擠壓式擴散：理解基層政策擴散的新邏輯
——基于L社區垃圾分類回收政策執行過程的分析

沈 楊，成紀宏

（1. 揚州工業職業技術學院馬克思主義學院，江蘇 揚州，225009；2. 西北大學公共管理學院，陜西 西安，710127）

一、問題提出

基層政策如何擴散一直是多個研究領域關注的重要問題。作為基層治理的關鍵一環，政策擴散并不是簡單意義上的延伸，而是政策隨著時間被社會成員了解、接受的過程。[1]就這個意義而言，基層政策擴散過程更像是一種多方利益博弈[2]的過程，其研究重點也傾向于對“共識”[3]“整體性和協同性”[4]以及“提高效能”[5]等內容進行探究，而研究的核心內容都指向基層政策擴散中的政策執行與多元主體參與的矛盾。實際上，作為中國公共行政體系中政策擴散的“最后一公里”[6]，基層政府多數呈現出遠離核心的原子化存在，不僅缺乏必要的公共資源，也缺少必要的組織協同資源。現實中很難通過較為理想的方式實現上級政策的擴散執行。當無法通過傳統行政邏輯完成任務時，基層政府往往就會鑒于“壓力型體制”[7]的邏輯，采取更為直接的手段實現公共政策的擴散。

在基層政策擴散執行的過程中，基層政府與多元主體之間的沖突會導致公共政策擴散受阻，尤其是在涉及基層民眾的生活環境與生活質量的案例中表現得更為明顯。[8]以垃圾分類回收為例，隨著2019年城市生活固體垃圾分類處理政策《公共機構生活垃圾分類工作評價參考標準》的出臺，全國各地都開始重視當地垃圾分類回收的進度。如何更好地推動各級政府實施垃圾分類回收政策的擴散執行也被學者普遍關注。2019年12月，垃圾分類成為當年中國媒體最關注的十大流行語之一。但是時至今日，垃圾分類回收政策的實行效果依舊顯得不盡如人意，尤其是在基層政府層面。[9]在基層政府與政策擴散執行的研究中可以發現，基層政策擴散執行的穩定性較低[10]，且擴散瓶頸期較長，容易導致基層政府對政策的關注度降低，[11]以及政策擴散的目標被公共話語所淹沒，后期政策擴散的不順利也會成為民眾對于基層政府工作不滿意的原因之一。而事實上，民眾的滿意度主要依賴于政策實施后個體利益的保障，[12]政策本身并不是民眾真正關注的問題。

雖然垃圾分類回收的政策擴散困難重重，但是各地的政策出臺并沒有慢下腳步。2019年，上海開始推行強制垃圾分類回收，國家住建部也公布在全國46個城市展開政策試點，北京、上海、寧波、長春、銀川等城市都頒布了相關政策，北京成了首個關于垃圾分類的立法城市。在國家宏觀政策的推動下，有關垃圾分類回收的政策在各地呈現出上升趨勢，東莞、深圳、蘇州、揚州等城市隨后都頒布了相關政策。

由此可見，相互矛盾的兩組數據出現在了基層政府政策擴散的執行過程之中。一方面，基層政策擴散執行服務于上級的行政目標，基層政府不得不考慮傳統行政體系中的上下級關系和上級的行政壓力對政策擴散的影響。另一方面，基層政策擴散執行受到多元主體的阻礙，基層政府不得不承擔由政策擴散帶來的風險，這在許多研究中都有所體現。為了化解這種風險，基層政府在政策擴散過程中采取了數字化溝通[13]和上門做工作[14]等途徑緩解民間壓力對政策擴散的影響。當上級行政壓力和民間擴散壓力相互作用時，基層政府的政策擴散執行就呈現出一種“擠壓式擴散”的特征。

“擠壓式擴散”雖然表現出了復雜的態勢，但是究其內部邏輯而言，實際上是基層政府在處理基層政策擴散過程中所表現來的博弈。尤其是在多元主體與基層政府的互動與日俱增、對基層政府的“擠壓”之勢愈演愈烈的背景下，基層政策擴散不得不同時考慮多個問題。其一，如何順利擴散？其二，如何滿足多元主體的不同訴求？在現代社會中，基層政策擴散不單單是一種政策的彌散過程，更表現出多方主體關于利益博弈的特點。一方面，基層政府需要達成整體目標，完成上級交代的任務。另一方面，基層民眾對于自身乃至群體的利益追求日漸強烈，在極端的情況下可能表現為民眾與政府決策“對著干”，包括話語、行動等方式，有時甚至會產生暴力對抗。因此，在多方主體不同的角力下，基層政府實際上處在多方壓力的博弈之中。這也是為何在基層政策擴散中會產生“擠壓式擴散”現象的原因。

