安徽省“三變”改革實踐探索、經驗總結與路徑優化

□李張珂，郭 冰，董春宇

（安徽農業大學經濟管理學院，安徽 合肥 230036）

發展壯大農村集體經濟是實現農業強、農村美、農民富的重要路徑。鄉村振興戰略的深入實施和推進對農村集體經濟發展提出了更高的要求，全面實現鄉村振興，擴大農村集體經濟發展規模。黨的二十大報告提出，全面推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。鄉村振興關鍵在改革，各地都在探索和尋找一條行之有效的道路，包括“飛地經濟”、抱團發展、觀光農業等。其中，農村“三變”（資源變資產、資金變股金、農民變股東）改革頗有成效，其實質是以產業為平臺，以股份為紐帶，讓農民更好地參與農村產業發展，促進農民共同富裕。自2016 年開展農村“三變”改革試點以來，安徽省進一步擴大實施試點范圍，通過建立企業與農戶之間的利益聯結機制，盤活了大量農村土地、勞動力等各種閑置資源，集聚整合分散資金，使農民收入更加穩定，激活了農業農村改革，加快推進鄉村產業振興。

中華人民共和國成立初期，開展土地改革工作，廢除了封建地主土地私有制，轉向農村土地公有制，產生農村集體經濟。而后，由于農民基礎溫飽問題仍未能得到解決，多地探索包產到戶、包干到戶，確立農村家庭聯產承包責任制，農地經營權重新回到農戶手中，農村集體經濟組織不再是推動農村經濟發展的主導力量。

陸雷和趙黎（2021）[1]指出，隨著社會主義市場經濟體制的建立，農村集體經濟組織為了適應市場經濟的大環境，求得更大的生存和發展空間，開啟市場化轉型。尤其是黨的十八大以來，實施脫貧攻堅戰和鄉村振興戰略給農村集體經濟帶來了韌性十足的發展動力。2018 年中央一號文件全面部署鄉村振興，提出通過推動“三變改革”，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。

1 文獻綜述

有關“三變”改革，學術界主要研究其意義、內涵、存在問題及對策建議。

蘭定松（2020）[2]通過對貴州省某村的研究發現，“三變”改革能夠起到對基層政權的鞏固作用，同時能夠優化村一級公共資源（如教育、村民社保等）的配置，解決基礎民生問題。

楊慧蓮和劉培生（2021）[3]分析，農村“三變”改革包括改革農村資源產權、變革農村家庭聯產承包責任制、變革農村的生產關系3 個層次。

李靖和李盼杰（2019）[4]總結出“三變”改革面臨著來自不同方面的風險，包括自然風險、資源破壞風險、道德風險和法律風險等，這些問題的主要成因是基礎設施不完善、無法建立有效的資源保護制度、經營監管機制。

孔令剛和蔣曉嵐（2017）[5]提出，要解決農村“三變”改革存在的問題，要堅持依法改革和加強制度建設，完善涉及的法律條款，報請國家權力機關授權，建立改革風險防控機制，探索設立政府性風險保障金制度，折股量化集體經營性資產，建立完善的交易中介平臺等。

2 “三變”改革促進農村發展的實踐探索

根據不同的資源稟賦，文章選取了較有代表性的6 個改革試點村作為研究對象，梳理分析并總結發現，安徽省自實施“三變”改革試點以來，采取土地變股、閑房變股、品牌變股、財政變股等方式，整合各種閑置資源，有效促進了農業增效、農民增收、農村增值，解放了農村生產力，壯大農村集體經濟，有效實施鄉村振興。

截至2021 年，安徽省開展“三變”改革的農村達10 450 個，占總村數的65.7%，參加改革的村均增收5.4 萬元，戶均增收1 093 元。安徽省共7 447 個村，通過資源變資產，累計盤活農村集體土地（包括耕地、林地、水面）5.87 萬hm2、農村集體房屋153.2 萬m2。

