檢察機關辦理涉惠民公共政策落實公益訴訟案件的相關問題

朱媚 沈逸凡

摘 要：惠民公共政策是政府對社會資源進行配置的重要手段。惠民公共政策的落實，應以維護人民利益、增進人民福祉為原則，圍繞中心大局和民生熱點問題，從公共利益入手，關注不特定主體利益、惠民公共政策經濟杠桿作用、民生保障與法治建設良性互動。檢察機關作為保護國家利益和社會公共利益的重要力量，必須充分發揮其監督職能，以公益訴訟檢察監督方式助力行政機關執法高效規范、推動行業系統治理。同時，需注意到檢察公益訴訟在形成檢察機關與行政機關的新型監督關系、維護公共利益方面的深刻意義。

關鍵詞：行政公益訴訟訴前程序 公共政策執行 轉供電 專項監督

一、基本案情及辦案過程

轉供電是指電網企業無法直接供電、抄表和收費，而由其直供戶轉供給終端用戶并代為抄表、收費的行為。2020年初，國家發展和改革委員會發布通知，要求電網企業在計收一般工商業及其他電價類別的電力用戶電費時，按原到戶電價水平的95%結算。浙江省杭州市拱墅區人民檢察院（以下簡稱“拱墅區院”）在履職中發現轄區內作為轉供電主體的多個園區、綜合體和物業公司在向終端用戶收取電費的過程中，仍按原電價收取電費，未將電價優惠政策落實到終端用戶，導致國家政策紅利被截取。

2020年4月，拱墅區院從轄區部分企業獲取上述案件線索后開展調查核實。拱墅區院審查認為，國家電網系國有獨資企業，其在國家出資下通過電力經營所產生的受益屬于經營性國有財產。國家電網基于公共政策所給予的電費優惠，被轉供電主體違規收取，其行為違反《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）、《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）相關規定，也不符合該部分國有財產專用于降低企業用電成本的目的，違背了通過發揮國有財產經濟杠桿作用為企業紓困解難的政策目標，構成對國家利益和社會公共利益的損害。同年8月21日，拱墅區院向拱墅區市場監督管理局發出檢察建議，建議對涉案6家轉供電企業的違規行為進行查處，對轄區內所有轉供電企業開展專項排查治理。

市場監管部門收到檢察建議后，高度重視，積極落實整改。鑒于本案涉及的終端用戶多、電費數額高、清退難度大，拱墅區院多次與市場監管部門召開聯席會議，分析案件查辦過程中的法律適用問題及辦案方式、執法尺度。截至2021年6月，檢察建議所涉的6家轉供電企業清退多收費用共計290萬余元，罰沒款項240萬余元。市場監管部門在轄區范圍內開展專項排查，共計檢查轉供電企業83家，清退費用4464萬余元，惠及終端用戶14000余戶，立案行政處罰28件，罰沒款項807萬余元，整治工作取得明顯成效。

在此基礎上，浙江省杭州市人民檢察院要求全市檢察機關開展對轉供電環節違規收取電費行為的專項檢察監督行動，推動相關職能部門排查轉供電企業276家，行政罰款1122萬元，清退多收電費8653萬元，惠及終端用戶4萬余戶。

二、檢察機關辦理惠民公共政策落實公益訴訟案件的合理性與必要性

（一）公益損害的認定依據

公共利益具有抽象性，不僅表現為自然資源、生態環境、國有資源等具體的物化形態，還能表現為競爭秩序、公共衛生、社會安全、價值觀念等抽象的非物化形態。惠民政策作為一項公共政策，是政府對社會資源進行配置的重要手段，是對公共利益進行選擇、分配及在實施過程中所制定的行為準則、行為規范和行動［1］，實質上是把“人民”視為一種超越其他價值的核心價值，是對效率公平二分、多元價值調和的一種超越，它把公共政策的政策目標與價值目標——“實現人民利益”聯系在一起［2］。可以說，助推惠民公共政策落實在一定程度上就是維護公共利益。因此，本案中，轉供電主體直接導致區域內的終端電力用戶無法獲得電價優惠的截取行為違背了惠民公共政策制定的初衷，也與“實現人民利益”的目標不符，損害了公共利益。具而言之：

一是截取行為損害了不特定主體的利益。一方面，惠民公共政策的受益主體具有開放性，受眾廣泛。另一方面，本案的轉供電主體主要為園區經營者、綜合體的物業公司等，終端用戶即為園區、商業綜合體內招商引資的中小微企業。從法律關系來看，國家電網并未直接與中小微企業等終端用戶簽訂用電合同，但事實上確實存在轉供電主體向終端用戶收取電費這一事實行為，也確實存在轉供電主體與國家電網間代為收取電費的關系。終端用戶由于經營規模、經營狀況等原因，具有一定的流動性及不特定性的可能。作為轉供電主體的園區、綜合體和物業公司違反規定，將國家電網本應給予終端用戶的讓利截取，侵犯了不特定終端用戶的財產權益，損害了社會公共利益。

