“一帶一路”對區域國際合作的創新和發展

許勤華　馮奎

編者按：癸巳金秋，中華人民共和國主席習近平分別在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學、印度尼西亞國會發表演講，先后提出共同建設“絲綢之路經濟帶”與“21世紀海上絲綢之路”，即“一帶一路”倡議。十年攜手共建、十年奮楫篤行，終贏得春華秋實，碩果可鑒。共建“一帶一路”倡議由謀劃布局的“大寫意”發展為精謹細膩的“工筆畫”，已成為全球最大規模的國際合作平臺和最受歡迎的全球公共產品。行而不輟、久久為功、十年共建、成果豐碩。值此“一帶一路”倡議提出十年周年暨第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇隆重舉行之際，本刊特邀兩位編委展開對話，從區域國際合作的視角總結“一帶一路”十年實踐成果和經驗，分析共建“一帶一路”重大意義與前景。

主持人：胥朝陽，《對外經貿實務》常務副主編

嘉賓：許勤華，中國人民大學國際關系學院教授、博士生導師

馮奎，中國區域科學協會研究員

一、共建“一帶一路”十年成果與當前挑戰

主持人：“一帶一路”區域國際合作有哪些重要成果，如何看待當前出現的一些問題與挑戰？

許勤華：自2013年習近平主席提出“一帶一路”倡議已有10年，中國與沿線國家在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通五個方面，扎實、務實開展合作，取得了多重建設成就，主要體現在以下幾個方面。

一是共建“一帶一路”頂層設計完善，合作格局立體全面。共建“一帶一路”的朋友圈越來越大，全球影響力不斷增強。截至2023年 6月，中國已同152個國家和32個國際組織簽署200余份共建“一帶一路”合作文件。第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇將于今年10月開幕，目前已有110多個國家的代表確認出席該論壇。共建“一帶一路”已成為全球最大規模的國際合作平臺。

二是以設施聯通為基礎帶動“一帶一路”沿線“五通”發展，打造“六廊六路多國多港”互聯互通基礎設施網絡。“一帶一路”建設碩果累累，新通道的建設和開通改變了一些國家的地緣性質，使得老撾、尼泊爾等國由陸鎖國變成陸聯國，哈薩克斯坦等內陸國擁有了出海通道。僅在2022年，共建國家基礎設施互聯互通取得較大進展：雅萬高鐵作為東盟第一條高速鐵路開通運行；柬埔寨第一條高速公路正式通車；西部陸海新通道鐵海聯運班列同比增長超18%，中歐班列開行數量和發送貨物標箱分別同比增長10%和11%以上。同時，中國積極推進共建“一帶一路”國家標準領域對接合作，已有超過三分之一“一帶一路”沿線國家和地區在建重點基礎設施項目采用中國標準，中國行業或企業在全球市場主導能力顯著提升。

三是文化交流深度多樣，夯實了共建“一帶一路”的人文基礎。中國在教育、科學、文化、衛生、旅游、救災等各個方面與“一帶一路”沿線國家開展多樣、深度合作，使更多國家增加對中國文化與理念的理解，凝聚國際合作共識，使中國提出的合作理念和模式得到越來越多國家的認同。

四是共建“一帶一路”拓展了全球經濟治理的新實踐。共建“一帶一路”為世界經濟增長開辟了新空間，為國際貿易和投資搭建了新平臺，為完善全球經濟治理拓展了新實踐，為增進各國民生福祉做出了新貢獻，成為共同的機遇之路、繁榮之路。當前“治理赤字”問題是擺在全人類面前的嚴峻挑戰，“全球化的經濟需要全球化的治理。”以共商共建共享、開放綠色廉潔、高標準惠民生可持續為支柱的高質量共建“一帶一路”理念，已寫入第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會聯合公報，中國正與沿線各國積極共同探索全球治理的新模式。