本文借助陜西省西安市高陵區L社區的案例研究，試圖解決與擠壓式擴散相關的三個問題。擠壓下基層政策擴散的邏輯是如何執行的？這種擠壓力是如何變化的？在擠壓式擴散的背景下，基層政府如何推動政策的有效擴散？

二、文獻梳理與研究框架

(一) 相關文獻回顧

1. 政策擴散

據已有文獻研究可知，政策擴散(policy diffusion)被認作是一種政策從空間上發生轉移。[15]政策擴散執行則表現得更為具體，被視作存在于政策系統內部[16]、借助主體或是機構推動傳播[17]、被其他主體或機構采納學習創新[18]的過程。有學者認為，在討論政策擴散執行時不應該忽視政策傳播[19]與政策創新[20]的研究，三者一直具有極其緊密的關系。也有學者在相互關聯的基礎上將基層政策擴散執行理解為一種“政策集群”[21]的共識。也就是說，基層的政策擴散執行不應被理解為一種簡單的傳遞，擴散執行本身也是一種官方與非官方的策略博弈。[22]與此同時，更多的學者認為基層政策擴散執行的動力始于政府的權力干預，[23]這似乎給基層政策擴散執行本身賦予了一種政府自上而下的管理色彩。進入21世紀之后，學者們發現將基層政策擴散執行的全過程理解為政府自上而下的策略操作，已經不能解釋當前社會背景下政策擴散執行的成敗。在原有理解下，政府借助資源與權力的優勢大可掌握政策擴散的范圍與影響，[24]實現政府就政策本身的規劃與目標。但是有學者認為在現代社會背景下，這種政府理想性政策擴散難以實現。[25]尤其是在“公共領域”的概念引入政府的公關活動之后，單純依靠政府推動基層政策擴散目標的實現成為了“烏托邦”式想法。因此，在基層政策擴散執行的研究中，不少學者選擇跳出傳統邏輯中的政策擴散機制，嘗試將更多的變量納入基層政策擴散執行的考量中。劉躍志等通過定性比較分析法，將新時代基層政策邏輯認定為一種多因素耦合機制作用下的結果；[26]韓嘯和魏程瑞則以環境信息公開為研究對象，將社會風險認定為影響基層政策擴散的機制之一；[27]徐增陽等強調政府構建健康的社會分配機制、注重個體利益的平衡，會更有利于刺激基層政策擴散。[28]由此可見，對于基層政策擴散執行的考量已不能被視為“鐵板一塊”，不應單純地將政策擴散執行的成敗歸結于政府實施策略的成敗，而應該將更多的影響因素納入政策擴散研究之中。

2. 基層政府在政策擴散中的執行邏輯

在實際操作中，基層政府本身所存在的能動性差異，導致政策擴散執行的結果呈現出多樣化的趨勢。[29]學者們對這種多樣性原因的解釋截然不同。有學者將這種差異性結果歸結為基層政府之間資源稟賦性的差異，[30]認定資源依賴是決定基層政府能動性與政策擴散執行成敗的主要原因。首先，由于各個地方的發展不均衡，資源的分配勢必會存在傾斜。[31]其次，不可否認的是，政府能動性在資源分配的刺激下，二者呈現出正向相關的關系。[32]基于上述原因，學者將資源作為基層政策擴散執行的研究對象。有學者基于傳統科層制的考量，將基層政策擴散執行劃分為兩種模式，即“外部壓力模式”[33]與“內部壓力模式”[34]，并將基層政府在政策擴散執行中存在差異的原因，歸結為傳統情境下的壓力機制[35]與基層政府內部的“晉升競標賽”[36]模式。有學者使用“運動式治理”[37]來解釋基層政策擴散執行中的外部壓力，即為了配合國家治理目標與國家整體政策發展體系的完善，基層政府需要在政策擴散執行中盡量與國家發展目標保持一致，并且在短時間內實現政策的擴散與落實，配合解決當前的治理問題。自黨的十九大以來，治理體系現代化的構建成為各級政府的主要目標，中央政府在其中扮演“參與者”的角色，更多的權力落實到基層政府。此外，就公共治理問題國家提倡由地方政府乃至基層政府增強創新意識，將“政府能力”強化為“治理能力”，[38]增強地方政府和基層政府自身競爭力，并落實符合當地情況的公共政策以解決公共治理問題。在此背景之下，基層政府之間更容易形成競爭性[39]的發展模式，以獲取社會的廣泛關注。

