我國城市社區公共體育服務供給主體的調適與嵌合

胡 磊 ,于倩懿 ,王瑞芹

(1.重慶工商大學 體育學院,重慶 400067;2.海曲中學,山東 日照 276800)

黨的二十大報告提出“促進群眾體育和競技體育全面發展,加快建設體育強國”的要求,為新時期各級黨委、政府做好體育工作指明了方向。要加快建設體育強國,需要以更加合理和完善的公共體育服務體系作為體育人才選拔、培養的平臺,同時以全面健身和體育產業發展作為體育事業發展的儲備庫和蓄能庫。體育治理的理論和實踐是國內外成果關注的焦點,特別是伴隨著我國建設新型現代社會的需求,體育主管部門正在經歷著“管理型”向“服務型”的轉變[1]。政府職能的轉變是在我國第十三屆全國人民代表大會上被首次提出的,但無論政府的職能如何轉變,其依舊是以為人民服務為根本任務和宗旨的,而公共體育服務是服務型政府的根本職能之一。黨的十八屆三中全會指出要處理好政府與社會之間的關系,服務型政府就必須與社會組織及市場等緊密合作,充分發揮社會組織及市場的作用。通過對國外公共服務供給機制以及公共服務相關理論研究與回顧,清晰地體現出政府、非盈利組織、市場及公民組織等在治理網絡中各自的作用,而其在有效治理過程中所承擔的功能和地位,以及部分弊端能夠對我國公共體育服務發展提供借鑒,促進中國城市社區公共體育服務的有效供給。

1 我國城市社區公共體育服務的供給主體

1.1 市場成為供給主體的應然機理

(1)修補政府治理的失靈。在新古典經濟學家看來,公共服務通過一些官僚機構來分配是對市場機制的扭曲。美國經濟學家蓋伊·彼得斯(Buoy Peters)強調公共服務的市場性和自由性。但是,美國學者文森特·奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)等人研究表明,政府組織中存在著顯著的利己主義行為,并且這種行為隨著組織的發展而不斷蔓延,最終導致形成壟斷,在對如資源、信息、利益、權力等方面的分配逐漸淪為利益集團意愿主導的局面[2]。如上所述,為克服我國城市社區公共體育服務的供給上的困擾,人們提出利用市場機制來修補與調節政府治理的不足,從而靈活分配我國城市社區公共體育服務的需求[12]。

(2)適應供給主體的多樣化選擇。羅納德·科斯是新制度經濟學奠基人之一,也是諾貝爾經濟學獎獲得者,他提出了科斯定理,也就是只要產權明晰,交易成本基本上為零,產權的所有權歸誰,市場效果均將成立,甚至達到了資源帕累托最優配置[3]。因此,從某種意義上講,沒有什么比產權更加重要的東西了。在科斯看來,公共服務問題解決的關鍵在于產權。在現代社會中,政府應該承擔起公共管理職能并提供相應的服務。主體在提供公共服務產品時,存在著諸多選擇,追求多樣化、個性化,適應更高層次的體育健身需求需借助市場,而且政府并非獨一無二[8]。為此,很多學者提出了我國城市社區公共體育服務的市場化改革,要求政府放寬市場準入渠道和政策,建立由市場引導投資、企業自主決策、融資方式多樣、中介服務規范、國家宏觀調控有效的新型公共體育服務投資管理體制。

(3)在新的公共管理理論中,市場是政府的有益補充。新的公共管理理論(NPM)是一種新的公共治理模式,自20世紀80年代以來一直存在于英國和美國等西方國家。它強調自由市場在公共服務中的價值,提倡用市場過程和制度安排來取代政府干預弊端,實現對社會公共服務資源配置的積極響應。根據新的公共管理理論,應采用消費者、生產者協同決策需求與供給,同時充分發揮政府與市場各自的優勢,才能夠達成資源等方面的最佳組合。政府的角色應該是指導者,而不是舵手,通過許可制對服務的提供方進行監管。特別是在公共服務領域中引入有效的競爭機制和退出機制,根據市場所能提供的服務質量引入服務提供方。政府不再是公共產品和服務的唯一供應商,而是推動和管理公共服務的動力。政府和市場相互補充,必須有機融入政府和市場機制[4]。我國學者認為,要吸取新公共管理理論的優點,轉變政府現有的體育職能與執政方式,形成我國城市社區公共體育服務多元供給主體,開展回應性公共體育服務,構建與國情相適應的我國城市社區公共體育服務體系[5]。

