鄉鎮領導干部自然資源資產責任審計的思考

高琳 賀莉莉

面臨的困難

（一）審計客觀環境復雜。

1．基礎資料不齊全，數據準確度不夠。現有的自然資源資產各項基礎數據多以縣（區）為單位，各鄉鎮均沒有完整的當地自然資源資產管理數據，自然資源資產的基礎性資料嚴重缺失，且自然資源資產負債表也未編制出來，使得審計人員在收集自然資源資產存量數據、分布數據、管理情況、開發利用現狀等數據時耗時耗力，很大程度上增加了審計取證的難度。其次，自然資源資產基礎數據不統一，部門間存在“數據孤島”現狀，影響了審計工作的開展。由于自然資源資產種類多樣并且管理職能劃分、事權交叉導致數據分散在多個部門、不同股室，難以實現共享，致使審計人員很難順利提取到基層鄉鎮的各項資源監測數據，提取的一些數據也不具有連續性，給數據的甄別、對比、分析帶來了很大困難。

2．審計內容特殊，審計涉及面廣。從當前自然資源資產責任審計經驗看，審計涉及的被審計單位幾乎涵蓋了發展改革、財政、生態環境、水利（水務）、住房城鄉建設、農業、林業、自然資源等所有承擔了與自然資源資產管理和生態環境保護職能相關的部門，需要延伸審計的單位甚至還包括相關工業集聚（園）區、企業以及生態修復治理項目建設、運營單位等。審計的內容涵蓋了水、大氣、土地、森林等各個方面，審計人員需要從自然資源資產管理、資源生態保護情況、環境污染防控情況、相關地方政府落實生態環境保護相關政策、污染防治目標任務完成情況以及實施生態保護資金管理使用等多個角度去審查，審計內容十分繁雜，極大增加了審計工作的開展。

（二）審計任務與審計力量不匹配。

1．審計人員專業能力不足?；鶎訉徲嬋藛T大多為財經類和工程類專業，審計對象、審計目標、審計內容、審計方法等對審計人員來說是全新的，完全區別于傳統的財務審計或者專項資金審計。自然資源資產審計需要水利、規劃、農林、生態環境等專業知識，而且不同地域自然資源資產稟賦特點千差萬別，可謂是橫向廣、縱向深，且涉及的數據量大且雜、綜合分析能力要求高，缺乏能夠從事自然資源資產責任審計的專業人才。

2．審計技術方法滯后。以土地資源審計為例，審計需要衛星遙感影像數據、土地利用規劃圖、生態保護紅線矢量數據、土地類型圖斑數據等專業技術數據、遙感影象圖對比、大數據技術方法等，而當前基層審計機關審計技術方法還未能及時跟上，審計人員無法高效開展審計。

3．各部門之間未形成合力。當前自然資源相關部門缺乏工作聯動機制，審計期間既需要自然資源分局、統計局、農業局等部門提供的專業數據，也需要相關專業人員借助各類專業軟件給予審計組專業指導?，F階段多為審計組成員獨立實施自然資源資產責任審計，缺乏相關專業指導及相關自然資源資產數據核查。自然資源資產大數據分析平臺下的審計模式未建立，有關職能部門的數據庫難以共享，各相關部門管理職能劃分條塊分割、事權交叉，環保督查、國土督查、林業檢查與審計監督等各自為政，未形成監督合力。

（三）審計成效不夠顯著。

1．審計透視不足，發現問題淺顯。通過近幾年的自然資源資產審計工作成果分析，查出問題多集中于表面化、淺顯化，缺乏深層次分析。受限于現實條件，審計多著眼于自然資源保護及生態環境現狀及政策落實情況，未能將自然資源資產變動和生態環境保護情況同項目實施、資金投入、生態補償工作等人為活動緊密結合，分析判斷人為活動因素對自然資源資產和生態環境變化產生的影響。

