多元主體辦學格局下職業院校PPP項目辦學風險分析與應對

收稿日期： 2023-01-14

基金項目： 2021年度天津市教育科學規劃課題“PPP模式下職業教育校企共建二級學院利益共同體研究”（CJE210213）

作者簡介： 帥起寶（1973—），男，副教授，注冊會計師，稅務師，研究方向：混合所有制改革、財稅管理。

摘? 要： 推動各類主體深度參與職業教育是現代職業教育體系建設改革的關鍵。其中，以混合所有制為核心的職業教育辦學模式改革逐漸成為推動多元主體辦學的重要舉措，也是近年來對職業教育領域的大膽創新。在混合所有制改革實踐中，PPP模式（即政府與社會資本合作模式）的應用尤為廣泛，在補充職業教育發展的關鍵要素、喚醒沉睡的存量資源方面，發揮著重要作用。立足于PPP項目在實踐中的辦學風險，并有針對性地提出應對策略，對于新時代下發揮職業教育對技能形成的功能，具有重要意義。

關鍵詞： 多元主體辦學； PPP； 職業院校； 辦學風險

中圖分類號： G717? ? ? ? ? 文獻標志碼： Ａ? ? ? ? ? 文章編號： １６７１－２１５３（２０23）０6-0027-08

一、問題的提出

在上世紀五十年代，職業教育以培訓在職工人，提高工人技術技能水平為主，其社會認可度和社會影響力都比較高。改革開放后，隨著學歷教育的發展和國企市場化改革，“重學輕技”的理念開始盛行，工人地位降低，職業教育逐步淪為一種低層次的、被動選擇的教育。在我國經濟步入新發展階段的當下，技能短缺再次成為制約我國產業升級的重要問題，于是構建現代職業教育體系的理念重新出現在國家各個相關部門的政策文件中。2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》指出，要構建央地互動、區域聯動，政府、行業、企業、學校協同的發展機制[1]。然而，與國家在政策上對職業教育大力支持相矛盾的是，社會大眾依然對職業教育存在不小的偏見。

職業教育所面臨的問題，從微觀上看是教育學問題，但如果放在宏觀背景下，職業教育所面臨的困境恰恰反映了我國經濟社會邁入新發展階段出現的產業需求和技能供給的矛盾。職業教育曾經在技能形成上扮演過重要的角色，現在，也同樣需要職業教育為產業升級提供強有力的技術支撐。隨著我國工業體系的不斷完善和新技術新業態的不斷發展，生產方式日益多元化，這就需要我們在技能形成體制上尋求更靈活的制度設計。由此而言，探索以混合所有制為核心的職業教育辦學模式被賦予了新的時代意義。本文著眼于混合所有制的一種表現形式——PPP模式（即政府與社會資本合作模式）。以二級學院PPP項目為研究對象，重點分析PPP項目的風險，并從宏觀政策層面、中觀社會層面、微觀校企層面為職業院校實施職業教育混合所有制改革及風險應對提供思路和參考。

二、多元主體辦學格局的實踐現狀

目前，我國職業教育的舉辦主體以政府為主，表現為公立學校使用政府財政撥款發展職業教育。除政府舉辦之外，非營利性民辦學校也是我國職業教育的重要舉辦主體。國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》中提出，職業教育要實現由政府舉辦為主，轉向政府統籌管理、社會多元辦學的格局[2]。在探索多元主體辦學格局的過程中，公立學校和民辦學校中均出現了一種以混合所有制作為辦學模式的學校。該類學校在具體辦學中加入了行業和企業投資，形成了諸如產業學院、股份制學校等多種實踐樣態。