(4)市場提供公共服務的普適性要求。科斯理論認為,只要公共服務產品存在生產的可分割性和私人提供的可能性,就可以通過一定的市場價格機制實行公共產品的市場交易,即公共產品由市場提供是可能和必然的[6]。籍此理論,我國城市社區公共體育服務的供給,可以通過一系列的制度安排,通過引入市場機制使我國城市社區公共體育服務產品消費的外部性得到解決,這些產品的生產成本也能夠通過市場交易得以補償,以及建構居民對公共體育服務供給主體的認同博弈機制,激勵供給主體間對供給數量和質量的競爭優化[7]。

(5)市場化的手段更為豐富。由于政策、資金等多種原因,由政府所提供的基本體育公共服務是有限的,而由市場向民眾所提供的基本體育公共服務則是無限的,因此要充分利用豐富的市場化手段,發揮市場在資源配置中的決定性作用。豐富的市場化手段體現在多個方面,例如,完全的私人運營,是指體育場地設施等完全由私人企業去運營,政府不對其進行監管和干預[8;政府與企業合作是指政府將體育公共服務項目以招標的形式交由私人企業管理,企業在這段時間內負責該項目的經營與管理,并從中獲取一定的利益,在期限到之后,再返還于政府管理[4]。此外還有很多豐富的市場化手段,他不僅降低了政府的管理壓力,避免了政府壟斷以及貪污腐敗等現象的發生,還能夠將基本公共體育服務的作用發揮到最大,使其能更精確地服務于各類不同人群。

1.2 政府成為供給主體的應然機理

(1)國家的性質。隨之而來的是廣大群眾對城市社區公共體育服務需求在量和質方面的提升。盡管在不同國家和社會形態中,公共服務的提供主體和形式會有所區別,但是現代社會中公共服務已經無可避免地成為公眾評判政府能力和服務水平的內容[12]。也意味著,公共服務的質量是衡量各級政府治理能力和水平的指標之一,也是國家存在的重要標志。馬克思主義認為,國家的本質特征是脫離人民群眾的公共權力,國家必須在一定程度上代表國家權力,管理國家事務是國家的主要職能之一。國家利用其權力管理公共事務,為人民提供公共服務,以解決沖突、緩和沖突和維持統治階級的秩序。可以看出,提供包括體育在內的公共服務是一種國民素質[9]。

(2)政府存在的邏輯前提。從社會契約學的角度看,國家或政府的存在是人們基于對生存安全和生活所需而對權利的一種讓渡的結果。因為人們在諸如抵抗自然災害、防御外敵入侵等方面,社會個體或小集體是無法勝任的,只能依靠國家、政府集全國之力來進行,于是人們只有讓渡一部分權利給國家或政府。國家或政府也經常提供組織和管理這一社會公共服務活動,來滿足人們對社會生活和生存安全的訴求,防止利益沖突而引起“秩序”動蕩,并形成了一種最基本的、常態化的職能服務行為和方式。

(3)市場失靈的有效彌補。英國著名經濟學家庇古、哈丁及美國諾貝爾經濟學獎第一人薩繆爾森和他的導師漢森等人發現,在典型的市場經濟活動中,公共服務處于效率低下的狀態。只有政府的介入才能保障公共服務提供的有效性,彌補市場不足。因為公共服務提供的產品在非排外、無競爭力和不可分割的情況下,當商品在市場機制內非排外和不可分割時,便很難通過市場來反映和調整對公共服務的需求,因為市場機制下的公共服務總是伴隨著規模回報的增加和邊際成本的減少[10]。當公共服務引入市場機制時,由于附帶的公共服務消費、外部因素和信息不對稱等問題,導致邊際成本高于邊際效益,最終使在市場機制決定下的效率水平和公共服務供給量之間產生巨大的差距。諸多著名學家認為,要實現公共服務的公平與效率,需要政府才能調和市場機制的這一缺陷[12]。