二是截取行為導致惠民公共政策經濟杠桿作用失靈。國家出臺階段性降低企業用電成本的惠民公共政策是將本應由國家收取的非稅收入讓渡于民，充分發揮政策的調節作用。本案中，惠民公共政策的目的是國家為了降低企業的經營成本，方式是通過降價將本應由國家收取的非稅收入讓渡給實際用電戶。從檢察機關向轉供電主體處調取的國家電網《電費清單》上可以看到，用電戶的結算表格中有一欄單列的“防疫優惠電費”條目、定量比及扣減金額，在清單上對應收電費實行扣減后得出實際應收的電費。可見，電費優惠雖然不像政府補貼、退稅等經過一個國家收支程序，但是不能否認這是對應收國有財產的再處分、再分配。轉供電主體截取該部分收入，使得惠民公共政策未發揮其經濟杠桿作用，影響國民收入再分配維護社會安定功效的發揮，違背了專款專用于降低企業用電成本的最終目的，損害了與國民經濟秩序有關的國家利益。

三是截取行為不利于民生保障與法治建設良性互動。惠民公共政策的制定初衷是讓相對人減輕金錢負擔，需要國家財政拿出真金白銀惠及特定社會主體，實施受到國家強制力的保障，具有強制性功能。在惠民公共政策的實施過程中要充分體現公正和法治，維護好人民群眾的利益。根據《電力法》第44條的規定，禁止任何單位和個人在電費中加收其他費用。《浙江省物價局 國網浙江省電力有限公司關于進一步清理規范轉供電環節不合理加價行為的通知》規定，轉供電主體應按國家規定銷售電價和總表電量向電網企業繳納電費，由所有用戶按各分表電量公平分攤，即轉供電主體不能將共用設施及損耗等費用以電費形式攤派給終端用戶。涉案轉供電主體未按國家規定的銷售電價向終端用戶收取電費，將共同設施及損耗等費用計入電費，違反了相關法律和政策，損害了國家法定的轉供電環節價格秩序。

（二）檢察機關履職的必要性與作用

1.檢察公益訴訟助推惠民公共政策落實的必要性

“檢察公益訴訟制度是以習近平同志為核心的黨中央推進全面依法治國的重大決策部署，是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度設計，是習近平法治思想在公益保護領域的原創性貢獻，在推進中國式現代化進程中具有十分重要的意義。”［3］

本案中，國家電價優惠政策覆蓋面廣、涉及主體多，政策執行過程中，電價優惠被違規截留問題具有一定普遍性、長期性。自2020年以來，國務院部署開展的第七次、第八次大督查就針對多地轉供電主體違規加價、不執行電價優惠政策的行為進行糾正和通報。［4］有觀點認為，就轉供電主體違規加價、不執行電價優惠政策的行為，受損的終端用戶可以通過民事訴訟途徑進行救濟。作為轉供電主體的多個園區、綜合體和物業公司違反規定，將供電企業本應給予終端用戶的政策紅利截取，侵犯了終端用戶的民事財產權益。用電主體可通過民事訴訟要求轉供電主體依法返還用電主體多繳的電費。但該種紛爭解決途徑不僅尋求救濟的成本高，且收益有限，數量多而分散的同類訴訟也會導致訴累，難以達到效果。最重要的是，僅采取民事訴訟途徑解決紛爭，實際上是承認截取行為僅導致終端用戶遭受損失，而忽略了該行為對公共利益的侵害，不利于問題的根本性解決。

實質上，轉供電主體擅自加價、違規收取電費，導致降價政策紅利未能足額傳導至不特定多數的終端用戶，非法侵占了國家政策紅利補貼，違背了降低企業用電成本的政策初衷，消解了國家為企業減負的政策目的。公益訴訟檢察本質是通過加強對公益損害問題的監督，助力政府部門依法行政，共同維護人民根本利益。檢察機關作為保護國家利益和社會公共利益的重要力量，對于上述侵害國家利益和社會公共利益的行為，可以公益訴訟檢察監督方式，通過制發檢察建議督促行政機關規范轉供電監管秩序、全面排查整改，進而推動行業治理，對提升社會治理水平、促進社會治理法治化方面具有十分重要的作用。

2. 檢察公益訴訟助推惠民公共政策落實的作用

習近平總書記在中國共產黨第二十屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上強調，“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標志”［5］。這一科學論斷深刻揭示了監督與治理、黨和國家監督體系與國家治理體系之間的關系。