2.1 土地變股

土地變股是“三變”改革中農民變股民、資源變資產最常見的一種方法。農民變股東是引導和組織農民自愿以土地（林地）承包經營權、農村集體資產股權、宅基地使用權入股經營主體，按股比獲得收益分紅。徐沖村開展“兩權”抵押貸款，當地合作社與農業科技開發公司分別在銀行以農村土地流轉經營權進行抵押貸款，實現了資源變資產。北陶村村委會與村民以土地、宅基地、水面折價組建股份制公司，與企業合建創業園區，采用“保底+分紅”的分配方式保證基本收益，同時每戶有1～2 人到創業園務工獲取工資性收入，工資按照當地勞動力平均價格計算，實現資源變資產、農民變股民[6]。

2.2 閑房變股

閑房變股是使用頻率次于土地變股的一種資源變資產的方案，即對一些閑置的農村集體經營性資產以及財政資金投入但劃歸農村集體所有的經營性資產，在確定權屬關系之后，折價入股經營主體，按股比獲得收益分紅。

羅莊村通過對閑置小學、村部折價入股某能源公司，年底所獲得的分紅經營主體、農村集體、農戶三方共享收益，同時資金將進一步投入使用，實現資金變資產。按照“村社一體、合股聯營、保底紅利”路徑，積極探索農村三資股份合作模式，建立多方利益聯結機制，有效促進了農村集體經濟發展、農民財產性收入增加。

桃花村根據其優越的地理位置，以發展民宿農家樂作為改革路徑，有效盤活入股農戶的閑置房屋，對其進行改造與統一規范管理，按照“農民優先增收益”原則，設置優先股，推行“五層分紅”，要確保農民優先分紅[7]。

2.3 品牌變股

品牌變股是一種較為少見但具有特色的“三變”改革試點方式。將原有的廣為人知的品牌通過折價作為一定的股份，在確定權屬關系后折價入股經營主體，按股比獲得收益分紅。小崗村作為農村改革的重要發源地，是“大包干”和“沈浩精神”的誕生地，在“三變”改革試點工作中，充分發揮品牌效應，以小崗村品牌作為無形資產作價2 257 萬元入股集體股份公司，以小崗村村民所持股份使村民參與收益分紅。

2.4 財政變股

財政變股是資金入股的一種方式。資金變股金是將各級、各部門投入到扶持農業農村發展生產的各類財政資金，在一定范圍內整合，量化到村集體和農戶，集中投入到經營主體，按股比獲得收益分紅。吳寨村將農發、扶貧資金形成的52.3 萬元、43.2 萬元經營性資產，以優先股形式投入企業，由村創業經濟服務公司占股10%，每年保底分紅15 萬元[8]。

3 “三變”改革促進農村發展面臨的問題

通過對以上地區的實地調研發現，在安徽省“三變”改革的實踐過程中，雖然農村“三變”改革提供了一個可以推廣實行、進展較快的農村集體經濟深化改革經驗模式，且取得了顯著的成效，但“三變”改革推進中所存在的問題也不容忽視。

3.1 政策配套不完善，政策評估困難重重

加快推動農村集體經濟發展，關鍵在于改革。農村“三變”改革是一項涉及面廣，需要多方力量，各有關部門積極協調配合才能有效推進的重大改革。然而，“三變”改革所涉及的農村金融、農村人力資源、農業土地、農產品流通等相關政策尚且沒有形成統一的標準。

除此之外，由于改革中政策目標、政策效果等的不確定性以及農業政策在農戶與村經濟合作社之間的現存利益關系，使得農民與集體經濟組織的權益難以確定，對“三變”改革政策作出客觀、公正的評估困難重重[9]。

3.2 股權分配難度大，資產難以量化

農村“三變”改革是一種創新式的股份合作模式，配置股權是“三變”改革的關鍵。農民不僅可以使用資金入股，而且還可以使用土地、住房、生產經營設施、勞動力、技術等固定資產與無形資產入股，但這些資產往往難以量化，導致股權分配難以順利進行。比如在一些地區“三變”改革過程中，往往由政府相關部門引導并協調村集體經濟組織、農戶與經營主體的股權分配[10]。