(4)服務型政府的本質要求。在新時代,政府職能的轉變和為人民服務的政府的形成是一個必要而有價值的選擇。根據公民標準和社會標準概念運作的所謂的服務型政府,將政府定義為整個社會民主秩序框架中的仆人;通過法律程序和公民的意愿,政府致力于“為人民服務”,在法律面前平等,并承擔相應的責任[12]。為人民服務的政府的本質是,它必須真正關注人民的利益、需求和愿望,真正把錢用于造福人民的日常生活,例如公共社會福利、公共基礎設施、社會公共安全和秩序[13]。

1.3 公民社會組織成為供給主體的應然機理

(1)由其作為第三部門的性質所決定。公民社會組織作為政府機構的“傘形”外延,非營利組織和非政府組織日益成為現代公民社會的重要組織形式,作為“第三部門”的此類組織,形式上由公民以志愿服務、資金支持等形式運行,在英國等歐美國家中,此類組織在促進社區體育和公共體育資源發展等方面起到了重要作用。在大多數時候,它們不能很好地修復或解決這些問題。民間社會組織具有規模小、靈活性強、接近基層結構以及親和力強等優勢,并且能夠快速、準確地跟蹤人們對體育健身的需求等優勢[12]。

(2)草根組織的本質。公民社會組織可以有效地彌補公共服務和市場供應的不足,并滿足人們對運動和文化的各種需求。與此同時,政府和市場也正采取相關措施滿足大多數人的需求。基層社會組織,特別是公民自發而成的組織,能夠成為鋪陳于基層的毛細血管,更細致地與基層人民進行對接,成為基層人民體育其他需求與產品提供方的中介,特別是能夠抵達特殊群體和弱勢群體等。從為公共體育服務的深度與精準性提供信息資源[12]。因此,特別是民間社會組織能夠利用其基層優勢來滿足不同人群對體育服務的多樣化需求,并且能夠比政府和市場更有效地滿足人們對公共體育服務的需求。

(3)公民社會組織可以很好地促進居民參與公共體育活動,促進和諧社會的建設。公民社會組織是基層組織,具有受眾多、普遍性強、親和力強等優點。對消費主體消費需求、動機和經濟實力等方面有著較為詳細和準確的分析。而且,作為社會組織的原子結構,基層組織與社區居民之間的互動和理解成為彼此雙方形成情感的機制。特別是,在日常的頻繁接觸過程中,居民與公民社會組織達成了一種默契的平等關系,無論是從實際操作還是心理理解上都實現了動態的一致,并且他們可以更廣泛地接觸到公民社會組織提供的相關公共服務,從而使社區和居民之間達成了一定的和諧關系[13]。在這種情況下,以公民社會組織為組織形態,社會體育指導員為專業指導,社區公民為參與者可以很大程度上滿足居民多樣化的健身需求,確保社會穩定[12]。

2 我國城市社區公共體育服務供給主體的失靈

2.1 市場供給主體的失靈

(1)市場化以盈利為目的,把市場機制引入公共體育服務后,供給部門會更加專注于經濟利益的獲取而不顧公眾的公共福利。在我國對于小城市和不發達地區的城市農村而言,由于城市居民對公共體育服務的有效需求不足,社會資本不愿意流向這些城市,必然導致這些地區的居民不能夠和大城市和發達地區城市居民享受同等的公共服務。同時,既然是市場化,就必然是用貨幣支付來兌換等值的服務質量和內容。而由于不同人群、不同地域之間經濟收入的等級化、差異化,預示著不同收入、不同地域之間的居民群體享受不到公共服務所應有的公平性和公正性,公共體育服務的公共性和公平性被市場化所扭曲。不同人群、不同地域之間人們的公共體育服務將產生新的差距和不公平現象[14]。

(2)我國市場機制和監管機制不完善,不健全,僅僅依靠市場機制的調節和自發運行進行公域之治,必然會導致產品供給不足,難以形成市場價格的合理有序競爭和定位,“免費搭車”以及“公地悲劇”等現象頻頻出現。同時,由于監管機制缺乏或不力,導致公共產品在市場生產、交易和消費的過程中出現腐敗現象,公共服務質量低劣,諸如籃球場、健身活動中心等的豆腐渣工程層出不窮。