(二) 分析框架

基層政策擴散執行向來就是公共治理研究的重要課題之一。就政策擴散執行本身而言，學者們認為其受到多個子要素影響，[40-42]包括政府、民眾、媒體乃至公共組織都在其中發揮了重要作用。政策擴散執行源于基層政府對于政策實施壓力的反應，就基層政府而言，無論是主動或是被動增強政策擴散，其對于政策落地都具有推動作用。但是就基層政策擴散執行整體而言，該行為屬于基層政府繞過多個變量推動公共政策擴散執行的策略。戴伊認為，政府如果要取得公共政策擴散執行的成功，就需要“調節社會內部沖突，動員人民協同對外”[43]。嚴強認為，公共政策擴散執行是“滿足多元利益需求的、事實和價值統一”[44]的過程。因此，公共政策擴散執行不單單是滿足政府的利益需求，還需要在整個過程中考量社會、民眾乃至媒體的認知。在基層政策擴散執行的過程中，必須考慮能夠涵蓋基層政策擴散的各個變量，基于此我們可以得出擠壓式擴散邏輯(見圖1)。

圖1 擠壓式擴散邏輯

具體而言，擠壓式擴散是指在政策自中央推廣至基層過程中，基層政府需要承擔與國家政策整體目標保持一致的下沉壓力，從而基層政策擴散必然會受到整體行政體系的影響。[45]就傳統行政邏輯而言，基層政府并不具備制定政策的功能，在治理體系中基層政府始終扮演的是政策施行者的角色[46]，而政策的制定則源于上級。同時，基層政策擴散也依賴于基層政府自身的“資源分配”[47]和“注意力”[48]等要素的影響。此外，基層政府政策擴散的壓力也來源于民間，當基層政策擴散嵌入到民眾之間，民眾作為政策的服務對象勢必會對政策擴散產生影響。有學者提出，正是由于基層政府處在特殊的位置上，其必然也處于矛盾之中。[49]民眾之間的人際關系[50]、基層的資源稟賦[51]以及利益需求[52]都會影響基層政府的政策擴散。

因此，當基層政府在政策擴散中受到上下壓力的擠壓時，其往往會體現出不同的執行邏輯(見圖2)。

圖2 基層政府政策擴散的執行邏輯

首先，當政策擴散的行政壓力強于擴散壓力時，基層政府需要充分調配人力、物力，推動政策順利擴散。有學者將這種行為稱作運動式治理[53]，可以將其理解為基層政府在短時間內實現政策落實以化解來自上一級的行政壓力。其次，當政策擴散的行政壓力與擴散壓力都相對處在一個較為平穩狀態時，基層政府可以在該理想狀態下按照常規方法執行政策。這種模式既可以完成上級的行政要求，也沒有完全脫離民間的實際訴求。但是這種模式也有弊端，基層政府在缺少壓力的情況下，容易陷入懸浮式治理[54]的旋渦。再次，當政策擴散的行政壓力弱于擴散壓力時，基層政府會具體根據擴散壓力的強弱做出相應的改變，但是無論如何改變，政策擴散的原有進度都會受到影響。這主要是由于擴散壓力的嵌入程度在此模式中表現得更為強烈，基層政府不得不在行政壓力之外考慮政策擴散的推進難度。最后，當行政壓力與擴散壓力都表現非常強烈時，基層政府就需要在兩者之中做出選擇，既可以選擇克服擴散壓力，繼續推行政策，也可以選擇與擴散壓力妥協，暫停政策擴散或者與其余主體協商。在這個階段，實際上政府就處在擠壓式的擴散之中。

那么，在擠壓式擴散的背景下，政策擴散是如何執行的呢？擠壓式擴散作為一種中間模式，并不具備強烈的政策指向，基層政府在政策擴散過程中，也未呈現出明顯的“不破不立”的問題，而是伴隨著擠壓力大小的不同表現出動態應對的特點(見表1)。

表1 擠壓式政策擴散基層政府反應邏輯

可以發現，擠壓式擴散處于懸浮式擴散與運動式擴散之間，既不是基層政府立下“軍令狀”，以緩解上層行政壓力的運動式擴散，也不是“上有政策，下有對策”的懸浮式擴散。在擠壓式擴散中，基層政府在政策擴散后的執行選擇異常重要。因為處在兩方壓力之中，基層政府要選擇行政壓力與擴散壓力之間的平衡點，做到壓力平攤，以化解兩種壓力帶來的影響，從而推動政策的有效擴散。

在第一階段，基層政府的內部壓力為遵循上層意愿推動政策擴散，在這個階段實際上不存在來自民眾的擴散壓力，基層政府只受到了來自上層的行政壓力，整體上呈現出擠壓力“內大于外”的特征。

在第二階段，伴隨政策擴散的深入，政策的下沉與民眾的訴求之間有了初次的相互作用。如果因民眾訴求所產生的外部壓力并未引發不可控的局面，基層政府一般依然會選擇繼續推動政策擴散，并且增強在基層的政策宣傳，以平撫民眾的訴求。在這一階段，基層政策擴散已經有了擠壓式擴散的雛形，但是基本上“內外平衡”。考慮到外部壓力并未對政策擴散造成實際影響，因此，基層政府依舊會選擇按照計劃推動政策擴散。