十年來，共建“一帶一路”倡議及其核心理念已寫入聯合國、二十國集團、亞太經合組織以及其他區域組織等有關文件中。中國倡導的“平等參與”互動模式，弱化了參與主體之間的權力博弈，強調參與主體的主權平等，突破了“權威主導”的藩籬。在經濟治理上，“一帶一路”基于中國自身的經驗，把基礎設施建設和互聯互通放在突出位置。以區域合作為基礎，以發展戰略對接為方式，共同推動經濟一體化合作，培育了區域內新的經濟增長點和創新優勢，為助力全球經濟治理交出答卷。在環境治理方面，“綠色發展”一直都是共建“一帶一路”的重點，而通過“政策溝通”的方式，“一帶一路”綠色發展更加注重發揮東道國的核心作用，吸納當地企業和政府參與，提高了治理效率和內生動力的培養。而隨著共建“一帶一路”的深入發展，中國還將開拓與沿線國家在反腐領域的合作，對國際反腐敗治理作出貢獻。

馮奎：“一帶一路”倡議實踐進入第10年，“一帶一路”建設的成就越來越多，這是主要的特征。但與此同時，“一帶一路”合作中區域差異性漸漸顯示出來，區域合作出現了不平衡的現象，這是另外一個需要進一步重視和研究的重要現象。

從時間這個維度來看，這十年間有很多重要節點，包括倡議提出、制定戰略規劃、發布愿景和行動、建設重要的基礎平臺、召開國際合作高峰論壇等等。從階段特征上講，“一帶一路”第一個五年，主要是理念的形成、推廣，中國發出倡議之后其聲音得到沿線國家的響應，媒體報道更為集中于“簽約”等環節。在第二個五年，“一帶一路”各類務實性的合作逐步展開，合作中各方的聲音都傳遞出來。這些聲音總體上是支持促進“一帶一路”國際合作。

從空間也就是區域合作的維度來看，出現了區域差異性、不平衡性。區域差異性是“本底”。“一帶一路”聯通亞歐非三大陸，既有老牌發達國家，也有大量新興的經濟體，不同國家的經濟發展水平極為不同。其中，對“一帶一路”合作影響較大的是政治穩定性和國際合作營商環境。“一帶一路”沿線國家政治差異性大，一些國家存在政治革命、政權更迭、政黨斗爭和政府派系斗爭、恐怖主義事件等。政府管理水平與模式差異性強。在對外政策、金融制度的健全程度、知識產權的保護程度等等指標方面，既有世界排名靠前的國家，也有靠后的國家。這些差異性反映在“一帶一路”務實合作的成效上，就出現了不平衡的現象。在合作起步、成果推進、困難應對等方面，有的區域合作勢不可擋推進順利，有的在一波三折的調整中摸索前進。值得重視的是，少數西方媒體對“一帶一路”區域合作只見樹木不見森林，對出現的困難大加渲染，并不符合“一帶一路”發展現狀，也說明他們對區域合作規律的無知。

區域合作不平衡是“一帶一路”重要特征，同時不平衡又是動態變化的，需要相應調整投資應對策略。例如，對于國家的總體投資風險小，目前中國投資較多的國家，可以繼續保持高規模投資，并優化投資結構布局。對那些從中國獲得的投資仍然比較少但其投資風險比較低的國家，中國企業可以深度挖掘合作潛力，促進投資規模擴張。對于那些吸引中國投資少、但風險高的國家，不建議中國企業對這些國家實施過快的投資擴張策略。對于吸引中國投資多、但風險高的國家，應該作為“一帶一路”投資風險防范的重點國家來予以特別重視。