(3)市場化機制難以順應居民的消費心理以及居民對運動的重要性認識不足。既然我國的政府職能正在向服務型轉變,即以為公眾提供公共服務為政府的根本職能任務,而公共服務產品以其“公共性、公用性、公眾性”為主要特征。因此,政府應該無條件地為公民提供包括體育在內的公益性、福利性公共服務,不能夠把公共服務市場化。因此,在當今服務型社會和服務型政府的建設中,居民認為政府或城市應該無償或免費提供一些體育器材或場地設施,而不是自身再承擔體育運動帶來的額外消費,從而影響了民眾參與度。

2.2 政府供給主體的失靈

(1)體制特點使然。新中國成立之后,我國實行了“趕超戰略”,在此體制的驅使下,我國體育也形成了“重競技、輕群體”,實行了競技體育的“舉國體制”,大部分資源被傾向于競技體育,而群眾體育被邊緣化。

(2)管理部門自身的特點。我國政府部門的決策管理的最大弊端就是難以形成信息的有效收集和回應,導致政府部門對有效需求資源配置的不足、浪費或效率低下,不能夠真實、及時回應居民的健身娛樂公共需求。同時,“至上而下”的下游模式會導致資源配置過程中的腐敗現象、資源的重復配置或零配置,以及項目資金的轉移或挪用。

(3)利益偏好和尋租現象導致有效供給失衡。政府依然是一個具有經濟理性的利益體,同樣尋求自身效益的最大化,主要體現為政績效益和經濟利益。當前政府已經把全民健身納入政績考核,于是很多政府部門或人員都將注意力集中在易出成績的顯性項目上,大做形象或面子工程,而忽視居民真正需求。其次,在缺乏監管和經濟利益的誘使下,政府部門內部或政府與企業之間常常出現尋租現象,導致我國城市社區公共體育服務資源配置效率低下,成本偏高,豆腐渣工程屢見不鮮,致使我國城市社區公共體育服務的有效供給失衡。

(4)責任主體執行力減弱。我國城市社區公共體育服務涉及到教育、文化、建筑和規劃等部門的多頭管理和綜合性服務項目。但遺憾的是,當前這種多頭管理的責任主體沒有充分發揮各自的職責和效能,相互間并沒有形成一個協調的聯合體,導致信息在多部門、多層級之間流動而失真,以及橫向部門之間責任的相互推諉、下級部門權力施展的不足,責任主體執行力減弱。如通常情況下,上級政府掌握著財權,而把事權責成給街道辦事處、社區組織[15]。

(5)資源配置不合理,服務質量不高。在不同地區,不同民族,都有其獨特的體育文化和民族傳統體育項目,而政府對基本體育公共服務的供給是相對有限的,是自上而下發放的,因此很難保證各項體育設施能精確地分配到有著不同體育需求的地區,以滿足不同民族文化、不同年齡段、不同文化程度的人們的需要。這種現象在各鄉鎮、各少數民族自治區顯得尤為突出。另外隨著經濟的快速發展,生活在城市地區的人們有經濟能力去選擇性消費自己喜愛的適合自己年齡段的運動,而各鄉鎮、少數民族自治區的經濟發展相對落后,甚至有些偏遠山區還處于貧困階段,他們沒有多余的經濟能力去消費在體育活動上,因此更多地依靠政府的基本投入與供給。但政府往往很難深入到每一個鄉鎮和貧困地區,并精準地供給適合當地民眾使用的體育設施與服務,尤其在少數民族自治區,在尊重其傳統民族文化的基礎上,實施難度也進一步加大。

2.3 公民社會組織自治的失靈

(1)公民社會組織具有草根性,因此它具有零散、整合能力差、個別性等特性,處于社會公共服務組織中的“補缺拾遺”地位。各種不同的非營利組織不是從整體出發來解決社會或某區域的問題,而是從一些局部利益或視角出發,往往以社會特殊人群和特殊事件為服務對象和服務項目。在價值取向上缺乏全局性、統一性,降低了公共服務的整體效率。