在第三階段，擠壓力“外大于內”，民眾訴求逐漸演化成大規模的抗議、輿論極化甚至出現暴力對抗等事件，基層政府難以繼續推動政策擴散。在這一階段，基層政府所受到的外部壓力已經明顯影響到了政策擴散，其完全處在了擠壓式擴散的矛盾中心，需要及時做出準確的選擇。基層政府如果在該階段選擇按照內部壓力繼續推動政策擴散，可能會引發民眾更大規模的行動。如果因為外部壓力選擇暫停政策擴散，可能會受到來自于上層的行政壓力。因此，在該階段基層政府如何選擇政策擴散的策略就顯得尤為關鍵。

本文擬通過案例分析基層政府的政策擴散方法，按照擠壓式擴散的邏輯逐條梳理基層政府如何在不同階段推動政策擴散，以及在擠壓式的背景下，如何推動政策的有效擴散。

三、案例描述與研究設計

(一) 研究設計

1. 方法選擇

本文選擇案例研究方法，以垃圾分類回收政策執行過程為例，探討在擠壓式擴散背景下基層政府推動政策擴散的執行策略，對其政策執行過程進行動態解釋。由于政策擴散通常被視為一個自上而下的整體性過程，[55]但是其執行過程卻與理想目標相差甚遠。隨著網絡技術的普及，越來越多民眾、媒體、社會組織的介入，為基層政策擴散賦予了不確定因素，同時，政策擴散中的行為博弈也是無法準確把握的因素。而在案例全過程中包含了上述無法準確把握的因素。因此，選擇案例研究方法，符合基層政策擴散研究要求。

2. 案例選擇

雖然與多案例研究相比，單一案例研究存在普適性的問題，但是在研究政策擴散過程中，單一案例研究的縱向性[56]有利于對案例本身各階段的準確解讀，因此，本文選擇單一典型性案例開展研究。

對案例的選擇需要把握三點要求。其一，能夠獲得一手案例資料，尤其是具有實效性的訪談資料。其二，案例必須具有完整的政策擴散邏輯鏈以及代表性，否則不能闡釋清楚本文的研究重點。其三，在案例中出現明顯的公共事件并影響了基層政策擴散的進展。因此，本文選取陜西省西安市高陵區L社區的垃圾分類回收政策執行過程作為研究對象。

2020年1月，西安市率先試點頒布了垃圾分類回收的新政策，即“不分類不回收”政策，并在管轄的各個行政區都做出強制性要求，垃圾車每日一收，未進行分類的垃圾暫不回收，直至完成分類后再回收，由此產生了諸多問題。以L社區為例，在政策實施之初，社區工作人員將原有的垃圾投放點拆除，重新設置社區垃圾分類回收投放點。社區中原有的垃圾投放點多數位于居民樓下，居民下樓即可將垃圾處理。在新政策實施后，垃圾投放點改到特定的位置，距離居民樓較遠。L社區是典型的老齡化社區，大多數居民都是離退休人員。居民覺得垃圾分類投放點較遠，不愿意走過去，照常將垃圾扔在樓下，導致長時間無人處理。作為執行單位的基層政府要求社區工作人員在原來的垃圾投放點加強看管，勸導前來投放垃圾的居民，建議其去新的垃圾投放點投放。在執行過程中，社區工作人員不理性的工作方式、居民我行我素的態度，造成居民多次與社區工作人員發生語言和肢體上的沖突，導致垃圾直接投放在居民樓下，長時間無人分類回收，影響社區居民的正常生活。

3. 訪談對象

本文是對基層社區的垃圾分類回收政策執行過程的研究，因此將訪談對象確定為基層社區工作人員與社區民眾。基層政府作為治理結構中的行政單位，既具有國家合法權利實施的功能，也具有對于上級政策資源再分配的職能，[57]因此，在執行政策擴散中，基層社區工作人員可以借助職能實現政策擴散的再生產。與此同時，基層民眾參與也是基層政策擴散不可忽視的一環。民眾可通過問責與抗議等形式參與基層政策擴散。因此，本文選擇了基層社區工作人員與社區民眾作為訪談對象，期望厘清基層政府與社區民眾在基層政策擴散中的矛盾關系。

4. 資料來源

首先是訪談資料。筆者自2022年8月至10月通過面談或者電話談話的方式對L社區工作人員與居民進行訪談，共訪談40人，①形成了相應的文本資料。其次是網絡資源。筆者借助相關的政府網站或者社區微信群信息等，收集了與垃圾分類回收政策相關的網絡資料。

