政府審計視角下地方中小銀行風險防范

周瑾

2022年政府工作報告中提出“加強金融對實體經濟的有效支持。用好普惠小微貸款支持工具，增加支農支小再貸款……引導金融機構準確把握信貸政策……發揮好政策性、開發性金融作用”。黨的二十大報告提出要堅持“把發展經濟的著力點放在實體經濟上”。金融是服務實體經濟的重要工具，金融的核心在銀行。地方中小銀行（主要指城市商業銀行和農村商業銀行）是我國銀行機構的重要組成部分，同時也是服務小微企業、民營企業，支持實體經濟，穩就業保就業，發展普惠金融，惠農支農的中堅力量。但隨著大型商業銀行服務下沉、業務轉型，市場競爭越來越激烈，一些地方中小銀行開始逐漸暴露出公司治理、業務經營等方面的缺點和短板。

地方中小銀行風險的主要表現

（一）貫徹落實國家重大政策不到位。

1．個別地方中小銀行黨的建設薄弱，未充分發揮黨組織的領導作用。未嚴格落實重大事項黨委前置研究制度，未將黨委會研究重大事項寫入公司章程。重要事項未經黨委會集體研究直接提交董事會審議。

2．支持實體經濟發展力度不足。目前地方中小銀行對實體經濟的支持不足主要表現在以下兩個方面：一是違規為房地產開發企業、高耗能企業提供融資。部分地方中小銀行在粗放式發展理念的影響下，違規為限制性、淘汰行業提供資金支持，這一定程度上擠壓了實體行業的貸款額度。二是普惠金融服務發展不充分。顯著表現就是普惠信貸投放不足。中小銀行服務運營成本較高、各項費用支出大，貸款利率沒有明顯優勢，實際經營中，中小銀行網點少、員工不足、產品單一，系統科技建設能力有限使信貸數據不完整，這都導致普惠信貸投放不足。部分中小銀行為完成任務，人為調節貸款企業、貸戶類型以虛增普惠貸款。

3．減稅讓利政策落實不到位。部分地方中小銀行未按照要求對收費價格進行公示，以財務服務費、咨詢費等名義增加小微企業融資成本，在貸款合同外簽訂服務協議收取費用，以評估公司等第三方的名義向小微企業額外增加成本。

（二）法人治理不完善。地方中小銀行受歷史遺留、股權關系等因素的制約，雖然設立了“三會一層”的組織架構，但還需持續優化，法人治理還需完善。具體表現在以下幾個方面：

1．股東行為不合規、股權管理不規范。地方中小銀行特別是農村中小銀行具有股東數量多、股權結構復雜的特點，表現出股東占股小、股權散、股東實力弱的特征。這一定程度上導致了股東股權治理方面的缺陷。主要表現：一是部分股東資質不合格。部分法人股東以財務造假、粉飾財務報表的手段來隱瞞真實經營狀況人股。二是股東入股資金來源不合規。存在部分股東以委托資金的形式人股，一旦出現股權糾紛，對銀行的穩定經營產生負面影響。三是部分利益方以簽訂抽屜協議、委托代持等方式來隱藏真實股東和關聯關系，違反“兩參一控”等規定，大量持股多家銀行。從而導致大股東違規干預日常經營管理、小股東未能有效參與銀行治理。股東利用超監管比例、數量持有股權的優勢違規開展關聯交易。

2．“三會一層”運作不規范、內部人員控制使銀行管理難以有效制衡。中小銀行雖然建立了法人治理框架，但與國有大型銀行相比，相應的內控、經營方式體系不夠完善。“三會一層”履職不到位現象突出。表現在兩個方面：一是董事會、監事會運作不規范，履職不到位且缺乏獨立性。部分銀行獨立董事人數不足或任職期限超過監管規定，如S省內3家農村商業銀行獨立董事連續任職超過6年，2家村鎮銀行未配備獨立董事。二是內部控制和約束機制不完善。中小銀行員工持股客觀上增大了內部人員違規操作的可能。在績效考核、個人利益的驅動下，違規發放貸款、工作人員受賄等亂象常有發生。