(2)公民社會組織雖然不以營利為目的,但它同樣關注效益和盈利,用以滿足自身成員的享受及名譽,以及組織的發展。但如果在缺乏有效的監督和外部約束乏力的情況下,公民社會組織就不可避免地帶有自利性,采用市場化運作方式,偏離公共服務非營利的宗旨。最終導致組織目標的共同性和組織的自治性產生張力,公民社會組織自治就成為獲取利益和榮譽的工具。

(3)目前我國公民社會組織依附、掛靠于政府部門的限制依舊還沒有完全消除。由此,公民社會組織缺乏獨立性和自由性,依舊被政府所控制。而這種控制的結果,一是將導致公民社會組織之間缺乏有效的競爭,公民社會組織沒有壓力,缺乏改進和提高服務質量的動力,服務效率與質量跟不上公眾的服務需求。二是公民社會組織不得不依靠政府部門的支持,而最終選擇站在政府一邊,忽視社會和公眾真正需求。

(4)監管力度較為薄弱且沒有明確的規章制度。公民社會組織處于“公”與“私”之間的一個領域,既不屬于政府也不屬于私營經濟,他屬于非強制性的行為集體,因此他無利益掛鉤,純憑自愿參與,組織性差,缺乏公共性建設等,都阻礙了其組織與發展,導致各種社會組織層出不窮、魚龍混雜,但真正能對民眾提供實際幫助的組織卻少之又少。面對這種情況,政府應發揮監管和協調等作用,并頒布明確的規章制度,將對公民社會組織監管的責任分發到各區縣甚至各社區單位,增強其承辦活動時的組織性,嚴格遵守申報活動流程,定期在群眾中開展基本的體育活動,并要聯合社會各界、網絡媒體等對其活動舉辦的優劣性進行監督與評價,對于活動組織較好的給予表揚與獎勵,并通過媒體、互聯網等對其進行宣傳,反之則給予批評并停辦之后的活動,在內部進行討論與整改,以提高各社會組織的責任感,督促其將體育活動的舉辦做大做好,切實滿足群眾的需求。

3 我國城市社區公共體育服務供給主體實施調適與嵌合的機理與實施路徑

3.1 實施的可行性

社區是社會的細胞,也是城市治理的基本單元,社區在對社會管理與服務方面所能起到的實效與其可行性,在關懷老人方面便能直接地體現出來。習近平總書記指出:“要發揮好基層黨組織戰斗堡壘作用,努力把社區建設成為人民群眾的幸福家園。”社區是打造幸福家園的基礎,是建設幸福中國的重要支撐。大力推進幸福和諧社區建設,不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

3.1.1 重點調研與排查的能力

居家養老是中國養老方式的重要組成部分,社區物業及網格員定期統計老人居住基本情況,如是否能夠照顧自身起居、是否有親屬同住等。同時,社區加快完善配套設施和公共服務設施,著力發展社區養老、托育、助殘服務,高標準建設居家養老、社區養老服務場所。

3.1.2 重點關照與協調的能力

對于社區中的老齡住戶,各個社區在物質層面都承擔起保障居民基本生活并提供食物以及生活用具等必需品的責任。并對一些有特殊疾病或行動生活不便的特殊人群進行重點關照,提供藥物并且上門進行醫療服務等。在精神層面,社區工作人員還需要耐心地對老人進行心理疏導,以消除老人們消極的情緒情感。這些人性化的舉措不僅能撫慰老人們的內心,還能滿足老年人安享幸福美滿生活的需求。

3.1.3 網絡化模式更為科學高效

網絡化管理模式是我國在長期的基層社會治理工作中探索出的一個創新性舉措。他能充分調動人民群眾的力量,如社區養老是以家庭為核心,以社區為依托,以老年人日間照料、生活護理、家政服務和精神慰藉為主要內容,以上門服務和社區日托為主要形式,并引入養老機構專業化服務方式的居家養老服務體系。它吸收了家庭養老和社會養老方式的優點和可操作性,把家庭養老和機構養老的最佳結合點集中在社區,構成了一整套嚴密、細致的網狀體系,使老年人口關懷更為科學高效。

綜上所述,社區在養老服務的實踐中所能起到的作用是頗為顯著的,社區不僅能重點關照到政府很難涉及的人群,并且能因人制宜地為其提供相應的幫助,還能在嚴格遵守國家政策的情況下做到重點防控與排查。并且在政府的支持下,社區管控的威信力與群眾的服從力遠比某些公民社會組織要強得多。這反映出社區在管理與服務等方面的諸多優點,同理將其轉換在基本公共體育服務方面,通過社區管理防控疫情成功的例子為我們分析社區管理與服務基本公共體育提供了一定的理論與實踐支撐,具有一定的可行性。

