推進城鎮污水垃圾治理體系和治理能力現代化

陳 曦

城鎮污水垃圾治理是生態環境保護的重要內容，對促進綠色低碳發展、改善城鎮人居環境、保障人民健康安全意義重大。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視城鎮污水垃圾治理工作，統籌部署打好污染防治攻堅戰，協同推進打好碧水保衛戰、黑臭水體整治攻堅戰等標志性戰役，并在全國地級以上城市全面開展生活垃圾分類，城鄉建設領域污水垃圾治理工作取得了歷史性成就。作為一項系統性工程，城鎮生活污水垃圾治理既包括對直接排放的污水、垃圾進行處理，也包括對其處理過程中產生的污泥、滲濾液、焚燒飛灰等進行處置，還涉及污水管網、垃圾收運等體系建設。江蘇位于長江中下游，經濟發達，人口眾多，城鎮化率高，城鎮生活污水垃圾排放量巨大。據統計，2021 年全省生活垃圾清運量接近2 800 萬噸，城鎮污水排放量接近60 億噸，產生焚燒飛灰近100 萬噸，城鎮污水廠污泥超過400萬噸。城鎮污水垃圾及其處理中產生的廢物如果處理不當，輕則破壞生態環境，重則引發安全事故，不僅威脅著人民群眾身體健康和生命安全，而且影響著城市的可持續發展。

一、江蘇城鎮污水垃圾治理所取得的顯著成效

近年來，江蘇認真貫徹落實習近平生態文明思想，按照黨中央、國務院部署全面加強城鎮污水垃圾處理工作，省委、省政府將城鎮污水垃圾處理工作納入“兩減六治三提升”專項行動、打好污染防治攻堅戰、環境基礎設施建設、長江經濟帶污染治理“4+1”工程等重要工作部署，并作為主要任務統籌推進，著力補短板強弱項，全省城鎮污水垃圾處理能力、運行質效顯著提升，為實現生態環境高水平保護、促進經濟社會高質量發展提供了有力支撐。

污水垃圾收集體系逐步健全。污水垃圾有效收集，是實現污水垃圾處理的前提。“十三五”期間，全省扎實推進排水管網普查、檢測修復和建設工作，城市排水管網普查工作基本完成，管網檢測修復工作穩步推進，共新建污水管網1.3 萬公里；城市建成區雨污分流改造加快推進，累計完成市政道路雨污分流管網改造工程3 780 公里，城市生活污水集中收集率超過70%。在健全完善“組保潔、村收集、鎮運轉、縣（市）處理”的城鄉統籌生活垃圾收運處理體系的基礎上，全面推進生活垃圾分類，推進生活垃圾轉運站升級改造，推動各地加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾分類處理體系。“十三五”期間，全省累計建成垃圾分類達標小區4 330 個，建成運行大件家具拆解和可回收物分揀中心284 座、各類轉運站2 236 座，全省農村生活垃圾集中收運率超過99%。

污水垃圾處理設施能力大幅提升。污水垃圾處理基礎設施建設，是加強城鎮污水垃圾治理的基礎保障。“十三五”以來，全省扎實推進城鎮污水垃圾處理設施建設，加快構建能力充足、設施配套的終端處理設施體系，城鎮污水處理按照“推進污水管網全覆蓋，持續提高污水收集效能”的目標，重點推進污水處理設施提質增效。生活垃圾處理按照“城鄉統籌、區域統籌、全量焚燒”的目標，重點推進生活垃圾焚燒設施建設。截至“十三五”末，全省累計建成城鎮生活污水處理廠915 座，日處理能力1 990萬立方米；生活垃圾處理設施總量達到103 座，日處理能力約10 萬噸。在全國率先構建生活垃圾、餐廚廢棄物、建筑垃圾等“大分流”處理體系，餐廚廢棄物處理設施日處理能力達7 580 噸，規模化建筑垃圾資源化利用設施年處理能力達3 500 萬噸。全省城鎮污水處理廠平均運行負荷率達74.8%，城市（縣域）污水處理率達96.4%，建制鎮污水處理率達85.3%，城鎮生活垃圾無害化處理率連續多年達100%，城鄉生活垃圾無害化處理率超過99%。（詳見圖1）

