景下，管理會計逐漸成為企業會計變革的主流趨勢。就管理會計與預算績效考核的關系而言，管理會計為預算績效考核提供了思想、方法與工具，而預算績效考核是管理會計體系的重要組成部分，能夠與其體系中的其他方法、工具形成密切聯系。當前，可應用于預算績效考核中的管理會計工具有平衡計分卡、KPI等，前者的應用需要完善的管理體系作為支撐，國有企業在這一方面有明顯優勢；后者更加關注關鍵流程與環節，與預算監督管控的需求相符。國有企業可對此進行合理運用，加快構建預算績效考核模式。

充分運用平衡計分卡的核心在于預算績效指標的設計：財務指標圍繞經濟效益、經營質量設計，客戶指標的設計重點關注市場拓展與客戶服務，內部流程指標設計強調部門執行能力的凸顯與流程的運作，學習與成長方面注重人力資本、信息資本等資本的積累。平衡計分卡將績效考核提升到了組織與戰略層次，不只以其結果作為計酬依據，更是一種戰略上的管理，更加適合公司級的績效考核。而KPI則適合部門級考核，在KPI指標設計上，企業應當充分考慮各部門間的差異，設計個性化、差異化的指標。

對于考核結果的運用，從員工激勵的角度出發，將考核結果與員工薪酬福利提升、崗位晉升等掛鉤。如果某員工為企業節約預算開支、防范預算控制風險等作出了重大貢獻，優先考慮其評先評優，在薪酬總額限制范圍內適當提升其薪酬福利待遇。同時，嚴肅懲戒存在違法違規行為的員工。

（四）深入推進預算信息化建設，提升全面預算管理成效

全面預算管理區別于傳統預算管理的主要特征在于“全面”，即全員參與、全過程控制、全方位管理，其特征要求企業加強預算信息化建設，以彌補傳統方法手段的不足。首先，與優質軟件供應商聯合制定符合企業實際的預算信息化解決方案，建立專門的預算管理系統，并做好該系統與企業其他系統間的有機對接，對內連接電子檔案、會計核算、資金管理等系統，對外連接銀行清算系統、政府稅務系統、供應商平臺等。其次，加強數據治理體系建設，明確相關歸口管理部門責任，圍繞數據全生命周期，建立涵蓋各項業務流程的數據管理流程，保障數據質量與安全，推進數據標準化、流程化管理，并加快大數據平臺建設，以挖掘數據價值，強化企業數據治理能力，為全面預算管理提供真實、全面、客觀、準確的數據信息。再次，根據企業的價值創造需求進一步完善系統功能，如增設預算分析、決策輔助、風險預警等功能。最后，加強預算信息化人才培養，針對不同崗位、不同專業方向、不同能力水平的人員實施針對性的人才培養計劃，引導其學習國家最新相關政策法規，使其明確當前背景下企業全面預算管理的新要求，并熟悉信息化環境下的預算編制流程與規則，掌握相應信息化技能。

四、結語

實施全面預算管理，是國有企業高質量發展的需要，也是國有企業實現資源優化配置、達成戰略目標的需要。面對當前全面預算管理中的各種問題，國有企業應當立足于實際，以國家相關政策法規為指引，優化預算編制方法，注入戰略基因，提高預算編制的合理性，加大預算執行控制力度，推動各部門協同配合，合理運用管理會計工具，構建科學合理的預算績效考核模式；同時，還應深入推進預算信息化建設，利用信息化優勢提升全面預算管理工作成效，建立起與自身發展相適應的全面預算管理體系，為國有企業高質量發展創造良好條件。