3.2 調適與嵌合的理論機理

研究表明,政府、市場以及公民社會組織在各類公共服務中發揮著越來越多的作用。為了能夠更加精準和有效地提供公共體育服務,須在充分研判的基礎上,搭建政府、市場和公民社會組織等在內的治理網絡,以自下而上和自上而下的雙向信息對接,形成公共體育服務體系,并及時修復或糾正其失靈。能夠充分利用自身優勢的同時,還能充分吸收其他三者的優勢點,促進其合理利用各自的優勢,充分發揮社區機制本身的一些優勢(見圖1)[16]。

圖1 我國城市社區公共體育服務供給主體的調適與嵌合內容與機理注:→代表嵌合部分,→代表優化部分

研究分析可知,社區不僅在我國城市社區公共體育服務供給主體的效率和責任方面整合了政府、市場和民間社會組織的優勢,而且在我國城市社區公共體育服務的決策和監督中,吸收了與政府類似的公共權力,還利用市場機制配置公共體育服務產品;并利用民間社會組織的規劃和決策安排,避免無效市場競爭造成的資源浪費、閑置和公共損失,兼顧公共體育服務的公平和效率[12]。

3.3 我國城市社區公共體育服務供給主體調適與嵌合的實施路徑

研究可知,我國城市公共體育服務的社區治理是一種比較適合我國國情的治理機制。在社區治理機制中,社區將成為我國城市社區公共體育服務的直接責任主體和有效實體。但根據我國國情和城市社區的發展,構建“社區—政府—市場”三位一體,以及社區為服務的互動運行機制,是我國目前實施城市社區公共體育服務的一種適宜途徑。根據這一理念,筆者提出以城市社區公共服務中心(部門)為公共體育服務組織的主體,根據公共服務的一般管理原則和要求,構建了城市公共體育服務社區調整與整合的實施路徑模型(見圖2)。

圖2 城市社區公共體育服務社區化服務主體組織結構圖

在我國城市社區公共體育服務的社區治理中,社區負責社區公共體育的發展、組織和執行方案,并負責決策向政府、企業和公民社會組織提供有關信息,以及在公共體育領域組織市場、政府和社會組織的有機協調和整合。政府將重點放在宏觀方向、決策、規劃和融資以及評估和監測公共體育服務的效率等方面。企業將根據政府的需要和社區提供的信息將不同的生產和需求相結合,以盡可能低的成本和最佳的投資為我國的城市社區居民生產和生活提供各種不同的公共體育服務產品[12]。

在社區系統中,必須制定有關公共體育服務組織的科學運作的合理模式,并采用決策、生產、執行和控制的分工原則。例如,根據社區公共體育服務的生產因素,在社區服務中心設立了社區體育決策機構或委員會,制定、審查、改進甚至修改社區體育決策方案。財政部門或委員會負責資金的預算、分配和執行,以及通過國家撥款、國家支助、企業投資、社會捐款和社區自2我融資等方式向有關委員會或行政部門提供相應的資金,并制定服務產品質量標準、工業質量標準和資本預算,選擇最好的企業并提供相應的服務,管理機構或管理委員會負責建立相關系統。此外對資本、商品或服務的質量控制和管理以及公共服務的滿意度評估等都是通過預算、立法、審計、司法、行業質量標準、行為守則、道德規范、公眾輿論等手段進行的。

4 結 語

隨著服務型政府的建設和國家權力的下放,社區在公民生活以及社會治理方面發揮著舉足輕重的作用。成為聯結公民個體、政府機構與市場主體的重要機構,也必然會在我國公共體育服務供給的有效性、精準性等方面揮著獨特作用。因此,在社區公共服務體系在信息化、組織化和程序化發展的基礎上,為我國的城市社區的公共體育服務提供公共產權,并加強社區在公共體育領域的社會權威,構建更為科學的公共體育服務管理及運作機制是我國公共體育服務提質增效的必然選擇。