四、擠壓擴散：基層政府政策擴散的執行邏輯

與其他政策相比，環境保護類政策天然就存在強制執行的意味，[58]該類政策的目的更為明確且執行力度更強。中央以及各省市政府的政策下沉目標就是為了維護生態環境的健康，因此多數基層政府在政策擴散執行過程中存在“一刀切”[59]的問題。

這種政策一到基層，等于就是給我們下了必須要完成的指標，我們不得不趕快完成，要不然壓力太大了。園區這么大，我們沒有辦法管那么多，只能完全按照政策的要求來，希望盡早完成吧。(訪談記錄：L社區工作人員，20220902)

L社區始建于2003年，在社區發展之初，社區公共設施以及政策管理由社區內部的物業服務處負責，該部門在處理政策擴散時，具有高度的可操作性，完全可以將居民體驗放在首位。但在L社區整體移交后，社區的公共設施物業服務工作外包給了社會機構，并且該機構與當地政府間簽訂合同，L社區原本的物業服務模式發生了變化。

2017年，社區通知我們以后物業服務歸外包公司管，并且定時有領導來視察。我們社區近年來都是優秀社區，成為了同行學習和上級視察的重點對象。如果我們不在某一個政策上做得盡善盡美，就會受到批評，我們的工作也就不穩定了。(訪談記錄：L社區工作人員，20220830)。

L社區原來的物業服務模式發生變化之后，許多公共問題隨之產生，比如，2017年居民抗議老年食堂服務不到位，2019年居民抗議住宅電梯做樣子等。

現在這個物業服務處根本就不是為了我們考慮，之前的物業是我們的自己人，很多社區都很羨慕我們，什么麻煩打個電話就可以解決了，我們每年還舉辦社區人民代表大會。現在的物業費那么高，卻什么事情都干不好。(訪談記錄：L社區居民，20220825)

其實現在的物業服務處做任何事情就是為了收我們的錢，工作人員開個車把該干啥用大喇叭一喊，然后就回辦公室，事情就結束了。(訪談記錄：L社區居民，20220825)。

因此，在垃圾分類回收政策實施之前，社區工作人員就預見到了，實施政策必然會遭到居民的強烈反對。

這個垃圾回收政策肯定是要被居民反對的，我們社區以老年人居多，誰愿意走遠路呢？(訪談記錄：L社區工作人員，20220902)

因此，L社區的垃圾分類回收政策擴散，主要是隨時間推移形成的縱向性擴散邏輯。

(一) 政策擴散執行前期：行政壓力的下沉

2017年，黨的十九大報告指出，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策”[60]，這是人與自然和諧相處的不二法則。2018年，國務院下發了《關于全面加強生態環境保護堅決大號污染防治攻堅戰的意見》，著力強調環境問題已經成為重要的“民生之患、民心之痛”，并對國家環境治理整體階段做出明確規定，就貫徹學習習近平生態文明思想、加強黨對于生態建設保護的領導、推動綠色生活方式等問題形成制度性的要求與系統性的規劃。[61]

當前，解決環境污染問題已經成為黨和國家治國理政的新課題，同時也表現出政策紅利。

現在環境治理是重中之重，社區的垃圾分類回收是其中的工作之一。只要在這個方面治理得好，肯定會獲得上級的肯定。(訪談記錄：L社區工作人員，20220903)。

因此，在基層政府政策擴散前期，需要對基層社區展開相應的摸底行動，即在社區如何實施新的垃圾分類回收政策？如何讓社區居民接受新的政策？在具有問題意識的驅動之下，基層社區展開了關于垃圾分類回收政策擴散的初步探索，但是效果不佳。

在整個過程中，社會工作人員僅僅是通過物業服務的各個樓管群發了垃圾分類回收的一個文件而已。我們在群里詢問相關問題，都沒有回復。(訪談記錄：L社區居民，20220825)

在政策擴散執行前期，居民已經就政策宣傳不足等問題提出質疑，但是此階段其所關注的是政策擴散不足的問題，而并未質疑政策本身。因此，在此階段，居民對于政策介入的水平實際上呈現出勢弱的趨勢，在缺少民意阻滯的情況下，政策擴散的程度是相當迅速的。

在垃圾分類回收文件下發之后的第二天，居民樓門口的垃圾箱就沒有了，每天都有收垃圾的車進來，非常準時。(訪談記錄：L社區居民，20220825)