從混合所有制實踐來看，我國職業教育混合所有制改革在山東、河南、廣東等地方進行了廣泛試點，按照政府參與程度由高到低，大致可以分為以下幾種模式：一是以政府為主導，協同行業、企業主體，培養直接服務于區域經濟發展人才的模式[3]，如蘇州工業園區職業技術學院；二是以政府、學校和企業共同持股，以法人治理為主要標志的股份制辦學模式，如海南職業技術學院；三是以行業企業主導，進行國有資本改制辦學的模式，如山東化工職業學院；四是廣泛運用民間資本，“大混合套小混合”[4]的模式，如山東海事職業學院。

有學者在研究我國職業教育技能形成過程中指出，隨著我國生產體制多元化進程日益加快，以企業和學校聯合的集體主義技能形成體制將在職業教育中發揮重要作用。在未來一段時間，我國的技能形成可能會在國家主義（以公立學校為核心）與集體主義（學校和企業共同參與辦學）之間進行調和，以最大程度保障技能供給在以企業為主體的方向上運行[3]。在多元主體辦學格局下，研究職業教育的混合所有制改革，對職業教育混合所有制改革的歷史背景和制度環境進行宏觀分析，有助于我們更好地把握職業教育的發展脈絡，理解職業教育賴以生存和發展的社會基礎，同時也能夠為我們解決職業教育的現實困境，提供思路和答案。

三、多元主體辦學格局下職業教育PPP模式

PPP是英文“Public-Private Partnership”的縮寫，經常被翻譯為“公私合作伙伴關系”，在實踐中可理解為“政府和社會資本合作”模式[5]。在我國，PPP項目作為一種吸收民間資本來發展公共事業的籌資模式，較早出現在公共基礎設施建設領域。隨著公共事業的發展，PPP項目開始進入教育、醫療和衛生等行業。教育領域的PPP項目最早出現在職業教育領域。這一方面與職業教育的屬性相關，職業院校可以通過引入社會資本拉近與產業和市場的距離，另一方面也有助于職業院校拓寬籌資渠道，提高學校管理和運行效率[6]。

在多元主體辦學格局下，職業教育領域PPP模式最大的益處在于補充職業教育發展的關鍵要素，喚醒沉睡的存量資源，提供高質量的技能供給[7]。有學者在研究我國職業教育PPP模式時總結出了三種類型：模塊式外包、專業層面的整體式外包和公辦職業院校改制[8]。有研究表明，同樣的合作模式下，在不同的環境中，有的成功，有的失敗，這與社會伙伴是否做出可信承諾、地方政府是否積極主動協調公私關系有很大關聯[9]。本文研究的二級學院PPP模式屬于第二類，即專業層面的整體式外包。公私伙伴在二級學院的某一個或多個專業達成合作關系，合作雙方通過各自投入一定的資源開展合作，并通過收入分成、產權明晰等手段維護合作關系。具體而言，公辦職業院校為二級學院提供基本的辦學條件和學生管理服務。企業投入實訓設備，提供師資，開發更符合行業和企業需要的課程，并從中收取費用。雙方在協議中對產權、收入等問題進行明確界定，最終達到人才培養和經濟效益的雙重收益。

相比于職業院校整體改制，二級學院在專業層面的PPP項目風險更小。如果運行妥當，能夠起到“四兩撥千斤”的效果。引入專業層面的社會力量，由社會力量負責專業實訓課程的實施和實習就業環節，能夠讓公辦職業院校將精力集中于思政教育、通識課教學和學生事務的管理上[8]，是提升職業院校辦學質量，提高職業教育辦學適應性的有效途徑。但是二級學院層面的PPP項目也存在著不同程度的風險，包括教育教學、實習就業、財務管理、產權界定、人事任命等多個方面。因此，有必要對二級學院專業層面PPP項目開展調研，對其中的風險進行有效分類，并在分類的基礎上，提出有針對性的化解措施。

