大數(shù)據(jù)賦能“非標油”綜合治理法律監(jiān)督實踐

黃宇峰 錢科萍 溫一浩

編者按：檢察公益訴訟已全面施行6年，由開局起步的注重辦案規(guī)模迅速增長階段進入到聚焦辦案質(zhì)效高質(zhì)量發(fā)展階段。多年來，全國檢察機關(guān)始終心懷“國之大者”，依法能動履職，積極在國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等重點領(lǐng)域加大辦案力度，努力在精準監(jiān)督、效能監(jiān)督上下功夫，并不斷拓展國財國土領(lǐng)域監(jiān)督內(nèi)涵和外延，助力保障國家惠民政策有效執(zhí)行，努力維護國家和社會公共利益，辦理了一批在事實認定、證據(jù)運用、法律適用、政策把握、辦案方法等方面有好經(jīng)驗、好做法的好案例。為充分發(fā)揮指導性案例的示范引領(lǐng)作用，最高檢以“守護國財國土 保障國家惠民政策有效執(zhí)行”為主題發(fā)布浙江省嵊州市人民檢察院督促規(guī)范成品油領(lǐng)域稅收監(jiān)管秩序行政公益訴訟案等4件案例（檢例第183—186號）作為第四十六批指導性案例。為助推案例價值發(fā)揮，促進提升公益訴訟檢察工作質(zhì)效，本刊特約請案件承辦檢察官圍繞案件辦理的要點、難點、啟示等撰文，以饗讀者。為方便閱讀，特附相關(guān)案例二維碼，掃碼即可閱讀。

摘 要：稅收作為國家財政收入的重要組成部分，是國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟辦案的一個重要方面，針對“非標油”領(lǐng)域偷逃稅款行為隱蔽性強、監(jiān)管難度大等行政監(jiān)管痛點、堵點問題，檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督主責主業(yè)，積極能動履職，堅持“溯源監(jiān)督、數(shù)字監(jiān)督、綜合監(jiān)督”，以法律監(jiān)督助力行政機關(guān)及時填漏補缺，保護國有財產(chǎn)安全。檢察機關(guān)積極倡導“業(yè)務(wù)主導、數(shù)據(jù)整合、技術(shù)支撐、重在應(yīng)用”的數(shù)字檢察模式，通過構(gòu)建“非標油”綜合治理大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，讓“個案辦理-類案監(jiān)督-社會治理”法律監(jiān)督路徑落地落實，并注重加強與行政機關(guān)協(xié)作配合，深入推進訴源治理、系統(tǒng)治理，提升社會治理效能。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 國有財產(chǎn)保護 非標油 大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型

一、基本案情及辦案過程

成品油是關(guān)系國計民生的國家重要戰(zhàn)略物資，事關(guān)國家能源安全和經(jīng)濟社會發(fā)展大局，與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)。受不法利益驅(qū)使，大量“非標油”（指除正規(guī)成品油以外所有非法油品，包括來源不明確、渠道不合規(guī)、質(zhì)量不達標或偷逃稅款的非法油品）在市場上流通、銷售，混亂無序的競爭嚴重破壞成品油市場秩序，催生無證無照黑加油點、流動加油車等地下非法供油服務(wù)，形成隱蔽性極強且穩(wěn)定的黑色產(chǎn)業(yè)鏈，造成國有財產(chǎn)嚴重流失、威脅危害公共安全，污染大氣環(huán)境。2019年8月，浙江省嵊州市人民檢察院（以下簡稱“嵊州市院”）部署開展綜合整治“非標油”專項法律監(jiān)督活動，發(fā)現(xiàn)部分物流運輸、工程基建等用油企業(yè)，大量違規(guī)購買、使用“非標油”，并以非成品油增值稅發(fā)票進行違規(guī)抵扣；部分加油站則通過“無票銷售”、賬外走賬等方式大量銷售“非標油”，逃避稅收監(jiān)管。