二、“一帶一路”合作國際形勢與經濟效應

主持人：國際形勢對“一帶一路”國家間合作將產生哪些影響？新型全球化背景下，“一帶一路”能否延續以往活力？

許勤華：國際形勢的新變化促使“一帶一路”沿線國家間合作趨向綠色、低碳和可持續發展。新冠肺炎疫情暴發沖擊了既有的全球化進程軌道，國家間政治驅動下的區域一體化和多邊經貿合作漸成主流。面對氣候風險、疫情、貿易摩擦等人為或非人為的“黑天鵝”極端事件不斷出現，全球既有的分工合作體系出現裂痕，全球化或將進入一個不確定性凸顯的時代。

與此同時，聯合國多次強調氣候緊急狀態，號召通過國際合作來應對氣候變化、生物多樣性和環境污染等疊加的地球危機。“一帶一路”可持續發展離不開空氣、水、糧食、能源等諸要素的協調發展，綠色“一帶一路”建設在國內國際雙循環相互促進的發展格局下既具有現實意義，也是共建“一帶一路”高質量發展的關鍵環節。在全球綠色治理升級的背景下，綠色“一帶一路”建設能對后疫情時代的全球化治理赤字和綠色復蘇脫節起到撥亂反正之作用，不僅可以補綠色公共產品赤字，也將成為引領全球生態文明建設的紐帶。

氣候變化、生態環境等問題已成為全球治理的重點議程，也是影響“一帶一路”沿線地區經濟社會、安全穩定和未來發展的核心要素。在主要發達國家國內政策轉向、全球環境治理或出現真空的背景下，中國以生態文明和綠色發展為紐帶務實推動“一帶一路”沿線國家實施綠色發展合作，中國已同有關國家和組織簽署了50多份生態環境保護合作文件，建立“一帶一路”綠色發展國際聯盟，同31國共同發起“一帶一路”綠色發展伙伴關系倡議等，增強了中國在全球發展進程中的綠色影響力。

馮奎：傳統意義的全球化正在消解，新型全球化加速形成。所以并不能籠統地判斷“全球化”與“一帶一路”的關系，而是要具體分析“一帶一路”促進傳統全球化的消解，并且推動構建了新型全球化。傳統意義的全球化實質上是由西方發達國家主導的全球化進程，“一帶一路”的深入實施使全球化所代表的利益主體更加多元化；多元主體參與全球治理更加有效；經濟、社會、生態等全球化目標更加均衡等等，這些都代表了新型全球化的發展方向。從這個角度看，“一帶一路”的生命力寓予新型全球化之中。美國推出B3W，歐盟推出歐亞互聯互通戰略，印度近期提出一條連接印度與中東并最終連接歐洲的航運走廊等等，恰恰說明中國首倡的“一帶一路”具有超前、引領性。完全有必要以更加包容之心看待這些計劃，把它們看成是共同推動和塑造新型全球化的力量。

不必諱言，“一帶一路”面臨相當大的挑戰就是：在構建新型全球化的過程中，能不能保持“一帶一路”持久且強大的活力，能不能保持一如既往的引領性與號召力？過去十年的成功經驗表明，“一帶一路”的經驗在于“三個真實”：首先，“一帶一路”要最大限度滿足沿線國家的真實需求。“一帶一路”沿線許多國家正處在工業化、城市化的起步或加速階段，對能源、通信、交通等基礎設施需求很大，共建“一帶一路”定位為國際公共產品和國際合作平臺，沿線國家對它有真實的需求，這是它的活力根本。亞投行發起成立時，有的外國智庫說，“一帶一路”能否做好，亞投行是試金石。事實情況是，亞投行主要會員國已從創立時的57個增長到目前的106個，覆蓋全球81%的人口和65%的GDP，成為成員數量僅少于世界銀行的全球第二大國際多邊開發機構。截至2022年底，累計批準項目202個，融資額超過388億美元。亞投行為什么得到重視和歡迎呢？根本上還是因為它和其他平臺一起，瞄準和滿足了“一帶一路”沿線國家的真實需求。第二，“一帶一路”合作帶來真實的經濟紅利。世界銀行相關研究部門發布研究報告表明，“一帶一路”倡議可減少“一帶一路”沿線經濟體的運輸時間和貿易成本（分別高達3.2%和2.8%）和整個世界的運輸時間和貿易成本（分別高達2.5%和2.2%），對世界經濟增長的貢獻明顯。再舉一個“一帶一路”平臺建設促進合作發展的具體例子，2018年，世界電子貿易平臺（eWTP）落地盧旺達后，盧旺達的成品咖啡登上電商平臺，完成從大宗出口到零售的商業模式轉變。這樣咖農每賣出一公斤咖啡都能比之前多賺4 美元，把原來中間商的消費去掉了，消費者也可以比原來便宜的價格品嘗到咖啡。第三，中國自身越來越強大從而真實承擔“一帶一路”穩定器與動力源的角色。2022年中國國內生產總值達121萬億元，占全球經濟比重由2012年的11.4%提升到18%。中國作為世界第二大經濟體、制造業第一大國、貨物貿易第一大國等的地位進一步鞏固。與此同時，中國參與全球治理的能力與水平取得顯著提升。“一帶一路”發展確實會受到這樣那樣的干擾影響，但中國之“錨”的穩定性好、動力源強，就能使“一帶一路”行穩致遠。