政策擴散在第一階段呈現出快速發展的趨勢主要依賴于基層政府的執行力。基層政府對于政策擴散的手段、資源具有一定的支配權，處于權力稟賦下的基層政府可能在壓力機制的反饋過程中，形成政策強行擴散的行動取向，對居民的意見則采取一種“無為”②的態度。在政策擴散初期，基層政府不需要實行類似于“看管”的行為來推動政策擴散，因為居民壓力不足以刺激基層政府采取下一步的行動。在未造成明顯的民意矛盾的前提下，基層政府會將注意力主要放在政策擴散的完成度上。首先，在政策紅利的背景下，基層政府更希望在實現政策擴散后，能夠得到上級在資源分配方面的政策傾斜。其次，在保持民意相對穩定的情況下，基層政府更希望保持政府權力實施的穩定性。在以“無為”的態度處理政策擴散的過程中，大多數基層政府容易將其轉變為消極的態度，出現“懶政”的問題，這很有可能在基層政策擴散的后續階段造成民意矛盾的突然爆發。

(二) 政策擴散執行中期：擴散壓力的上浮

在政策擴散執行中期，相比于傳統邏輯中的科層制壓力，社區居民似乎對基層政策擴散具有更強大的影響力，如借助網絡虛擬空間提升民眾話語的影響力[62]。

當事情發生之后，我們就主動拉起微信群，大家在里面出謀劃策，有些人去集體抗議，有些人建議給當地媒體爆料，總之，大家認為垃圾分類回收這個事情社區安排得很不合適。(訪談記錄：L社區居民，20220827)

我們把這個問題發到了朋友圈和微博，得到了網友的支持。(訪談記錄：L社區居民，20220827)

但是將這一階段基層政府實施政策的強制擴散行為，歸結為社區民意的壓力也是有失偏頗的。需要承認的是，在基層政府政策擴散中期民眾的介入程度有所增強。

一方面，社區居民意識到政策實施的細則并不符合居民的核心利益。當社區將原有的垃圾投放點拆除后，為了方便垃圾回收車的進入，將新的垃圾回收點設置在了距離居民樓較遠的地方。作為一個典型的老齡化社區，居民認為這并不符合該社區的定位，路途較遠會增加老年人的負擔。

我父母都60多歲了，下樓本來就很麻煩，以前垃圾投放點就在樓下，垃圾扔起來很方便。現在要走很遠的路，要是老年人摔一跤怎么辦，社區能負責嗎？(訪談記錄：L社區居民，20220827)

正是因為這樣的原因，大部分居民直接就將垃圾扔到了居民樓下。

反正就這樣耗著唄，就把垃圾扔到樓下，看看社區到底管不管。這個垃圾回收搞得大家的生活都不正常了，就這么臭著吧。(訪談記錄：L社區居民，20220827)

社區民眾就政策落實細則表達出強硬的態度，希望基層政府對此做出反應，以影響政策擴散的快速態勢。居民希望通過群體輿論壓力推動政策的再生產，以獲取基層政府妥協的態度，尋求政策的進一步轉換。

另一方面，基層政府在政策擴散執行中期已經發現了政策擴散的減緩趨勢，因此試圖通過改變擴散手段，增強政策擴散的影響范圍。

我們發現很多居民都沒有按照要求實行政策，就安排工作人員在原來的垃圾投放點勸阻居民，推動垃圾分類回收政策實施下去，讓大家的生活環境更好。這樣既能滿足上面的要求，又能滿足居民的基本需求。(訪談記錄：L社區工作人員，20220903)。

在政策擴散執行中期，社區居民和基層政府之間已經形成了一種博弈關系。居民希望通過個體聚集形成群體效應給基層政府施壓，減緩政策擴散的趨勢，要求政府回應自己的訴求，而基層政府需要有效疏解壓力。在本案例中，基層政府通過工作人員“就地站崗”的方式緩和矛盾，希望借助權力組織繼續將政策擴散推動下去。基層政府的博弈行為是一種減壓行為，是一種試圖緩解居民情緒的策略設計，其目的是通過緩解矛盾來增強政策擴散的影響范圍。

(三) 政策擴散執行后期：擠壓式擴散下的對抗

伴隨政府博弈行為的延續，社區工作人員與居民的態度都發生了轉變。居民發覺基層政府并未按照自己的訴求修改政策，而只是在形式上安撫民意，垃圾分類回收的政策繼續在社區實施。基層政府的理想解決方案，即安排工作人員勸導居民，推動政策強制擴散，也伴隨時間的推移逐漸表現出弊端。

我沒有把垃圾扔到指定位置，工作人員就直接責罵。(訪談記錄：L社區居民，20220827)

工作人員在原來的垃圾投放點貼上紙條，語氣強烈地說明不按照要求投放的后果，但我們也不吃這一套。(訪談記錄：L社區居民，20220827)