2019年12月，嵊州市院對在專項法律監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的無證無照加油點損害公共利益問題進行立案調(diào)查。率先抓住用油企業(yè)將購油資金作為經(jīng)營成本入賬抵稅的特征，探索運用大數(shù)據(jù)思維，碰撞多部門行政監(jiān)管數(shù)據(jù)，鎖定72家用油企業(yè)使用非成品油增值稅發(fā)票進行抵扣，涉及發(fā)票品名有“復合柴油”“導熱油”“輕質(zhì)循環(huán)油”等9種油品名稱，涉案貨值共計6200余萬元。上述用油企業(yè)將非成品油發(fā)票作為成品油增值稅發(fā)票進行違規(guī)抵扣稅款，造成國家稅收流失，損害了國家利益，遂監(jiān)督稅務(wù)部門規(guī)范用油企業(yè)票據(jù)行為，有效遏制“非標油”消費端市場。另經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“非標油”不僅在消費端違規(guī)抵扣增值稅問題突出，還存在銷售端偷逃稅問題，部分加油站在銷售“非標油”過程中，通過“無票銷售”、賬外走賬等方式逃避監(jiān)管，造成國家稅收大量流失。嵊州市院以油罐車運行軌跡數(shù)據(jù)為突破口，將監(jiān)督視野從終端消費市場延伸至前端銷售市場，與相關(guān)科研機構(gòu)合作，設(shè)計研發(fā)了“非標油”綜合治理監(jiān)督模型（以下簡稱“監(jiān)督模型”）。該監(jiān)督模型依據(jù)“非標油”物流運輸規(guī)律計算出加油站實際應(yīng)稅銷售收入，與稅務(wù)部門監(jiān)管數(shù)據(jù)進行碰撞分析，從而鎖定偷逃稅違法線索。通過該監(jiān)督模型排查某加油站，核算出2021年1月至8月期間該加油站自行申報應(yīng)稅銷售收入與實際應(yīng)稅銷售收入存在較大差距，最終督促稅務(wù)部門依法查處加油站偷逃稅違法行為。截至2022年底，浙江檢察機關(guān)推廣應(yīng)用監(jiān)督模型，督促稅務(wù)部門追繳稅款共計2.8億余元；通過監(jiān)督模型還發(fā)現(xiàn)黑加油點線索93處，移送相關(guān)部門依法處理，并推動浙江省人民政府成立專班，打造“成品油綜合智治”數(shù)字化多跨場景應(yīng)用，規(guī)范成品油稅收監(jiān)管秩序，助力省域成品油市場“全鏈條”數(shù)字化閉環(huán)管理。

二、大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型賦能“非標油”綜合治理的可能性與方式

本案最大的特點在于立足檢察公益訴訟職能定位，切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)檢察工作模式，以數(shù)字改革賦能新時代檢察法律監(jiān)督，通過解析跨部門、跨領(lǐng)域的交通運輸部門車輛軌跡數(shù)據(jù)，結(jié)合公益訴訟辦案規(guī)則和經(jīng)驗做法，打造可復制可推廣的監(jiān)督模型，實現(xiàn)法律監(jiān)督質(zhì)的飛躍。