圖1 “十三五”期間全省城鎮污水垃圾處理能力增長情況

突出環境問題整治取得顯著成效。以中央生態環境督察和突出環境問題整改為契機，組織開展非正規垃圾堆放點、城鎮黑臭水體、垃圾填埋場積存滲濾液等突出環境問題整治，加快消除環境隱患。“十三五”期間，全省累計整治城市黑臭水體542處，整治長度1 000 余公里，整治河道兩側排水口5 000 多個，鋪設截污管道800 多公里，建設改造沿岸綠化和濱水空間300 萬平方米以上；累計整治168 處非正規垃圾（生活、建筑垃圾）堆放點，消除垃圾填埋場積存滲濾液超100 萬噸，南京、南通、連云港、句容等地庫容已滿的生活垃圾填埋場實施了規范封場和生態修復工程。城鎮人居環境質量得到顯著改善，整治效果得到人民群眾廣泛認可。

污水垃圾處理設施提標改造深入推進。深入實施污水垃圾處理設施提標改造工作，提高運行效率，促進減污降碳。“十三五”期間，全省城鎮污水處理廠完成提標改造規模1 200 萬立方米/日，城市污水處理廠全部達到《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918）一級A 標準；太湖流域城鎮污水處理廠全面執行《太湖地區城鎮污水處理廠及重點工業行業主要水污染物排放限值》（DB 32/1072-2018）要求。全面推動生活垃圾處理方式由衛生填埋向綠色焚燒轉變，全省建成運行的垃圾焚燒廠達63 座，日焚燒處理能力約8.27 萬噸，2021 年全省垃圾焚燒處理量占比達94.3%，位于全國前列；積極推進循環經濟產業園建設，推動既有生活垃圾焚燒設施實施超低排放改造，基本淘汰流化床工藝的垃圾焚燒廠，全省焚燒廠中達到國家AAA 標準的有8 座，達到國家AA 標準的有22 座。

二、全省城鎮污水垃圾治理存在的問題短板

盡管江蘇近年來城鎮污水垃圾治理工作取得了顯著成效，但調研發現，全省城鎮污水垃圾從收集運輸到處理環節還存在一些短板弱項，防止突出環境問題回潮反彈的基礎還不牢固，促進行業高質量發展的政策措施有待健全，政府企業公眾各盡其責、全民共治的共建共享格局尚未完全形成。

污水垃圾收集體系有待加快完善。部分城市污水管網存在短板，雨污分流不徹底，部分污水處理廠進水濃度低，部分城市管網養護不足、污水收集效能不高。調研發現，蘇中、蘇北地區大部分城市污水收集管網還不健全，少數城市仍存在污水直排現象；生活垃圾分類精細化管理程度不高，分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理各環節銜接不暢，存在能力不匹配、收運不及時、處置不規范等問題。

部分城市污水垃圾處理能力存在短板。部分城市污水垃圾處理能力不足，存在污水直排、垃圾跨區域處置現象，個別城市生活垃圾仍需填埋處置。部分鄉鎮污水管網建設滯后，設施運行效率不高。隨著生活垃圾分類工作的持續推進，廚余垃圾處理能力短板問題逐步顯現。城市建筑垃圾處置存在不規范和裝修垃圾處置能力不足問題，城鎮污水處理廠污泥處置社會依賴性較強，垃圾焚燒飛灰處置以填埋為主，資源化利用率相對較低。

突出環境問題整治長效鞏固有待加強。城市水環境質量仍需改善提升，部分城市河道水動力不足，生態岸線比例不高；斷頭浜、箱涵等治理難度大，合流溢流污染和城市面源污染控制有待加強，水環境治理成效有待鞏固提升，與“清水綠岸、魚翔淺底”的美好愿景仍有差距。不少垃圾填埋場庫容已滿，亟待實施規范封場和生態修復，從根本上減少填埋氣排放和滲濾液產生。

