涉閑置國有土地行政公益訴訟辦案路徑探析

王珺子 王燁 丁麗

摘 要： 檢察機關針對困擾地方經濟發展的國有土地閑置低效使用問題，探索司法手段處置閑置低效用地的路徑。通過調研，提出“分類治理、一地一策、階梯推進、司法能動”的建議方案；嚴格落實請示報告制度；實行上下一體化辦案機制；建立與紀檢監察、審計、稅務等機關的協作配合機制；用好公益訴訟溝通協調的“圓桌會議”機制，推動系統治理和溯源治理。

關鍵詞：行政公益訴訟 閑置國有土地 辦案思路 分類處置

一、基本案情及辦案過程

2009年9月至2014年9月期間，江蘇省揚州經濟技術開發區A發電公司、B太陽能公司、C照明公司、D自動化公司、E光電公司共取得326畝國有土地使用權，一直未動工開發或投產，造成土地閑置。

2021年10月，江蘇省揚州經濟技術開發區人民檢察院（以下簡稱“揚州經開區院”）在履行職責中發現上述線索后，對涉案土地閑置的歷史成因、企業經營狀況、行政機關履職情況等進行了初步調查，查明造成326畝土地閑置的原因比較復雜，ABCDE五家公司仍然沒有具體使用意向。用地企業與行政機關簽訂的《國有土地使用權出讓合同》均載明違反土地管理法律法規及出讓合同的違約責任、法律適用及爭議解決的條款，但相關行政機關未依法依規依約對企業的用地情況開展監督管理工作。

2021年12月，揚州經開區院以行政公益訴訟立案。2022年2月，該院向自然資源、招商、工業和信息化等部門發出檢察建議，督促自然資源部門對326畝閑置土地啟動調查程序，督促招商部門、工業和信息化部門積極配合自然資源部門開展調查，并加強土地市場動態監測與監管。

2022年4月，揚州經開區院相繼收到相關部門書面回復：已啟動閑置土地調查程序，案涉326畝土地閑置系市場、企業、政府多種因素疊加形成，符合協議收回的條件，自然資源部門及屬地政府等相關行政機關已著手與國有土地使用權人協商。同年5月，屬地政府與E光電公司簽訂《閑置土地回收補償協議書》，與B太陽能公司簽訂《節約集約用地盤活（處置）框架協議》。同年9月，屬地政府與D自動化公司簽訂《國有存量土地回收補償協議書》，上述3宗地隨后收回。同年10月，A發電公司、C照明公司制定再投資開發計劃，相關項目已進場實施。至此，案涉5宗326畝閑置土地處置完畢。

二、涉閑置國有土地行政公益訴訟案件辦理的基本思路

（一）找到檢察履職切入點

2022年2月，最高檢第八檢察廳印發《關于加強國有財產保護、國有土地使用權出讓領域公益訴訟檢察工作的通知》，要求圍繞黨和國家工作大局，扎實穩妥開展國財國土領域公益訴訟工作，切實加強相關行政機關與司法機關的溝通協調，進一步凝聚法治合力，更好地解決社會治理難題。同時，揚州地方黨委明確提出要確保國有財產、國有土地精用裕民，探索司法手段處置閑置低效用地的路徑，大力支持司法機關依法參與處置工作，試行通過法律渠道處置閑置低效用地。以此為契機，揚州經開區院以國家級經濟技術開發區為范本，針對國有土地使用權出讓領域突出問題開展專項監督活動，更好地服務保障全市經濟社會發展大局。

（二）提出分類施策辦案理念

針對國土領域公益損害隱蔽性強、線索來源渠道窄、專業程度高、可能存在辦案阻力等問題，揚州經開區院通過調查走訪、查閱資料、座談協商等途徑，對經開區閑置低效用地情況開展全面調研。調研發現，近10年來轄區國有土地資源存在長期閑置和低效利用問題，主要分為四類情形：其一，土地出讓后企業未進行實際投資開發，長期閑置；其二，企業違反土地出讓協議，擅自改變土地用途；其三，土地開發不到位或者企業經營不善停（破）產，土地利用低效；其四，征地審批完成后，行政機關未實際向企業供應土地。本案所涉326畝土地，即屬于第一種情形。同時，調研還發現，根據職責配置，經開區招商、自然資源、工業和信息化部門分別負責招引企業、具體供地和服務企業。供地后，自然資源部門負有會同招商部門、工業和信息化部門建立信用監管、動態巡查，加強對建設用地供應交易和供后開發利用的監管職責；招商部門、工業和信息化部門負有配合自然資源部門處置閑置土地的職責。由于涉及多個職能部門，缺少統一的清理整治標準，地方政府往往只進行“多輪談判”，導致企業隨意要價，政府疲于應對。根據摸底情況，揚州經開區院撰寫《關于閑置低效土地處置情況的調研匯報》呈報地方黨委政府，提出“分類治理、一地一策、階梯推進、司法能動”的建議方案，即對于擅自改變土地用途或者造成土地閑置的，以訴前磋商、檢察建議等方式推動行政機關積極履職；對于低效土地，推動行政機關制定統一認定標準和處置途徑，促進企業轉型升級予以盤活或協商回收；對批而未供的土地，推動行政機關調整核銷用地計劃，及時組織供地，助力企業盡快投入生產經營。