（一）物流是監(jiān)控成品油銷量的最佳途徑

成品油生產(chǎn)、運輸、銷售、存儲等環(huán)節(jié)，涉及到市場監(jiān)管、交通、稅務(wù)、應(yīng)急、環(huán)保等多部門職能，產(chǎn)業(yè)鏈條長，監(jiān)管難度大，一直以來缺乏有效治理手段，其非法利益的核心在于偷逃稅款。然而“非標油”銷售存在無票銷售、賬外走賬等違規(guī)經(jīng)營方式，導致傳統(tǒng)稅收以“資金流”和“發(fā)票流”為主的監(jiān)管方式失靈，偷逃稅行為十分猖獗?？紤]到成品油屬于需求量極大的消耗品，且加油站所需油品只能依托油罐車進行運輸，物流是增加庫存的唯一途徑。同時，物流運輸公司與加油站并不必然存在非法利益輸送問題，為了確保運輸安全，物流運輸公司往往嚴格按照危險化學品標準進行運輸，所以從物流角度去統(tǒng)計卸貨量，進而評估應(yīng)納稅申報銷售額具有現(xiàn)實操作性，且物流無法被加油站實際控制，難以存在弄虛作假的空間，數(shù)據(jù)的客觀性和真實性能夠得到有效保障，故創(chuàng)新利用物流數(shù)據(jù)去破解成品油領(lǐng)域監(jiān)管難題，成為可行路徑。

（二）充分釋放車輛軌跡數(shù)據(jù)巨大價值

嵊州市院抓住物流運輸關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依托《道路運輸車輛動態(tài)監(jiān)督管理辦法》關(guān)于危險化學品運輸車輛必須強制安裝并正常運行衛(wèi)星定位裝置的規(guī)定，將大數(shù)據(jù)技術(shù)與公益訴訟案件辦理緊密結(jié)合，與中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院密切協(xié)作，從油罐車的物流時空數(shù)據(jù)入手，共同打造監(jiān)督模型。利用交通部門掌握的油罐車“行駛軌跡”，結(jié)合裝卸油至少需要15分鐘以上的時間規(guī)律特征，將軌跡數(shù)據(jù)投射到衛(wèi)星地圖坐標上，可以清晰顯示危險化學品車輛運輸?shù)臅r間、起點和終點，鎖定油品裝卸貨地點和數(shù)量，再比對加油站稅務(wù)申報數(shù)據(jù)，精準計算出偷逃稅數(shù)額，從而有效破解困擾稅務(wù)機關(guān)多年的加油站進銷項數(shù)量無法確定的核心監(jiān)管難題。以浙江嵊州市一個民營加油站為例，經(jīng)監(jiān)督模型計算，測算該加油站一年銷售油品數(shù)量近6200噸，而加油站稅務(wù)申報銷售數(shù)僅為406噸，交稅占比不到7%，上下游偷逃稅總額在1300萬元左右。

（三）延伸拓展破解涉物流運輸監(jiān)管難題

根據(jù)車輛軌跡的時空數(shù)據(jù)，監(jiān)督模型還能篩查異常裝卸貨點，可視化鎖定走私油品沿海線的上岸點和配置儲油設(shè)施的黑加油點，從而精準發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索，有效懲處無證無照非法經(jīng)營的流動黑加油點以及私自儲存等違法行為。嵊州市院還將監(jiān)督模型的范圍延伸拓展至甲醇、天然氣等其他危險化學品監(jiān)管領(lǐng)域，助力打擊了一批無證無照非法經(jīng)營危險化學品刑事犯罪，維護公共安全。另外，嵊州市院通過解析12噸以上重型貨車軌跡數(shù)據(jù)，研發(fā)了非法采礦監(jiān)督模型，有效檢索礦產(chǎn)加工點停留車輛，通過還原車輛運行軌跡，倒查礦產(chǎn)加工廠礦產(chǎn)資源的來源，對來源地為非正規(guī)礦產(chǎn)企業(yè)且為河流、耕地、山區(qū)等位置的礦產(chǎn)資源豐富區(qū)域的，確定為非法采礦違法線索并有效開采總量，破解非法采礦監(jiān)管難題，也成功為江西、河北等地檢察機關(guān)提供技術(shù)服務(wù)。

三、辦理涉“非標油”綜合治理案件的要點

嵊州市院始終堅持以理念革新引領(lǐng)基層公益訴訟工作高質(zhì)量發(fā)展，通過貫徹落實溯源監(jiān)督、數(shù)字監(jiān)督和綜合監(jiān)督理念，圍繞“非標油”運輸、儲存、銷售、使用等諸多環(huán)節(jié)，不斷剖析研究、層層深入解決“非標油”領(lǐng)域難點、堵點問題，以大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，助力實現(xiàn)對“非標油”跨領(lǐng)域、全鏈條數(shù)字化有效監(jiān)管。