如前所述，雖然本案涉及民事合同關系，但針對上述行業內普遍存在的問題，《價格法》和相關規范性文件明確規定了價格主管部門的監管職責。針對這種具有普遍性、行業性、區域性的深層次社會治理問題，檢察機關通過開展行政公益訴訟工作督促其依法履職，有利于形成檢察機關與行政機關既依法督促又協同履職的新型監督關系。公益訴訟檢察制度確立后，隨著工作的深入開展，行政機關已經從最初的不理解到支持配合，再到主動要求公益訴訟在行政執法手段不足時提供法治賦能。在本案中，為保障電費清退工作順利完成，行政機關主動邀請拱墅區院參與轉供電環節治理推進工作，共同制發《關于聯合開展轉供電環節加價清理規范工作的方案》，并對轄區內多個園區、綜合體和物業公司的經營者進行集體約談，解釋說明有關政策法規，引導轉供電主體自主退費，最終達到法律效果和社會效果相統一的良好局面。

另一方面，有利于實現更好維護公益的目的。行政公益訴訟的重要抓手是以磋商或者檢察建議等非訴方式，促進行政機關發揮主動糾錯機制作用，督促協同行政機關開展前端治理，推動絕大多數案件在訴前環節得以解決。本案的難點并不在于處置違規收取電費的企業，而是通過檢察建議的方式系統性地解決惠民公共政策落地的問題，這才是維護公益的落腳點。因此檢察機關的履職重點，除了明確相關行政機關監管職責，通過訴前檢察建議的方式督促其依法履職，還需要跟蹤到底，加強與被建議單位的溝通聯系，監督落實情況，實現從“辦理”向“辦復”的轉變。對于檢察建議已經落實的，檢察機關應當常態化開展“回頭看”工作，通過實地回訪、走訪詢問等方式，對行政機關的履職情況進行評估，對落實過程中存在的問題和困難，積極協助被建議單位完善整改措施，促進形成和完善長效治理機制。

三、檢察公益訴訟助推惠民公共政策落實的相關建議

（一）著眼中心大局和民生熱點問題

公共利益從本質上來說是人民利益，站穩人民立場，堅持以人民為中心的發展思想，順應新時代人民群眾對美好生活的新需求，解決群眾急難愁盼問題。公益訴訟的使命是維護公共利益，而維護公共利益是高質量公益訴訟檢察監督的必備特征。

惠民公共政策直接或間接地關系到群眾的切身利益，然而往往助推惠民公共政策類案件線索隱秘性強、來源渠道窄，需要檢察機關多渠道發現案件線索：一是主動出擊，深入田間地頭、商場超市、餐飲飯店等地，掌握一手案源資料，同時關注民生網站、新興媒體等群眾監督渠道，梳理分析熱點訴求，及時將符合條件的線索轉化為公益訴訟案件。二是借助外援，充分發揮“益心為公”志愿者等的作用，協助檢察機關收集公益訴訟案件線索。三是打破壁壘，依托多種協作機制，常態化獲取行政機關的公益訴訟案件線索。

（二）探索檢察公益訴訟履職方式

“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心。”百姓的呼聲，是政策制定的強音。惠民公共政策的制定目的就是要惠及于民，讓群眾享受到政策紅利。這也是提高百姓生活質量，建設幸福中國，堅定不移深化改革的必要條件。

檢察公益訴訟是國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。檢察機關在履行公益訴訟檢察職能中，應發掘公益訴訟案件的預防、教育、引導等功能，實現辦理一案、治理一片、整治社會面的效果。在目前國內外經濟形勢復雜嚴峻的大背景下，檢察機關圍繞黨委政府工作重點，在辦案中針對民生重點關注問題，保障國家的惠民公共政策落地，實現惠民公共政策從“最后一公里”到“零距離”，體現了檢察機關主動參與社會治理職能的責任擔當，也彰顯了檢察公益訴訟在國家治理體系和治理能力現代化建設過程中具有的獨特價值。

（三）加強與行政機關的協作配合

涉及眾多企業的行政公益訴訟案件大都與國家經濟政策、民生熱點等問題相關，社會關注度高，辦理一個案件往往涉及一個行業，牽一發而動全身，處理不當易引發社會輿情風險等問題。即使行政機關有意積極履職，但客觀上存在時間跨度大、執法阻力大、處罰標準不統一等困難。因此，在辦理此類案件中，應當加強與被監督單位的合作和協商，以保護企業正常生產經營活動為原則，檢察機關可以采用磋商、訴前建議等方式，協同行政機關靈活運用行政處罰、行政約談、聯合宣講、以案釋法等多種手段督促、引導企業自查自糾，有效平衡多方利益，共同推進案件進展，確保辦案成效。