（三）探索實踐四項工作機制

在辦案中，揚州經開區院把握公益訴訟是公益之訴、督促之訴、協同之訴的職能定位，從四個方面推動案件辦理：一是嚴格落實請示報告制度。圍繞國家級開發園區國有土地使用權出讓領域公益訴訟檢察工作，揚州市人民檢察院（以下簡稱“揚州市院”）向市委主要領導進行書面工作匯報；揚州經開區院多次向區黨工委、區政法委專題匯報；在各個辦案節點，揚州經開區院均參加政府專題研究會議會商，同時報請政法委，推動出臺《關于政法系統推進閑置低效土地清理處置的工作方案》，積極爭取黨委的領導和支持。二是實行上下一體化辦案機制。揚州市院多次聽取揚州經開區院的專題匯報，在把準政策導向、法律依據、辦案方向上給予指導；揚州經開區院成立由檢察長任組長、分管領導任副組長的專案組，在公益訴訟檢察部門現有人員基礎上，抽調刑事檢察部門具有偵查工作經驗、綜合管理部門具有較強綜合材料能力的骨干充實到辦案組，階段情況及時向揚州市院、江蘇省人民檢察院匯報。三是建立與紀檢監察、審計、稅務等機關的協作配合機制。揚州市院與市紀委、市委巡察辦加強溝通， 依托市委巡察組對全市開發園區工業用地閑置低效情況專項巡察，檢察機關與之積極配合，形成合力；同時，審計、稅務部門的專業化介入，確保檢察公益訴訟專案辦理的精準性和協同性。四是用好公益訴訟溝通協調的“圓桌會議”機制。遵循磋商、檢察建議、提起訴訟的階梯式辦案方式，在制發檢察建議之前、之后，揚州經開區院多次組織行政職能單位召開“圓桌會議”，最大程度發揮行政機關的能動性，以“我管”促“都管”；同時，因國有土地公益訴訟涉及不同鄉鎮街道園區，揚州經開區院與轄區7個園區、5家鄉鎮街道建立了信息溝通協作配合機制，最終推動經開區管委會出臺了推進工業用地提質增效的規范性文件，統一細化土地處置標準，并成立自然資源部門、招商部門等23家單位在內的閑置產業用地處置工作專班，形成閑置土地長效監管機制。

三、涉閑置國有土地行政公益訴訟案件辦理的法律適用問題

（一）把握國有土地使用權出讓合同的“行政性”屬性

行政訴訟法規定了國有土地使用權出讓領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，導致國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機關有權向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。但在司法實踐中，對國有土地使用權出讓合同的性質存在不同認識：（1）該合同屬于行政協議。行政協議是指行政機關為實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。在國有土地出讓合同領域，如果發生受讓人不遵守協議約定情況，自然資源主管部門可以行使處罰權、單方解除權等行政優益權，而不是通過民事訴訟或者仲裁的方式主張權利。（2）該合同屬于民事協議。行政機關作為土地出讓人在與土地使用者簽訂合同時是平等的民事主體關系，應當自覺接受民法基本原則的調整。在看待此類合同的性質時應當著重考慮合同內容中的市場性因素，而不能僅僅考慮其公益性。最高法《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》也明確將國有土地使用權出讓合同劃歸民事審判領域。辦案人員認為，國有土地使用權出讓合同具有“行政性”和“契約性”雙重屬性，在履行國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟職責過程中，應將自然資源主管部門對資源管理的行政主管權與其代表國家這一特殊民事主體以“自然資源所有者”身份所實施的簽訂、履行出讓合同等民事法律行為區分開來。對行政機關未經上級批準擅自改變土地用途、怠于征繳土地使用出讓金、未及時收回閑置土地使用權等未依法履行行政監管職責的情形，檢察機關可以督促其依法履職。

（二）依法認定閑置土地

根據原國土資源部《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》），超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿1年未動工開發的，已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發建設滿1年的國有建設用地，可認定為閑置土地。雖然《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規定自然資源主管部門負有收回國有土地使用權的主體責任，但實踐中，對于閑置土地存在認定標準不一、相關部門分工不明、職能交織和調查取證難等實際困難。該案中，投資額、開發強度等認定指標依賴于工業和信息化、招商等部門提供，兩部門負有配合自然資源主管部門處置閑置土地的職責，檢察機關通過磋商、檢察建議等方式，充分取得兩部門的理解和支持；同時與紀檢監察、審計、稅務等機關協作配合，確保案件辦理的精準性和協同性。最終，案涉的5宗土地共計326畝被成功認定為閑置土地，其中1宗土地經調查被認定為“投資額不足25%”，由原定的低效土地被改為閑置土地并成功收回。