（一）堅持溯源監(jiān)督，深挖社會管理深層次問題

針對黨委政府關(guān)心、人民群眾反映強烈、新聞媒體曝光的“非標油”危害公共安全、污染大氣環(huán)境等問題，嵊州市院立足法律監(jiān)督職能，注重運用系統(tǒng)思維，以斬斷“非標油”灰黑產(chǎn)業(yè)鏈為突破口，堅持溯源監(jiān)督。“沒有市場就沒有買賣”，檢察機關(guān)經(jīng)深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，質(zhì)量低劣的“非標油”幾乎都流向了物流運輸、工程基建等高耗油企業(yè)，于是抓住企業(yè)需將用油成本入賬抵扣的規(guī)律特征，進一步查實用油企業(yè)大量將非成品油普通發(fā)票當作成品油增值稅發(fā)票進行違規(guī)抵扣，導致成品油消費稅大量流失的突出問題，遂監(jiān)督稅務(wù)部門督促用油企業(yè)規(guī)范票據(jù)行為，有效遏制“非標油”在終端消費市場上流通。嵊州市院在走訪了解到用油企業(yè)開具非成品油增值稅發(fā)票只是“冰山一角”后，持續(xù)加強溯源監(jiān)督，進一步打擊加油站通過“無票銷售”、賬外走賬等方式大量銷售“非標油”，逃避稅收監(jiān)管違法行為，將法律監(jiān)督視野從規(guī)范“非標油”消費端延伸拓展至嚴懲銷售端，以法律監(jiān)督助力行政機關(guān)規(guī)范成品油稅收監(jiān)管秩序，推動成品油市場“全鏈條”閉環(huán)管理。

（二）堅持數(shù)字監(jiān)督，釋放數(shù)字檢察動能

對于在履職中發(fā)現(xiàn)的用油企業(yè)使用非成品油增值稅發(fā)票進行違規(guī)抵扣和加油站偷逃稅款的普遍性社會治理難題，嵊州市院以數(shù)字檢察戰(zhàn)略為牽引，在開展公益訴訟法律監(jiān)督過程中，高度關(guān)注并積極開發(fā)具有全國統(tǒng)一標準且國家強制采集的數(shù)據(jù)，打造大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型。如《道路運輸車輛動態(tài)監(jiān)督管理辦法》強制將公路營運的載客汽車、危險貨物運輸車輛、半掛牽引車以及12噸及以上重型載貨汽車在出廠前應(yīng)當安裝符合標準的衛(wèi)星定位裝置，并接入全國道路貨運車輛公共監(jiān)管與服務(wù)平臺，故監(jiān)督模型具備全國應(yīng)用推廣的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。針對企業(yè)違規(guī)抵扣問題，嵊州市院利用稅務(wù)增值稅底賬大數(shù)據(jù)，通過循環(huán)碰撞用油企業(yè)和“非標油”發(fā)票名稱，快速鎖定嵊州市轄區(qū)72家購買使用“非標油”用油企業(yè)，“非標油”商品品名9種，累計購買“非標油”總量1.15萬噸，涉及金額共計6261萬元。在打擊加油站偷逃稅問題方面，跳出傳統(tǒng)稅收監(jiān)管以“資金流”和“發(fā)票流”為主的調(diào)查方式，抓住物流運輸數(shù)據(jù)無法被加油站弄虛作假的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對加油站偷逃稅款、無證無照黑油點等違法線索的主動排查，輔助引導案件調(diào)查。