顯然，勸導式解決方案并未在居民群體中發揮效果，甚至進一步激發了矛盾。首先，工作人員就地站崗這一行為本身并無不妥，可以引導民眾實施新的垃圾分類回收政策。這也是基層政府在有限權力下的最具實際效果的辦法，尤其是在處理公共問題時，合理使用這一辦法可以有效解決問題。為何作為基層首選的行政行為在L社區反而成為激化矛盾的導火索？其原因在于操作環節中存在諸多問題。由于面積較大、常駐人口達7萬人左右，L社區大批量使用樓長來擔任勸導居民完成垃圾分類回收的工作，樓長因為工作壓力大而過分使用權力，勸導居民時存在不理性行為，多次導致言語沖突甚至肢體沖突，政策擴散呈現出極不穩定的狀態。

因此，基層政府不得不回應居民訴求，及時改變政策實施的細則。比如在2022年9月底，張貼告示詳細講解政策，并且將垃圾分類回收點重新布置在居民樓兩側，方便居民投放，對于不理性的工作人員予以教育警告，最終解決了問題。

由此可見，在政策擴散執行后期，基層政府為了保證政策的按時完成，就之前在政策擴散中的失誤操作做出回應，在保證居民相關權益的前提下繼續推動政策擴散。在這一階段，政策擴散主要呈現出先慢后快的趨勢，這與基層政府及時糾正操作環節的錯誤密不可分。

五、何以解“壓”：擠壓式擴散與基層政府政策擴散執行的破解

(一) 擠壓式擴散的形成

1. 行政壓力的出現：一種基層錦標賽制

行政壓力[63]一直與基層政府相關聯。如何理解政策壓力？政策壓力起初源于中央政府的整體規劃，自改革開放之后，地方政府在市場經濟體制的影響下獲取了更為充分的自主權。中央政府開始鼓勵地方(基層)政府建立更為積極開放的創新機制。在改革開放初期，我國就建立了與經濟發展相關的“政策試驗區”與“政策試點制度”等扶助地方政府發展的決策。伴隨政策落地，在中央政府的高度重視下，地方政府如何發揮政策效果成為了地方決策者首要思考的問題，這就是我們所理解的政策壓力。

在這一時期，地方政府主要面對的是如何在與中央政策保持一致的同時，根據當地情況發揮政策效果的問題。為了解決這一難題，在這一時期逐漸形成了中央推行的“跨省學習”[64]的熱潮，通過學習其他地區的政策推行方式與特色緩解政策壓力，這種自上而下的政策擴散模式確實推動了政策在各個地方的落實。

進入21世紀后，在資源指向的影響下，地方政府轉向使得政策壓力在原有基礎得以重構。具體而言，政策壓力被進一步延伸，呈現出由外向內且內外并存的態勢，即地方政府的公共政策發展正在由原先的“中央—地方”政策擴散機制向“地方自主”的趨勢轉換，地方政府結合當地優勢展開政策設計和政策擴散等步驟。借助數字政府的便利打破空間限制，形成了全國性的競爭機制，以獲取社會的廣泛關注以及資源傾向。有學者借助錦標賽機制形象地形容了基于政策壓力下地方政府的政策推行機制。[65-67]也有學者認為，錦標賽背后也是地方決策者關于自身政績與晉升的考量。[68]

在本案例中，在垃圾分類回收政策擴散執行初期，基層決策人員在考慮如何推動政策擴散時就面臨二元抉擇，這也與在訪談結果如出一轍。

基于對整體利益的考量，基層政府在沒有與居民間建立交互機制的前提下就展開了政策推廣。基層政府率先通過宣傳的方式下發政策文本，但并未解釋清楚垃圾分類回收政策的轉變，僅借助微信平臺給居民發送通知。由于L社區中老年群體居多，該手段并未奏效，造成了在政策擴散執行的中期，居民反對意見集中。當意識到問題的嚴重性時，基層政府不得不妥協，公開向居民致歉，并處理不理性的工作人員，改變政策實施的細則。

2. 擴散壓力的壓縮：網絡政府的困境

基層政府在政策擴散中通常處于兩難境地，在面臨行政壓力的同時也需要考慮到作為個體的民眾的策略行為。在政策擴散執行前期，基層政府以“無為”態度處理公共矛盾，忽視了民眾在當前社會的群聚能力。現代社會中民眾的群聚能力增強，可以壓縮政府話語權力。很多學者就這一趨勢做出了解答，其中對于“網絡社會”[69]生成以及“話語新場域”[70]的解讀得到了認可。

對網絡社會的普遍認知源于卡斯特對未來社會體制的思考，他認為網絡社會必然是一個文化交集、話語交融以及加之趨同的唯一社會結構。[71]相比于哈貝馬斯就資本主義公共領域的批判而產生的對于公共領域的解讀而言，卡斯特將概念化的元素相結合，為公眾展現出了未來社會的構想。在進入21世紀后，網絡普及的速度遠超人們的想象，與此同時，網絡的影響逐步延伸至人類生活的方方面面，話語與權力的重構也無一例外受到網絡機制的影響。正如哈貝馬斯用咖啡館、沙龍將公共領域描述為一種人人皆可發言的場域一般，[72]網絡空間也同樣扮演了公共領域的角色。政治概念中以原子化存在的個體，借助網絡傳播的特點以話語作為“通行證”，可以在短時間內形成具有較強規模的話語沖擊力。也正是如此，在現代社會中，政府角色的數字化也成為大勢所趨。