三、“一帶一路”中城市合作成效與發展方向

主持人：“一帶一路”區域合作中，城市合作有哪些特征，其合作重點與方向是什么？

許勤華：城市是國際合作中的推動者和落實地，是全球生產網絡中的重要空間平臺，城市也在“一帶一路”沿線國家合作中承擔著舉足輕重的任務。“一帶一路”規劃初期重點圈定了18個省、自治區及直轄市，包括新疆、陜西、甘肅、寧夏、青海、內蒙古等西北六省，黑龍江、吉林、遼寧等東北三省，廣西、云南、西藏等西南三省，上海、福建、廣東、浙江、海南等五省和重慶直轄市。這些城市在推動和落實“一帶一路”共建合作中發揮了重要的支點和網絡連接作用。

以國際友好城市合作為例，我國自1973年締結首對中外友好城市以來，國際友城事業不斷取得新發展。2010年以來中國國際友好城市締結速度明顯加快，2013年以來中國與國際社會新建友好城市994對，其中，中國“一帶一路”規劃重點省域城市和“一帶一路”沿線的亞歐等國城市結對進展步伐較快。截至2023年 9月，我國有31個省、自治區、直轄市（不包括臺灣省及港、澳特別行政區）和529個城市與五大洲145個國家的590個省（州、縣、大區、道等）和1820個城市建立了2950對友好城市（省州）關系。

馮奎：“一帶一路”是中國發起的國際倡議，國家是當然的合作主體。但現代國家經濟一般是由城市支撐的，并且相較于國家這個主體，城市具有更多的現代文明共性，所以城市應走在“一帶一路”合作的前沿，應有更多可以發揮的“戲分”。城市在“一帶一路”中如何發揮更大的作用？有幾點建議：

一是建立“一帶一路”城鎮化伙伴關系。中國和歐洲曾于2012年建立中歐城鎮化伙伴關系，這類伙伴關系可以推廣到“一帶一路”其他國家與城市、城市與城市之間。伙伴關系重點突出（但不限于）以下領域：城鎮化發展戰略和政策、城鎮化空間布局、城鎮產業經濟可持續發展、城市公共服務體系、城市基礎設施建設投融資機制、城市住房供應體系和模式、城市能源供應與需求管理、城市交通、公共交通和智能交通、城市綠色建筑、城市生態環境保護與治理、城市歷史文化風貌保護和景觀塑造、城市治理、城鄉一體化發展、城鎮化發展交流研討和人員培訓等等領域。