（三）厘清閑置土地的收回方式

辦案過程中，應界定造成土地閑置的原因，正確理解適用“回收”和“收回”。“回收”是民事行為，在土地使用權人自愿放棄的前提下，行政機關才會“回收”；“收回”屬于行政行為，分為有償收回和無償收回，收回閑置土地必須符合法律和行政法規規定的情形，并按照法定程序進行。《辦法》第8條對因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置的情形進行了列舉，并規定符合列舉情形的，可通過協議有償收回閑置土地的國有建設用地使用權。《辦法》第14條對屬于非政府、政府有關部門的行為造成土地閑置的，規定了處理方式，即對未動工開發滿2年的，由市、縣國土資源主管部門按照《土地管理法》等法律規定，無償收回國有建設用地使用權。綜上，因政府原因導致土地閑置的，可適用協議收回；因企業自身原因導致土地閑置的，適用無償收回。該案中，案涉閑置土地均成因復雜，既有企業自身經營調整、經營不善的原因，又有土地規劃調整、國家政策調整、行政機關相關工作銜接不暢等原因，系多種因素疊加形成。檢察機關遂發出訴前檢察建議，督促行政機關在依法保障行政相對人合法權益的情況下，依法協議收回閑置土地。

四、辦理國土領域行政公益訴訟案件的要點與啟示

（一）運用系統思維突出重點，把握“整體”與“局部”的關系

國有土地使用權出讓領域涉及土地閑置低效的認定、出讓金的追繳、用途變更的確認、程序違法等一系列顯性或隱性問題。工作中既要督促糾正行政機關不依法履職的表象情形，又需“穿透式”地探索推動解決相關領域監督制度或機制不健全不完善的問題，很多時候面臨的是棘手的歷史遺留問題。開展相關工作應當確保監督重點與國家重大決策部署以及階段性、時效性政策緊密對接，從服務保障國家中心大局、發揮獨特效能服務國家治理的角度，樹立全局觀念、系統思維，找準真正亟需、應當并且適合監督的切入點、著力點，靈活運用監督方式，尋求最佳辦案效果。

（二）注重創新方法機制，把握“向內求”與“向外求”的關系

國土領域不同于生態環境保護、食品藥品安全等領域公益訴訟工作的可感可知，其涉及經濟、會計、審計、法律等專業知識，隱蔽性和專業性都極強，在工作中需要進一步破解線索發現難、調查取證難等問題，將檢察權作為對行政權的補充與協調，強調其是特定領域內檢察權與行政權的合作治理機制。［1］向內求創新，可通過數據監督模型，釋放大數據手段對法律監督質效的放大、疊加、倍增效應，既運用好走訪、詢問查賬等傳統辦案方式，又結合辦案經驗，提取核心要素與規則，把數字模型貫穿于同類型案件的線索發現、分析研判、調查取證等過程。向外善借力，即邀請自然資源、審計、稅務等行政部門專業人士參與到辦案中，借助賬目審計、資產評估等專業手段完善證據鏈條；同時邀請相關領域專家定期進行業務交流和專業授課，幫助辦案人員解決知識更新迭代與實踐能力問題，補足業務短板，全面提升專業性。

（三）立足檢察公益訴訟的職責定位，把握“依法”與“能動”的關系

國有土地使用權出讓領域公益訴訟涉及市場調節、政府監管與檢察監督之間的關系問題。國有土地閑置，往往系市場、企業、政府多種因素疊加，有的可能涉及多個行政機關、多個相對人、多種違法違約類型。檢察機關一方面應加大辦案力度，挖掘檢察公益訴訟“辦理一案、治理一片”，促進系統治理、做好法治政府參謀的獨特制度價值。另一方面，重視程序性、規范性要求，準確把握政策動向，在履職中尊重行政權行使規律和市場經濟運行規律，將校正與維護健康合法的土地市場監管秩序作為首要考慮因素，認真分析研判介入案件的范圍、介入時機、介入方式、介入尺度等，做到區分情況、分類處置。對于既存在土地規劃調整、國家政策調整、拆遷未按期交付土地等政府原因，也存在企業自身原因，造成土地閑置情形的，可以通過制發訴前檢察建議督促行政機關依法履行監管職責，符合起訴條件的可以提起行政公益訴訟；相關企業有整改意愿的，檢察機關可以與行政機關磋商，引導企業積極整改、合規經營。