政策措施有待進一步建立健全。污水垃圾處理長效機制尚未建立，絕大多數地方尚未推出覆蓋成本的收費政策，市場調節、價格機制無法發揮有效作用，廚余垃圾處理主要依賴財政補貼，財政兜底壓力不斷增大。調研發現，廚余垃圾資源化產品、污水資源化利用等缺乏相關質量標準，缺少推廣使用的政策支持措施，尚未探索形成完整可持續的運行模式。

共建共享治理格局尚未形成。調研發現，城鎮生活污水垃圾主要依靠政府推動，采取末端污染治理的手段，企業主動承擔環境治理主體責任、公眾自覺踐行綠色生活方式的共建共享治污格局尚未形成。如農貿市場、小餐飲、夜排檔、理發店、洗浴、洗車場、洗衣店、小診所等排水戶，存在管網私搭亂接、污水亂排直排等行為；限塑禁塑、反對食品浪費、限制過度包裝等生活垃圾源頭減量措施尚未得到有效落實；城鎮居民節約用水、生活垃圾分類等良好習慣尚未養成。

三、推進城鎮污水垃圾治理體系和治理能力現代化的對策與建議

城鎮污水垃圾治理，一頭連著治污，一頭連著降碳，是現代化環境治理體系的重要方面，需要進一步提高站位、科學謀劃、整體推進，加強科學治理、源頭治理、系統治理。針對當前城鎮污水垃圾處理工作存在的主要問題，應著力在收集體系健全完善、處理能力增量提質、利用方式深化轉變等方面下功夫、求實效，不斷完善政策保障措施，加快構建共建共治共享治理格局。推動實現城鎮污水垃圾處理全覆蓋、全收集、全處理，全面提升城鎮污水垃圾治理體系和治理能力現代化水平，為人民群眾留住更多清水綠岸、魚翔淺底、鳥語花香、田園風光，助力美麗江蘇建設。

堅持高站位，持續完善工作機制。嚴格貫徹落實深入打好污染防治攻堅戰部署要求，將城鎮污水垃圾治理工作繼續擺在突出位置，強化城市人民政府主體責任，明確部門職責分工，加強部門協調聯動，完善政府主導、部門配合、社會多方參與的城鎮污水垃圾處理體制。加強污水垃圾源頭治理，持續加大宣傳力度，充分利用世界水日、世界環境日等時間節點，組織形式多樣的主題宣傳活動，大力宣傳垃圾分類、節約用水等綠色低碳的生活理念和生活方式，營造人人參與、共建共享的良好氛圍。推進生活污水垃圾處理設施向公眾開放，動員廣大群眾積極參與美好環境與幸福生活共同締造活動，形成共建共治共享的污水垃圾治理新格局。

圍繞中心，服務區域發展大局。圍繞國家重大戰略和重要部署，堅持生態優先綠色發展，從全局謀劃一域，為構建新發展格局貢獻積極力量。堅持共抓大保護、不搞大開發，扎實推進長江經濟帶“4+1”工程中的城鎮污水垃圾治理工程，針對長江、太湖、京杭大運河、南水北調清水走廊等重要敏感區域和環境容量不足地區，實施污水處理差別化精確提標；推動沿江城市全面停止生活垃圾填埋，實現生活垃圾全量焚燒，加強長江經濟帶船舶污染治理工作，完善船港城垃圾收集轉運處理體系，為長江經濟帶綠色發展貢獻力量。扎實推進環太湖城鄉有機廢棄物處理利用示范區建設，提高有機廢棄物無害化處置和綜合利用水平，助力長三角生態綠色一體化發展示范區建設。扎實開展岸灘環境整治行動，完善海灘等活動場所垃圾收集轉運設施，加強收集處置全過程常態化監管，加快建設美麗海灣。