2．責任難以界定，結果運用有限。影響自然資源資產變動的相關因素多且具有一定的隱蔽性和滯后性，如：礦產開發廢棄物可能會帶來水體污染問題，濫砍濫伐引發的水土流失問題，受自然資源生長期、氣候、季節等因素影響，負面問題需要經過一個時間段后方才顯露，即領導干部任期內做的決策對自然資源資產的影響具有滯后性和隱蔽性，責任劃分界限相對模糊，責任界定難度較高。

3．考評標準不一，評價風險過高。根據《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，審計機關要對被審計領導干部任職期間自然資源資產管理和生態環境保護情況變化產生的原因進行綜合分析，按照好、較好、一般、較差、差5個等次客觀評價被審計領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況。在審計過程中，審計人員雖然對被審計領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行了評價，但由于無具體、明確的評價標準，審計人員在做出審計評價時常感“無尺可量”，因此帶來了一定的審計風險。

實現路徑

（一）強化組織領導，建立聯動機制。推動相關部門建立聯動機制，加大與林業、水務、自然資源、農業、規劃等部門協作配合，定期通告轄區自然資源資產實物量的變化，研究生態環境保護各項法律法規的適用范圍及變化情況。此外，邀請相關部門技術專家進行審前培訓，并協調抽調相關部門的專業技術人員參與到審計項目中，引入技術支撐等方式，在實際操作中提升審計人員技術水平，創新審計組織方式，優化審計組專業結構，強化專業人員力量，提升審計質量和效率，更好地實施自然資源資產審計項目。

（二）突出區域資源稟賦特點，因地制宜確定審計重點。同一行政轄區下各鄉鎮自然、人文環境不盡相同，若一概而論，不分側重，不僅耗費人力物力資源，也會使審計效果不佳，審計機關根據各鄉鎮自然資源稟賦特點、生態環境保護重點領域和主體功能區定位，制定凸顯鄉鎮特色的審計實施方案，結合當地實際，有針對性地開展審計，切忌“眉毛胡子一把抓”。認真科學編制審計實施方案，并根據實際情況隨時做出調整，提升審計效率。

（三）創新審計方法，提高自然資源資產審計可操作性。自然資源資產審計特殊性要求審計人員要充分發揮主觀能動性，打破傳統審計思維、樹立創新意識，在審計思路和技術手段上取得突破。強化技術手段，創新審計取證方法，將檢查與觀察、分析相結合，同時協調爭取相關專業部門的配合，運用高新技術手段，綜合運用地理信息技術，大數據對比技術以及專業的分析對比工具，檢查自然資源和生態保護相關資金的籌集、管理、使用情況，分析本地區自然資源和生態環境變化大體趨勢，以實現審計目標，客觀科學評價領導干部業績，最終達到保護環境的目的。

（四）堅持問題導向，著力提升審計成果。把“問題導向”落實到審計項目全過程，制定科學合理的審計實施方案，明確審計重點。對審計取證、審計底稿的真實性、完整性進行逐級審理，做到不回避、不放過每個問題。要提升審計意見質量，提高實用性，做到反映問題更加突出重點，提出審計建議有針對性和可操作性。要注重提煉歸納總結有關審計發現問題，注重從機制體制方面提出審計意見，形成審計要情或專報，充分發揮審計在決策管理中的參謀作用。要推進審研結合，及時總結自然資源資產審計實踐，分析經驗得失，提煉成果，尋求規律，為今后開展工作提供指導。

（五）完善整改問責機制，科學界定責任。與經濟責任審計整改問責的制度相結合，對鄉鎮領導干部自然資源資產審計揭示的問題，逐步建立完善督促整改機制。摒棄傳統的審計思維模式，科學看待生態環境工作出現的新情況、新問題，準確領會“三個區分開來”要求，正確把握原則，將責任劃分貫穿于審計工作始終。問責不能簡單地判定責任，需要落實到具體責任人，嚴格劃清黨政干部任職期限、責任區分，從歷史背景、決策程序和實際決策過程以及簽批的文件、分管內容、是否參與自然資源決策事項等情況，落實生態責任終身追究制。