四、PPP模式下辦學風險分析

在PPP模式下，二級學院的辦學風險主要可以歸為兩大類。第一類指職業教育PPP項目作為一種投資項目所遭遇的一般性風險，即投資性風險；第二類指公方引入私方領域或私方進入公方領域所應承擔的風險，主要是政策性風險。在目前的制度環境下，政策性風險可能會更大[10]。經過對京津冀地區職業院校PPP模式下的二級學院進行調研，筆者總結了現階段二級學院PPP項目的政策風險，即教育管理風險、實習管理風險、產權風險、財務風險和人事管理風險。每一種政策風險之下又有具體的風險點，詳見表1。

（一）教育管理風險

從制度經濟學的角度來看，如果將私立伙伴投資于職業教育看作是一場交易，那么如何降低交易成本，提高交易回報率便是合作關系中的核心要義。公私之間必然存在著利益的不一致，雙方產生沖突的現象屢見不鮮，這些沖突的關鍵是人力資本的專用性、教育投資的外部性和合作關系中的可信承諾問題[11]。

制造技術可以分為三類：一是企業特殊技術，是指那些企業間不可通用，只能在個別企業內使用的技術，主要是通過員工在崗培訓習得；二是行業特殊技術，適用于個別行業，行業內的不同企業可以通用，主要是通過專業勞動力市場或者職業學校獲得；三是一般技術，即所有人都應該具備的基本技術，技能形成一般是在職業學校進行[12]。可見，職業院校學生習得的技術更多的屬于后兩者，并不具備強烈的專用性。從經濟人的角度而言，企業投資于專用性不強的教育事業并不劃算，因為其不僅要承擔二次培養的成本，還面臨著“挖人”的外部性風險。幫助企業在辦學中合理規避人力資本專用性風險，解決教育投資的外部性問題，將有助于提升企業參與辦學的熱情。

學校與企業、企業與學生之間的可信承諾也是制約教育管理的關鍵問題[13]：學校與企業由于信息不對稱、契約不完備[11]等原因，導致可信承諾在實際合作中難以達成；同理，學生與企業間也會出于相同原因導致雙方的互不信任。學生學習了專用性技能，一方面可以幫助他們在特定企業的特定崗位獲得競爭力，但另一方面也削弱了他們的職業遷移能力和在勞動力市場的主動性。企業在付出了職業培訓成本后也面臨著學生沒有強烈意愿進入本企業實習或者實習期結束后離職的風險。這些風險的存在往往迫使企業將投資辦學作為一項短期項目，從而快速攫取利潤，最終還是犧牲了學生和學校的利益。

（二）實習管理風險

職業教育引入PPP項目的重要目標在于能夠為職業院校學生提供更好的就業前景。從微觀意義上看，學生的就業關乎勞動者的個人幸福，關乎勞動者家庭的和諧穩定。而如果將職業教育置于更為宏觀的背景下，職業教育的發展，特別是職業教育對勞動力市場的影響，對中國產業工人的技能形成以及我國實體經濟從勞動密集型轉向技術密集型都具有重要的意義[14]。然而，企業參與教育投資的外部性和勞動力市場的流動性意味著總會出現一些沒有付出投資成本而成功“搭便車”的企業。在一個自由流動的勞動力市場上，這種行為比比皆是。一個企業越是能夠從這種行為中獲益，就越不會自己投入教育成本。如果勞動力市場上所有企業都做出這種選擇，那么整個市場就會面臨集體行動的困境。勞資之間，或者說學生與企業之間，由于這種外部性的存在和可信承諾的缺乏，容易導致關系裂痕的出現。學生在“訂單班”期間或者實習期結束后可能會選擇離職，無法與企業建立長期穩定的勞動關系[15]。這些都會加大企業投資的不確定性，致使企業不得不將學生作為一種廉價勞動力使用，忽視合作的質量和教育的長期目標。