聚焦全收集，健全污水收集體系。進一步完善城鎮污水收集系統，深入推進城鎮污水處理提質增效精準攻堅行動，按照“做一片、成一片”的思路，推進城市污水處理提質增效達標區建設。加快補齊污水收集管網短板，重點建設蘇北、蘇中地區城鎮污水收集管網，全面排查整治市政污水管網錯接、混接、破損、滲漏等問題，優化布局污水提升泵站和建設模式，建立健全泵站智能標準化管理平臺，助力污水應收盡收，持續鞏固城市黑臭水體整治成效。持續加強生活垃圾分類體系建設，按照分類投放、分類收集的要求，穩步推進生活垃圾分類達標小區建設，同步建立長效管護機制，建立健全與生活垃圾分類投放收集相匹配的運輸網絡，合理布局與分類運輸要求相適應的轉運站點，實現生活垃圾分類收集，防止生活垃圾“先分后混、混裝混運”。

聚焦全處理，推進設施增量提質。全面加強污水垃圾處理基礎設施建設，積極構建布局合理、能力充足、設施配套、運行高效的現代化基礎設施體系。科學評估現有城鎮污水垃圾處理設施能力與運行效能，統籌城鎮發展和污染治理需求，適度超前規劃建設污水垃圾處理設施，與國土空間規劃協調保障設施用地。將大數據、云計算、人工智能等前沿技術融入城鎮污水垃圾處理領域，強化信息收集、共享、分析、評估及預警，積極推動城市排水管網、污水處理設施、垃圾處理設施等由信息化管理向智慧化管理轉變。堅持碳達峰碳中和理念，強化污水垃圾處理工藝環節的節能降耗，加快裝備設施標準化、智能化建設，強化設施協同建設與資源循環利用，持續降低碳排放，試點建設一批“概念”污水處理廠、“網紅”垃圾焚燒廠，打造環境友好型、鄰利型處理設施。加強專業化隊伍培訓，實現專業化、規模化運營。

聚焦資源化，穩步推進資源化利用。在無害化處理的基礎上，進一步拓展資源化利用途徑，助力綠色低碳循環發展。積極推進污水資源化利用，以現有污水處理廠為基礎，合理布局污水再生利用設施，推廣再生水用于生態補水、工業生產和市政雜用等。在污泥減量化、無害化前提下，合理選用成熟可靠的污泥處置技術。推進集各類城市生活類固體廢棄物處理設施于一體的循環經濟產業園建設，推動既有固體廢棄物循環產業園改造升級，鼓勵污泥與餐廚垃圾、垃圾焚燒等協同處理。加強生活垃圾資源化利用，統籌推進生活垃圾分類網點和廢舊物資回收網點“二網融合”。推進生活垃圾焚燒處理設施建設，就地或就近建設焚燒爐渣資源化利用設施。鼓勵填埋氣收集和綜合利用，加快推進規范封場和生態修復。著力解決好堆肥、沼液、沼渣等產品在農業、林業生產中應用的“梗阻”問題，合理利用廚余垃圾生產生物柴油、沼氣、土壤改良劑、生物蛋白等產品。

聚焦高質量，健全政策保障體系。堅持綜合施策、源頭治理，完善政策體系和體制機制，充分發揮好政府和市場作用，推動污水垃圾處理高質量發展。創新投融資機制，整合多方資源，多渠道吸引各方力量參與城鎮污水垃圾處理設施投資、建設和專業化運營管理，省級通過“以獎代補”形式，加大對地方污水垃圾處理設施建設的支持引導，地方政府要加大資金支持和保障力度。加快建立污染者付費的污水垃圾處理收費政策，科學制定污水處理費用標準，并建立動態調整機制；推動縣級以上地方人民政府完善生活垃圾處理收費制度，實現按量收費，逐步建立非居民廚余垃圾定額管理和超定額累進加價機制。健全考核激勵機制，將城市污水集中收集和垃圾分類治理等目標任務納入地方相關規劃。