（三）經營風險不斷增加。伴隨著利率市場化、經濟結構的不斷調整、推進，地方中小銀行整體經營環境面臨著更大的挑戰。主要表現在以下幾點：

1．利潤來源多元化不足。經濟轉型時期，在部分實體經濟遭遇產能過剩、轉型升級壓力下，中小銀行面臨信貸需求不足且信用風險上升的困境。出于追逐利益的動機，少數銀行在實體經濟持續下行的情況下，利用同業、理財等業務來擴張規模、規避監管，繼而引發銀行資金出現脫實向虛、空轉等隱患。

2．掩蓋不良貸款導致資產質量不實。“業務先行”的經營模式，導致中小銀行風險防范機制較弱。業務發展情況與風險管理能力脫節，對風險難以形成有效制約，從而使風險不斷擴大升級。出于美化財務數據、規避監管問責的目的，部分中小銀行通過違規調整貸款分類，簽訂抽屜協議、虛假處置不良資產、違規廷長貸款期限等手段來掩蓋不良貸款，導致銀行資產質量不實。

3．資本充足率不足，存在流動性風險。據銀保監會官網披露，截至2021年末，大型商業銀行資本充足率為17.29%，城市商業銀行為13.08%，農村商業銀行為12.56%。中小銀行補充資本金存在較大壓力。一方面受到經濟下行的影響，銀行資產保值增值壓力大。另一方面，出于社會責任等影響，中小銀行加大信貸投放，資本消耗大。這些都在一定程度上加大了流動性風險。

地方中小銀行應對分險的建議

（一）全面貫徹落實重大決策部署，服務實體經濟高質量發展。

1．加強黨的領導，切實保證黨在中小銀行各項工作中的領導地位。結合行業特點和時代任務，保證黨的政治核心作用。明確黨組織在中小銀行機構決策、執行等環節的核心地位，把黨組織作為經營的重要組成部分，不缺位。堅持貫徹落實重大事項、重大決策黨委前置研究，確保黨的決策部署及時、全面地貫徹到日常經營發展中。

2．加大對實體經濟的支持力度。加大對基礎設施、傳統制造業升級等重點領域的信貸投放，優化信貸結構，在支持力度、供給強度、服務深度上不斷挖掘。利用地方中小銀行貸款審批速度快、決策鏈短的特點，加快數字化轉型，借力金融科技，為銀行新發展賦能，提供更加高效的普惠金融服務，提高普惠服務質量和效率，提升客戶的普惠金融獲得感、幸福感。

3．積極響應減費讓利政策，為惠企利民增添實效。切實貫徹落實各項減費讓利部署決策，按照監管部門“四公開”“兩禁兩限”的要求，服務收費公開透明。

（二）持續加強法人治理，激發銀行內生動力。

1．強化監管，對股東資質“穿透式”審查。運用工商系統等數據關聯分析，對股東資質、股本金來源合規性進行穿透，密切關注關聯持股、股份代持現象，審查實際控制人和最終受益人，增強股東和股本金來源信息的真實性，防止“一股獨大”，降低銀行風險。

2．完善“三會一層”建設，促進“三會一層”持續發揮作用。嚴格實行經營層由董事會授權同時對董事會負責，監事會履行監督職責。理清各相關方在中小銀行法人治理中的權利和義務，引導各相關方積極參與公司治理，促進監督制約機制常態化。

（三）提高風險防范能力，推動業務發展回歸本源。

1．轉變發展模式，強化定位管理。為提升地方中小銀行風險防范能力，深耕當地，牢牢樹立服務小微企業、服務地方經濟、服務“三農”的經營理念。把資源投入到實體經濟、小微企業中來，順應政策導向，找準定位，通過精細化、差異化、特色化服務，走可持續發展之路。

2．提高資產質量，積極推進不良貸款處置。一是與地方資產管理公司加強合作，探索引入實力強、資產質量好的股東，提升資產處理能力。二是合理利用存款保險基金等，加快處置不良資產。嚴格壓實風險處置的主體責任，依法讓股東和債權人承擔風險，防止道德風險發生。三是與貸戶積極溝通，以重整、出售違約企業等形式來督促企業履約，化解不良貸款。

3．多渠道加強資本補充。不斷提升地方中小銀行盈利能力，增強銀行的“造血”功能。條件允許的中小銀行以發行可轉債等資本工具來加強外源性資本補充。通過有效的資本補充來加快風險化解力度，在經濟發展中貢獻地方中小銀行的力量。