除了勞動力市場的流動性風險，現階段的實習管理還面臨著法律風險。職業院校的學生在頂崗實習階段的雙重身份導致其發生糾紛時出現法律適用難題。有些學者認為頂崗實習的學生相當于勞動者，可參照勞動法處理頂崗實習糾紛。但從權利屬性的角度來看，頂崗實習中的學生本質上還是“學生”身份，盡管其已經具備了一定的“勞動者”屬性，但是頂崗實習仍然屬于學生接受教育的一部分，只不過將這個接受場所從學校內搬到了學校外。實踐中，實習單位可能會發放給學生一定數額的“報酬”，但這種“報酬”的性質并不等同于“勞動報酬”，而是一種帶有補償性質的“報酬”。實習單位也不是為了招攬廉價勞動力，而是基于校企合作為職業院校的學生提供一種實踐教學的機會[16]。由此可見，頂崗實習權利具有受教育權的特征。在我國，受教育權受法律保護，當公民的受教育權受到侵害時，理應獲得法律的保護。但是，在司法實踐中，很難找到“適格的原告”就侵犯公民受教育權的案件向法院提起公益訴訟[17]。如果將頂崗實習權利受到侵害解釋為人身財產受到侵害，則可以適用《侵權責任法》的相關規定。然而，在司法實踐中也存在著起訴主體單一、異地實習管轄權不利于起訴、舉證責任受限制、訴訟費用不能減免等司法救濟方面的缺陷[18]。頂崗實習管理在法律適用和司法救濟上的障礙，加大了企業投資辦學的合規性風險。

（三）產權風險

所謂產權，就是對財產的權利，亦即對財產的廣義所有權，包括歸屬權、占有權、支配權和使用權。它是人們（主體）圍繞或通過財產（客體）而形成的經濟權利關系，其直觀形式是人對物的關系，實質上都是產權主體（包括公有主體和私有主體）之間的關系[19]。職業教育PPP模式是以產權設計為核心而進行的制度安排[10]。有學者在對現行職業院校PPP項目進行調研時發現，其推進之所以緩慢，很大一部分應歸因于學校未能有效推進明晰的教育產權設計。

在PPP項目初期，企業參與職業教育產教融合所投資源要素的產權是很難進行清晰核算的，尤其是資源要素投入所獲得的增值部分難以進行量化[20]。我國目前的產權交易市場和中介評估機構發展還相對滯后，估值技術還不夠發達，對于企業出資資產，特別是專利技術等無形資產，很難形成成熟的估算。對于學校出資的國有資產、人力資本等要素，評估難度也較大，產權流通本身存在困難。隨著二級學院PPP項目的運行，產權關系也會變得越來越復雜。一是學校會擔心其辦學性質發生變化，可能會喪失它原來的公有性質，進而在招生、經費、項目等方面喪失比較優勢。二是學校面臨著國有資產流失的風險。現階段，很多PPP項目在項目初期并沒有設計出一個完整的退出機制。一旦項目無法繼續，出資方如何退出，國有資產如何進行處置，這些都是擺在校企雙方面前的現實問題。

產權風險所帶來的另一個潛在風險就是PPP項目的辦學方向風險。產權主體帶來了治理的多主體。在多主體的治理結構下，地方政府、公立學校、二級學院、企業、行業，甚至普通教職工都會參與其中，首先面臨的就是股東認定問題。如果是公立學校做股東，那么公立學校應當是事業單位法人的身份，還是企業法人出資人的身份？如果學校以企業法人出資人的身份入股，而合作企業又是社會資本，這是否意味著辦學性質由公向私的轉變？如果堅持公有辦學方向，地方政府是否可以通過出資入股在根本上對辦學方向進行指導？產權問題所帶來的辦學方向的風險，本質上看還是一種所有制問題，其實也是中國特色社會主義制度下的辦學方向問題，是關乎職業院校PPP項目的核心問題[10]。