二是充分借助重要國際節點城市的支點功能。中國的省會城市以及部分較大規模的地級城市基本上都可以稱為“一帶一路”節點城市。國際方面來看，“一帶一路”上有許多具有全球影響力的節點城市，包括新加坡、首爾、曼谷、巴黎、柏林、漢堡、盧森堡、阿姆斯特丹、布達佩斯、蘇黎世、雅加達、莫斯科、不來梅、吉隆坡、維也納、東京、倫敦、開普敦、布魯塞爾、米蘭等等，其中歐洲比亞洲城市稍多。國家層面的合作倡議需要城市落實，而節點城市開展合作的務實性更強、程序性則更簡化，因而構成“一帶一路”極其重要的合作內容。例如，中歐班列作為共建“一帶一路”的旗艦項目和明星品牌，已鋪畫運行線路84條，通達歐洲 25個國家的211個城市。這樣，中歐班列依托城市，城市帶動更廣闊的經濟腹地，就有效地支撐起“一帶一路”交通及經貿合作。

三是發揮城市合作聯盟的平臺作用。聯盟的主體與合作形式多種多樣。中國城市和小城鎮改革發展中心研究提出，以聯盟為平臺，以基礎設施互聯互通城市為基礎收集整理“一帶一路”沿線城市的基本信息和城市可持續發展實踐案例，形成“一帶一路”城市資源庫，并與沿線城市共享資源；以聯盟為平臺，建立“一帶一路”沿線國家城市問題研究機構的研究成果交流機制，在成果交流的基礎上開展合作研究，加強對沿線國家城市的認識與理解；以聯盟為平臺，組織“一帶一路”可持續城市論壇等。

四是突出綠色、智慧等新型城市發展方向。綠色、智慧城市合作有巨大的需求。隨著全球生態環境問題日益凸顯，綠色發展成為各國實現可持續發展的重要共識。同時，隨著數字革命和數字地球的建設，“一帶一路”數字化發展是未來重要方面。中國城市在綠色、智慧發展方面積累了豐富的經驗，形成了一批新型技術，借助“一帶一路”推廣經驗、輸出技術，能夠有力有效地促進“一帶一路”高質量發展。

四、“一帶一路”中園區合作成效與發展方向

主持人：園區合作取得了哪些成效，如何以園區合作推動一帶一路新型工業化發展？

許勤華：國際合作園區是“一帶一路”沿線國家開展國際交流與合作的重要載體，吸引大量資金、技術和先進管理經驗的輸入，推動區域內產業結構調整和產業升級，促進區域發展。中國在“一帶一路”沿線國家開展的國際合作園區基礎設施完備、主導產業明確、公共服務功能健全、具有集聚和輻射效應。近年來，沿線國家的國際合作園區建設水平不斷優化提升，合作園區從最初的工業合作園拓展到經濟特區、示范區、科技園區、聯合實驗室等模式，合作領域也從工業拓展到農副、生態、科技、健康等領域。“一帶一路”沿線共建的產業園區現有類型主要有：資源型、科技型、貿易型、工業型和農業型等。目前中國境外合作區主要分布在亞歐非三大洲的發展中國家和地區，其中在亞洲地區（不包含中亞）建有13個，歐洲及中亞地區建有9 個，非洲地區有11個。