（三）堅持綜合監(jiān)督，能動履職提升社會治理效能

嵊州市院探索實踐“個案辦理-類案監(jiān)督-社會治理”法律監(jiān)督路徑，以更大的參與度、貢獻度融入社會治理大格局，著力破解法治領(lǐng)域深層次問題。行政機關(guān)在保護國家利益和社會公共利益方面目標一致，嵊州市院堅持立足檢察法律監(jiān)督職能，尊重行政機關(guān)作為行業(yè)整治、社會治理的第一順位，做到不缺位更不越位，發(fā)揮公益訴訟檢察統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體共治的獨特優(yōu)勢，以“我管”促“都管”，助推行政機關(guān)實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享、優(yōu)勢互補，形成公益保護合力，以數(shù)字賦能行政管理創(chuàng)新，深入推進系統(tǒng)治理、數(shù)字共治，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在應(yīng)用監(jiān)督模型實現(xiàn)類案監(jiān)督的基礎(chǔ)上，主動移送違規(guī)銷售“非標油”偷逃稅款和無證無照黑加油點線索，激發(fā)行政機關(guān)履職積極性，實現(xiàn)監(jiān)督模型共享、數(shù)據(jù)互通，既“治已病”，更“防未病”，助力完善社會治稅體系，將公益訴訟制度優(yōu)勢實實在在轉(zhuǎn)化為社會治理有效動能。

四、監(jiān)督模型推廣應(yīng)用的啟示

車輛軌跡數(shù)據(jù)具有全國統(tǒng)一性，監(jiān)督模型也已先后在浙江、北京兩地推廣應(yīng)用，其科學性、可復制性、可推廣性已經(jīng)在不同地區(qū)、不同政策環(huán)境下得到充分驗證，能夠有效打擊“黑加油點”、懲治加油站偷逃稅款違法行為，成為檢察機關(guān)護航安全生產(chǎn)和挽回國家稅收款流失的重要利器。

（一）監(jiān)督模型“重在應(yīng)用”

監(jiān)督模型的成功打造，是檢察干警辦案智慧的結(jié)晶，是成功辦案經(jīng)驗的總結(jié)，但監(jiān)督模型實質(zhì)上卻是計算機代碼的集合體，如果沒有數(shù)據(jù)支撐，監(jiān)督模型也就失去了其應(yīng)有的生命力。各地檢察機關(guān)應(yīng)積極主動采集大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，讓大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型動起來，讓數(shù)據(jù)活起來，利用數(shù)字化手段發(fā)現(xiàn)社會治理存在的監(jiān)管漏洞，進而改進提升，最終促進社會治理。

（二）模型運算結(jié)果需進一步調(diào)查核實

本案中，監(jiān)督模型運算的基礎(chǔ)是作為客觀性證據(jù)的車輛軌跡數(shù)據(jù)，但在打造監(jiān)督模型過程中難免受人工定義關(guān)鍵閾值等影響，使得監(jiān)督模型計算獲得的一些數(shù)據(jù)只能當違法線索予以處理。在利用監(jiān)督模型的過程中，要加快探索“算法審計”，嘗試以審計結(jié)果證實運算邏輯和結(jié)果的科學性，如果模型運算結(jié)果能夠在執(zhí)法司法過程中直接服務(wù)辦案，將真正體現(xiàn)數(shù)字檢察的重大價值。但是，在無法將運算結(jié)果作為關(guān)鍵證據(jù)使用的前提下，需要各地檢察機關(guān)深入基層、沉入一線，以監(jiān)督模型運算結(jié)果作為辦案的指引、調(diào)查取證的目標，通過其他證據(jù)予以印證，形成證據(jù)鎖鏈。如監(jiān)督模型能夠合理評估加油站的實際銷售金額，在鎖定其偷逃稅違法行為的前提下，仍需要通過查臺賬、做筆錄、調(diào)物流數(shù)據(jù)、查銀行流水等方式予以印證，只有依托檢察機關(guān)和稅務(wù)部門的力量開展調(diào)查核實工作。