（四）財務風險

PPP模式下的二級學院依靠多主體治理。公立學校和二級學院實施政府會計準則，企業實施企業會計準則，兩者在處理方法和根本目標上的差異容易造成二級學院在運行中的財務風險。政府會計準則旨在反映政府公共財務資源管理的業績，而企業會計準則旨在指導企業對日常經濟業務活動進行規范處理和列報，以客觀反映經濟業務實質。政府會計關注會計主體履行受托責任和預算執行的情況，而企業會計往往更看重會計主體的盈利性、流動性等現實指標。兩者在根本利益上的分歧，就可能導致同樣的會計業務，在不同的會計主體中處理方式不同，進而影響會計信息可比性和有用性。我國自2021年才開始正式執行《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》，對于PPP項目中的很多具體問題還欠缺成熟的處理方案，這也是PPP項目面臨的一項制度障礙。

在具體處理上，筆者通過走訪多個PPP運行模式下的二級學院、所在學校的財務部門、審計部門、資產部門發現，PPP項目在運行過程中還存在一些困難。首先，PPP項目下的二級學院的學生和教師具有一定的流動性，這就影響PPP項目收入和支出的穩定性。一些二級學院并沒有在協議一開始就規定收入分成的具體方案，導致校企雙方因收益分配出現糾紛。另外，PPP項目還可能涉及基礎設施建設、新專業建設、土地置換、大型設備投資、特殊人才引進等標的額較大、風險較大的項目。作為一個新興項目，PPP模式下的混合所有制辦學本身有一定的政策風險，這種政策風險可能反映到教育教學、學生管理、實習管理等多個方面。一旦學生、家長、企業員工、教師任何一方對這種辦學模式有質疑，再加上媒體的曝光，就會導致學校面臨較大的訴訟風險以及由此而帶來的巨額賠償。可見，PPP項目所面臨的財務風險多、涉及面廣，而且有一定的復雜性和專業性，需要多部門協同方可有效規避。

PPP項目對財務人員和審計人員都提出了較高的任職要求，而這種要求可能短時間內無法實現，這也是PPP項目面臨的財務風險之一。對財務人員，不僅要求他能夠處理會計業務，還需要具備風險意識和成本意識，能夠站在更高的角度為PPP項目保駕護航。然而，在現實情境中，筆者發現，大多數財務人員忙于瑣碎的日常業務，沒有精力學習新的業務和準則。在關鍵財務問題上，即使是專業能力較強的財務人員也不得不按照學校領導授意進行操作，盡管這種操作不一定違法，但從專業的角度看，它或許也不是最優的。遺憾的是，財務人員并沒有太多的話語權。一般而言，職業院校內部都會設有監督部門，例如內部審計部門和監察部門，對學校內部的財務活動進行監督和管理。在PPP模式下，這些監督部門是否具備專業性和權威性，是否能發揮監督管理作用，是一個重要問題。由于PPP項目的特殊性，審計人員也需要具備較強的企業會計和政府會計知識，同時還需要具備一定的法律知識，以審查PPP合同的合規性。在職業院校中，現有審計人員可能很難同時具備以上任職條件。

（五）人事風險

首先，PPP模式下二級學院面臨著人事制度改革問題。混合所有制改革之前，公立學校的教師大多是事業單位編制，享受著“體制內”的政策福利。混合所有制改革之后，教師的身份是否發生改變？一旦教師的身份從“體制內”轉到“體制外”，就意味著教師崗位也融入市場經濟的大環境中，崗位和職責也將伴隨著市場規律、社會需求、社會政策的變化而變化，教師崗位的風險和收益可能都會變化，教師之間的收入差距可能會拉大。那些工作能力強、主動適應社會發展的教師，能夠從市場經濟的浪潮中獲得更多的機會和報酬。相反，那些“啃老本”，缺乏學習能力的教師很可能面臨著淘汰。隨著PPP改革的深入，對教師的考核必然會走向市場化和指標化，這些顧慮都會影響教職工參與PPP項目的積極性。