3.3 村民缺乏入股信心，不愿承擔風險

農村“三變”改革追求以股份合作提高農民收益。由農民、村集體以生產要素入股成立農民專業合作社、農村集體股份公司，村干部擔任經營者。部分村民往往只在意收益，對風險的接受程度較低，不愿承擔集體經濟組織經營過程中可能出現的風險，對擔任經營者的村干部信任不足，擔心入股的資產權益會受到損失，導致“三變”改革難以持續推進。有些地區建立抵押物處置機制，由政府干預保障農民利益。

3.4 改革人才短缺，當地人才回流不足

根據美國經濟學家劉易斯的二元社會經濟結構中的農村人力資源流動模型，農村剩余勞動力會從生產率較低的農業部門持續轉移到生產率較高的現代工業部門。由于城鄉收入差距和農業生產收入的相對不穩定性，造成了大量人力資源，尤其是法律、經濟、財務以及經營管理等方面專業人才的流失。

隨著鄉村振興戰略的實施，國家在相關補助政策上打開綠色通道，向基層試點村派遣駐村干部與技術人員，并開展全程跟蹤服務工作，解決鄉村實際難題，此類措施在一定程度上緩解了農村改革過程中人才短缺的狀況，但解決農村人才問題的根本仍在于培養當地青年人才。

4 “三變”改革促進農村發展的政策建議

4.1 健全政策法規體系

將“三變”改革實踐中的可行性措施予以立法固定，為改革實踐提供制度保障和宏觀環境。對涉及范圍廣、政策性強、關系多方利益以及農業強國建設的政策措施，提供更多的配套政策支撐。例如，“三變”改革在財政、用地、用電、稅收等方面缺少針對性的政策支持，經營主體參與改革動力不足，如財政支農資金變股金的落實較為困難。應進一步對“三變”改革涉及的財稅、用地、金融保險等相關方面進行政策配套。督促指導市（縣）制訂配套措施，同時要加強政策效果評估。對“三變”改革過程和績效實施跟蹤評估，發揮“有為政府、有效市場、農民自主”的體制優勢。

4.2 健全股權分配、資產量化制度

村集體、承接主體和參股農戶都面臨著自然、市場、經營、資金等各種風險和問題，因此需要進一步健全和完善特色農業保險、資產評估、產權交易、折價折股等方面風險防控措施。探索建立政府性風險補償保障金、新型經營主體保證金制度，健全資格審核和項目審查制度，構建“三變”改革的風險保障機制。

4.3 加強“三變”改革宣傳

加強“三變”改革宣傳，促使“三變”入腦入心。通過實地走訪、畫墻報、舉辦座談會等方式，將相關政策信息簡單、直觀地傳遞給農民，讓他們了解到如何通過主動參與“三變”改革實現個人資產效益最大化，提高個人收入水平，提升農村集體經濟發展水平，以提供更高質量的社會公共服務。

4.4 強化人才支撐

“三變”改革政策的創新與推進，關鍵在于人才。在人才隊伍優化方面，需要擴大人才培養規模，建立人才交流機制。

一是擴大人才培養規模。統籌社會力量與政府資源，全面培養新型農村集體經濟人才，充分利用黨校、地方農林類高校等平臺，推進人才隊伍建設，建立人才交流機制。

二是促進城鄉人才交流。將城市優質管理經營理念和專業技術經驗分享給農村集體經濟組織，促進城鄉一體化發展，可嘗試跨域交流，引進先進的經營理念和專業技術。

5 結束語

生產力決定生產關系，改革調整生產關系有利于發展先進的生產力。安徽省農村“三變”改革通過盤活“三農”資源，發展農村經濟，提高農民收入，實現共同富裕，可有效實施鄉村振興戰略。“三變”改革存在政策配套、股權分配、村民信心、人才短缺等發展問題，需要通過完善政策法規體系、健全股權分配制度、注重宣傳引導、強化人才支撐等措施予以解決。要基于學術情懷和“三農”情懷，圍繞改革經驗，彰顯黨的全面領導，不斷加大改革的廣度、深度和力度，合理配置資源，創新體制機制，拓寬農民增收致富渠道，建立現代產業體系，更好地促進鄉村產業高質量發展，鞏固拓展脫貧攻堅成果，以期促進農村“三變”改革在構建新發展格局中日益發揮重要作用。