“一帶一路”國際合作園區有以下特點：第一，平臺高，多為政府間合作。如，塔吉克斯坦農業紡織園是落實中塔兩國2014年簽訂的《中塔關于進一步發展和深化戰略伙伴關系的聯合宣言》《紡織發展合作備忘錄》，由新疆中泰新建新絲路農業投資有限公司在塔吉克斯坦投資建設的農業紡織產業園項目。該項目是塔吉克斯坦獨立25年以來最大的農業紡織投資項目，受到該國政府高度重視。第二，產業結構布局合理，優化調整快。如，中馬關丹產業園是中國在馬來西亞設立的首個國家級產業園區，也是“一帶一路”規劃重大項目和跨境國際產能合作示范基地。園區于2013年正式開園，成為中馬欽州產業園的“姊妹園”。中馬“兩國雙園”依托兩國自然稟賦、產業優勢和市場資源，加快構建跨境產業鏈、供應鏈和價值鏈，布局相關特色產業，成為兩國經濟合作創新典范。第三，以綠色發展理念為指導，注重生態與環境保護。如，柬埔寨—中國熱帶生態農業合作示范區由海南頂益綠洲生態農業有限公司于2016年投資成立，主要經營范圍為生態農業技術開發、推廣及應用，農產品種植、加工、銷售，農產品、農用物資、農用機械的進出口貿易，觀光農業項目開發，旅游地產項目投資和農業項目投資。示范區以市場為導向，優勢資源為依托，以綠色香蕉、胡椒、無公害農產品、優質水果為主導產業。通過建設生態農業示范區，突出區域資源優勢和資源特色，為柬埔寨傳統農業向現代化生態農業轉型升級提供新動力。

馮奎：園區是“一帶一路”區域合作的亮點、增長點。在有些國家和地區，“一帶一路”務實合作剛剛起步，園區可以成為主要合作形式。園區這種形式對于中方企業來說，最重要的一點是可以抱團取暖，有效應對外在風險。這是因為，在“一帶一路”上投資的企業，往往不熟悉、不適應當地的法律環境，需要花費高額法律費用和經營成本的挑戰。一些入境投資的企業對當地宗教、文化缺乏敏感性。園區是幾個、幾十個甚至更多中方企業的聯合體，這些企業聯合起來，就可以互相學習借鑒經驗，互相提醒避免失誤失策，可以有更多力量凝聚起來，更好地防范、應對、化解風險。

園區經濟也是中國區域經濟的重要創新形式。改革開放以來，中國各類園區經濟生機勃勃，已形成以國家級新區為龍頭，以經濟開發區、高新技術產業園區為兩翼，以各類功能區為支撐的園區經濟體系。這些新區承擔著國家經濟發展、科技創新、產業升級的重要任務，理所當然也是“一帶一路”的先頭部隊。從“一帶一路”沿線國家來看，相當一部分仍處于工業化發展中期，這些國家非常有必要利用園區這種形式，促進產業集聚、培育產業集群，以達到降低成本、擴大規模、促進學習、鼓勵創新等方面的目的。例如，中國經濟開發區中的佼佼者天津開發區結合中埃·泰達蘇伊士經貿合作區總結的“泰達海外模式”，已通過咨詢服務的方式應用于“一帶一路”沿線十余個中國企業海外園區項目，成功助力海外園區發展。

“一帶一路”園區發展潛力無限，目前面臨的主要不足包括：園區合作的主體類型少、數量不足；合作機制尤其是利益分享機制尚不健全；合作水平層次還較低，對于“一帶一路”的發展支撐不足等等。展望“一帶一路”未來發展，建議將園區作為合作重點進行培育。具體方面來說，一是選擇的產業發展類型，要能兼顧當地比較優勢，具有“植根性”，又要符合新技術開革命的方向，具有“成長性”，還要較大限度地利用中國經驗與技術，具有“平移性”。二要認真分析東道國的基礎設施發展水平，以及當地政治、經濟、法律制度現狀和趨勢。特別注重站在東道國的立場，與東道國直接管理的部門共同提出園區發展目標，例如將吸收當地就業等作為重要目標。三是促進形成各方面主體的“大聯合”“大合作”。重點是處理好與當地龍頭企業、當地政府的關系。相關利益方包括當地行業協會、法律部門、技術咨詢部門等等，都需要認真分析，有效兼顧。四是充分培育各種“非生產能力”。園區合作的核心是“生產”，但由于東道國營商環境可能還存在諸多需要改進的地方，因此園區合作中通過“非生產能力”構建園區發展的小環境就至關重要。這方面人才包括國際公關、法律、財務等等需要大力培養。