其次，PPP模式下二級學院的師資管理缺乏一套完整的政策法規。對參與PPP項目的教職工和企業員工，如何在職稱評定、績效考核等方面給予政策扶持還處于空白，教師的上升空間和發展前景并不樂觀。這往往造成二級學院兼職教師比例過高，教師老齡化嚴重、流動性大、知識結構欠合理，優秀教師稀缺等現象。教師隊伍不穩定和“啞鈴型”師資結構也是PPP項目師資建設面臨的嚴重問題，在國家及地方政府沒有相關政策、法規給予有效扶持的情況下，這個問題將長期制約著PPP項目的發展[21]。

最后，PPP模式運行下的二級學院的人事任免權應當由誰來負責，也是當前PPP項目面臨的問題之一。經過調研，筆者發現大多數PPP項目由公立院校享有人事任免權。對于校長等重要職務，地方政府往往要進行某種干涉，這主要是出于維護教育公益性的現實角度考慮。但是，單純由公立學校行使人事任免權，其本質還是沿用傳統的人事工資制度，無法充分反映出人力資本的市場價值，對于學校的中層干部、專業負責人和骨干教師來說，無疑是一種人才的浪費，這也是PPP項目下精英教師流動性較強的原因之一。此外，PPP項目下如何對人事任免進行有效監管，也是一個重要問題。在股份制公司中，監事會負責對企業的人事制度執行情況進行監管，對股東大會負責。但是，在公立學校中，學校的監察部門很難干涉學校的人事任免，這一方面是由于重要的人事任免往往由地方政府和上級領導負責，監察部門很難介入，另一方面也是因為PPP運行模式下的二級學院屬于新生事物，具有較強的專業性，監察部門對PPP項目不夠了解，無法從專業的角度給出具體的意見和建議。

五、PPP模式下辦學風險應對

PPP模式下校企共建二級學院是混合所有制改革的模式之一，對提高技能供給質量具有重要意義。在開展廣泛調研的基礎上，筆者運用政策評估、風險評估、優化調整等方法，從宏觀政策層面、中觀社會層面、微觀校企層面上提出風險應對路徑。

（一）宏觀政策層面

首先，地方政府在PPP項目上要起到關鍵的指導推動作用，以降低教育管理風險。按照資本主義多樣性理論①，地方政府扮演著技能投資者的角色。組織學分析中的三螺旋理論②也強調地方政府在創新中的協調者角色。過去，我們傾向于認為地方政府是外部規范力量，而在PPP項目中，我們需要將地方政府看作技能形成場域中的關鍵行動者。高水平的地方政府協調能力意味著地方政策制定者能夠直接支持PPP項目。這些支持包括：吸引投資建設高水平的產業園區或者科技園區，并為園區內企業提供技能培訓；為PPP項目參與方提供更為優惠的稅收政策、用地政策、信貸政策和配套基礎設施；設立準市場化的人力資源機構為企業提供培訓[3]。

地方政府的這些政策能夠形成對企業和職業院校技能投資事實上的地方化產權保護，降低項目的產權風險。在我國的制度環境下，僅僅采取企業主動來應對保護產權的有效性實際上并不具備普遍意義[22]。但是，在地方政府的政策支持下，企業、學校和地方政府三者之間可以達成合作關系，形成產權保護。這種保護能夠在一定程度上克服多元主體的集體行動困境[3]。未來，地方政府可以采取更大膽的激勵措施，鼓勵社會資本采用整體運營方式參與PPP項目。在這種方式下，地方政府將職業院校的運營與管理全部交給社會資本。社會資本可以投資學校的基礎設施建設，然后通過提供教育教學服務，回收前期投資，獲得適用于企業發展的專業人才。這種方式尤其適合行業龍頭企業，可以為整個行業提供專業技能，以低成本獲取技能勞動力[3]，同時提高企業在公共服務領域的聲望和話語權。詳見圖1。