但如何將政府的現實權力轉移至網絡空間，實現話語的規范性？這是學界關注的問題。在本案例中，居民借助網絡話語的優勢逆轉了政策推廣的趨勢，對基層政府造成了莫大的壓力，這與網絡空間的特點密不可分。居民就政策的討論傳播得如此之快，在有限的時間內就形成了很強的影響力，是因為在時間和空間可以任意轉換和處理的網絡空間，個人和集體實踐活動都通過虛擬空間進行，并通過互聯網技術傳播。居民就政策問題展開討論，參與的居民自然會圍繞政策中的核心議題，即如何讓政府改變垃圾分類回收政策展開討論。由于網絡空間具有加強話語持續性和深入性的功能，這使得網絡討論的范圍不斷擴大、波及周遭，從而給基層政府造成持續性的壓力，最終不得不向居民妥協，對政策本身展開反思。

(二) 基層政府政策擴散執行如何解壓

擠壓式擴散與其他模式最大的不同就在于基層政府處在行政壓力與擴散壓力之中，其他的模式只需要按照單一壓力的發展邏輯展開政策擴散就可以化解矛盾，但是擠壓式的擴散則需要平衡兩種壓力，才可以順利推動政策擴散執行。因此，應在基層政策擴散中展開關于壓力的思考。

1. 基于對于壓力的考量推動政策擴散執行

對于壓力的考量是基層政府在擠壓式擴散背景下，推動政策擴散執行的關鍵。因此在政策擴散執行的前期，需要合理預估政策擴散后的行政壓力以及擴散壓力，即基層政府需要從“能不能做到”以及“能不能解決問題”等方面入手。在本案例中，L社區在垃圾分類回收時面臨很多問題。首先，分類回收的垃圾桶擺放位置過遠，如何解決老年人處理垃圾的問題？其次，如果垃圾處理不及時，如何解決堆放垃圾造成的社區環境問題？最后，如何化解政策擴散執行時，基層政府與社區居民之間的矛盾？如何在完成政策落實的同時，穩定社區居民的情緒？

2. 通過化解壓力推動政策擴散執行

基層政府在政策擴散執行中依靠政府單一的力量很難完成政策落實的目標。在本案例中，基層工作人員在垃圾分類回收地點以看管、勸導的方式展開監督，依舊很難實現普遍性的政策落實。L社區的居民以老年人和退休職工為主，居住人口有7萬人左右，難以管理，所以需要基層政府適度在社區放權，建立以樓長、棟長為主體的政策擴散團隊。

筆者在調查訪談過程中發現，有些問題基層工作人員難以和社區居民溝通，尤其是老年人。但是作為熟人的樓長通過日常聯絡的方式就可以很好地解決問題。

由此可見，當基層政府處在擠壓式擴散的背景下，可以建立以社區內樓長、棟長為主體的工作團隊，有效化解政策擴散壓力。

六、結 語

擠壓式擴散實際上是現在基層政府政策擴散的一種普遍現象。本研究通過對L社區垃圾分類回收政策擴散過程分析，探討了擠壓式擴散背景下基層政府政策擴散的執行邏輯。

L社區在政策擴散執行之初，對于擴散壓力不重視，以解決上級交代的任務為目的，加快政策擴散。其結果是在政策擴散過程中，因垃圾投放點設計失誤及基層工作人員采取的不理性手段造成了居民的不滿，形成了強烈的擴散壓力，導致政策擴散并未獲得滿意的效果。

L社區在多重壓力擠壓的背景下，就垃圾分類的政策與居民展開了更為廣泛的溝通，通過上門做工作、開社區會議等方式給居民普及垃圾分類的重要性。與此同時，L社區也并未放松立即分類政策的擴散，張貼普及標語，加派基層工作人員等方式也在同一時間加快了政策的擴散。

擠壓式擴散強調了基層政府政策擴散受到了來自于上級和民間的雙重壓力，基層政府已經不能通過常規的行政手段解決問題，需要平衡兩種壓力，做出正確的選擇。如L社區在政策擴散后期，通過緩解擴散壓力來推動政策擴散執行，在解決矛盾的同時也實現了政策目標。

注釋

① 由于文章版面有限，訪談記錄無法全部展現在文章中，如有需求請聯系作者。

② 在本文中，“無為”主要是指基層政府在政策擴散未形成輿論壓力時，保持順其自然發展的態度。