（二）中觀社會層面

按照組織學的新制度理論，如果說地方政府的宏觀政策支持為PPP項目提供了管制合法性，那么，中觀的行業、協會、認證機構則提供了技能生態系統所需要的技術合法性和認知合法性。技術合法性為PPP項目的核心技術、標準、程序、質量提供專業支持。認知合法性則為組織提供價值、信念和文化。當一個組織具備管制合法性、技術合法性和認知合法性時，這個組織就具有了廣義意義上的合法性[23]。

在實踐中，社會組織參與校企合作確實能為合作關系提供技術合法性，降低實習管理風險。近年來，職業教育領域吸引社會組織參與職業教育的政策力度越來越大，例如“1+X”職業資格證書制度、產教融合基地建設、各專業指導委員會制度等等。但是，各級社會組織在PPP項目中發揮的橋梁作用還不夠強大，其技術合法性地位還不夠凸顯。PPP項目需要將項目評價組織與現有的社會組織進行有效關聯，對職業教育培訓評價組織、職業教育指導咨詢委員會、各級職業教育科研單位與各級職業教育學術委員會技術專家進行合理分配，明確它在所屬組織中的職責和權限[24]。社會組織需要幫助職業院校按照資格證書內容調整教學內容、授課方式和能力培養體系，將行業所需技能和標準與職業教育的教育、教學、實習和就業管理過程統一在一起，賦予PPP項目技術合法性。

行業協會、商會也需要通過協調地方性企業參與校企合作，促進本地的跨企業合作，制裁擅自采取“挖人”措施的企業，實現企業間的良性競爭，為組織間合作提供認知合法性[3]。有學者認為，行業組織的治理能力是關系到校企合作技能形成過程的重要變量。行業組織介入技能形成過程有助于職業院校與企業組織達成穩定可信的合作關系，對于穩定技能形成秩序以及供給行業特殊技能具有重要作用[25]。這種認知合法性目前還局限于職業院校內部。未來，地方政府可以通過賦予行業組織技能考核和認證的準公共權力，擴大PPP項目的輻射范圍，讓雇主和工人參與整個技能形成的建構[26]。這對于提升職業教育話語權具有重要意義。詳見圖2。

（三）微觀校企層面

PPP項目的最終落腳點還是職業院校和企業。產教融合的核心在于促進企業參與職業教育，通過校企共同投資的方式，滿足產業需求。深度全面的校企合作關系的達成需要降低校企合作的交易成本、降低培訓市場的失靈程度。這個問題的解決一方面可以依靠行業協會的介入，另一方面也需要校企雙方協商讓步。

站在企業的角度，企業對職業教育的投資意愿，企業在PPP項目中的規劃、認證和課程設計中的參與度都會影響企業參與職業教育的積極性。反映在制度設計上，就需要出臺具體的激勵措施排除企業的后顧之憂，保障企業在辦學中的話語權和合法權益。同時在收入分成、成本分攤、員工薪酬福利方面給予企業一定程度的讓利。在治理結構上，企業作為出資人，即享有股東的治理權。需要合理保證企業對重大事項的決策權，有助于降低人事風險。此外，企業自身也應培養社會責任意識。一方面要強化在PPP項目中的教育責任，降低教育管理風險；另一方面也需要加強企業在日常經營中對員工的勞動保護，特別是對一線工人的社會保護。后者關系到職業教育的社會基礎。只有一線員工在薪酬福利、工作環境上的待遇得到進一步改善，進一步縮小與高收入管理者的地位差別，一線工人的社會地位才能提高，PPP項目才有吸引力，才能走得長遠。

對二級學院來說，在治理結構上，可以參考企業的項目化管理，在維護教育公平性的基礎上，加強對PPP項目參與教師和其他人員的指標化考核力度，按照績效貢獻科學合理地分配利益。二級學院的收益大致可以分為產品生產、技術服務和人員培訓幾大類，而成本大約包括水、電、氣等公有成本和二級學院自身的非公有成本[27]。對收益和成本的分配，校企雙方需要用書面的協議方式進行規范，既要考慮短期的激勵目標，又要考慮長期生存目標。特別是對收益的分配，二級學院需要將一部分分配給企業，提升企業的積極性；還需要將其中一部分作為流動性資金來盤活二級學院內部資產；最后，還需要留有一部分“剩余”，用于未來其他項目的建設，以降低項目的財務風險。詳見圖3。

六、小結與討論

職業教育培養高素質技術技能人才，是職業教育的使命，也是我國制造業產業升級所提出的基本要求。現代職業教育體系的構建，不僅僅關系職業教育的定位，更應該成為一個國家經濟社會發展的重要的比較制度優勢[26]。然而，體系的構建還面臨著諸多現實問題。盡管國家政策強調職業教育對國家創新能力提升的重要性，但是受招生錄取政策所限，職業教育被迫指向了“差生”教育，淪為那些考不上本科又不想早早就業的學生的無奈選擇。面對這樣的生源基礎和社會地位，職業教育何以找到自己的定位，何以走出一條類型教育的道路，在學界引起了不小爭議。

職業教育到底應當更“職業”，還是更“教育”？如果我們認為職業教育重在“職業”，那么職業教育就需要面向生產一線、車間和產業工人，在一線車間中提高工人的技能水平和權利保護，為產業升級提供所需要的高技能勞動力。如果認為職業教育重在“教育”，那么職業教育就需要面向學校、課堂和學生，在課堂上提高學生的綜合素養、知識水平和勞動技能，讓年輕人愿意并且擅于從事基礎性崗位。在實踐中，職業院校更多是將二者結合，因而產生了PPP、股份制等各種形式的混合所有制辦學模式。這些辦學模式各有千秋，不分高下，但都指向了一個共同目標，即需要通過職業教育為我國產業升級提供勞動儲備。在多元主體辦學格局下，立足于職業教育混合所有制辦學模式，探索中國職業教育的發展道路，對我國實體經濟發展和產業升級具有重要啟示。

注釋：

①資本主義多樣性理論認為，企業戰略由國家制度結構決定。在特定資本主義經濟體中，企業的勞資關系、生產體制、職業培訓、員工激勵等制度存在互補關系。技能形成是資本主義制度的重要組成部分。（參閱本文參考文獻[3]）

②三螺旋理論提出“政府—高校—企業”合作應對技術發展和組織環境復雜性。在平衡的三螺旋理論下，政、校、企彼此合作，相互融合。其中，地方政府對大學和企業的影響尤為重要。（參閱本文參考文獻[3]）

參考文獻：

[1] 中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》 [EB/OL]. （2022-12-21）[2023-01-01]. http：//www.gov.cn/zhengce/2022-12/21/content_5732986.htm.

[2] 國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知[EB/OL]. （2019-01-24）[2022-12-30]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201904/t20190404

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Risk Analysis and Countermeasures of PPP Project in Vocational Colleges under the Mode of Multi-Participation School-Running

SHUAI Qibao

（Tianjin Vocational College of Mechanics and Electricity， Tianjin 300350， China）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Promoting the deep participation of various institutions in vocational education is the key to the construction and reform of modern vocational education system. Among them， the reform of school-running mode in vocational education with mixed ownership as the core has gradually become an important measure to promote the multi-participation school-running， and also a bold innovation in the field of vocational education in recent years. PPP mode （i.e. the cooperation mode between the government and social capital）， is particularly widely used in practice， playing an important role in supplementing the key elements of vocational education development and awakening the dormant stock of resources. Analyzing the running risks of PPP projects in practice， and putting forward targeted countermeasures， it is of great significance for vocational education to play its role in skill formation in the new era.

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ： multi- participation school-running； PPP； vocational college； school running risk

（責任編輯：程勇）