中國應急管理研究30年：演進歷程、核心議題與議程展望

杜 鈺，李天云

應急管理現代化是中國式現代化的重要維度。推進應急管理現代化是滿足人民日益增長的美好生活需要，有效因應風險社會的不確定性與復雜性，維護社會秩序與人民生命財產安全，提升人民生活安全感與滿意度，保障國家治理現代化行穩致遠的必然舉措。近30年來，中國應急管理研究取得長足進展。在對中國應急管理進展進行研究綜述基礎上展望未來重點議程，有利于不斷深化對應急管理實踐規律的理論認知。

一、演進歷程：中國應急管理研究的發展階段

在自上而下的強制性制度建構、經濟社會發展中人民生活需求的回應性滿足以及重大突發公共事件的誘致性驅動綜合作用下，中國應急管理研究由孕育萌芽向系統深化不斷演進。

（一）1994－2002年：應急管理研究的孕育萌芽時期

改革開放以來，各類突發事件易發、頻發、多發，強化應急管理日益提上政策議程。一般認為，1994年《危機與危機管理》一文的發表開啟了國內公共管理學界的應急管理研究旅程，［1］中國應急管理研究由此進入孕育萌芽時期。在孕育萌芽時期，域外應急管理理論與實踐的啟發、國際社會重大突發公共事件的沖擊、社會轉型期解決矛盾沖突的現實需求等因素共同作用，中國應急管理研究主體由自發轉向自覺、由分散邁向整合，文獻數量從無到有、從少到多，議題范圍從窄到寬、由點到面拓展，拉開了中國應急管理理論發展的帷幕。一是對早期域外應急管理實踐的考察，如對美國、澳大利亞、荷蘭、德國、日本、法國等世界主要先發國家應急管理實踐的考察。二是對應急管理基本概念與理論的介紹，其代表性成果主要有對危機管理相關概念及其理論脈絡、現代減災理論模型等的引介。［2］三是對中國加強企業危機管理與政府危機管理的理論探索，前者突出強調在企業發展中引入應急管理機制的重要性，而后者的興起則受到美國“9·11”事件的影響。中國行政管理學會等在此期間聯合舉辦“社會變革中突發事件應急管理”專家研討會，［3］對助推應急管理研究繁榮發展具有重要的共識凝聚、理論號召與力量整合作用，生動體現了中國學者回應社會需求的責任意識、學術使命與實踐關懷。

（二）2003－2012年：應急管理研究的快速推進時期

2003年以來，中國應急管理實踐站到了新的歷史起點上，應急管理理論研究進入快速推進時期，并在多個方面取得豐碩成果。

一是總結反思危機應對的經驗教訓。人類社會正在進入風險期，危機的流行不僅為社會發展轉型時期建設現代應急管理體系再一次敲響了警鐘，而且有可能成為中國治理變革的促進因素之一，其折射出政府能力再造、緊急狀態法制、公眾道德重建以及建立全面整合的應急管理體系的迫切性，產生了危機管理、職能轉變、責任管理、依法管理、公益提升、公平管理等一系列警醒與提示效應。［4］在危機應對中，政府準確把握救災工作重心，迅速建立決策指揮、生命救援、轉移安置與資源動員四位一體的應急聯動機制，及時發布各類信息，靈活運用各種指揮方式，充分發揮聯合保障優勢，動員廣大人民群眾應急力量，形成了萬眾一心的巨災應對共識和以政府為中心的多元主體協同格局。［5］同時，也反映出強化應急物流體系、應急財政機制、心理干預與重建機制、醫療揀選機制等配套機制建設的重要性。為此，應將危機管理納入國民經濟和社會發展的可持續發展戰略之中，制定相應的政策和規劃，健全完善國家危機管理的法律、法規和規章體系以及政府組織體系和機構，建立有效的信息平臺、危機溝通機制與決策支持系統，提供充分的應急物質與財政資源支持，增強社會危機管理意識，促進國際危機應對合作，加強公共危機的戰略治理。［6］

二是深化拓展應急管理基礎理論與應用研究。首先，突發公共事件的分類、分級與分期。按照職責分工、條塊結合的原則，突發公共事件在分類上可分為自然災害、事故災難、突發公共衛生事件、突發社會安全事件以及經濟危機等五個類別；按照分級管理、重心下移的原則，在分級上可依據縣級、市級、省級和國家四個層面將其劃分為一般、較嚴重、嚴重、特別嚴重四個等級；按照預防為主、平戰結合的原則，在分期上可分為事前預警期、事中爆發期、事中緩解期、事后善后期四個時期。［7］其次，公共危機治理范式的興起與多元主體的參與。公共危機“管理”是政府對危機的單方面、單向度、半封閉式的處置與管理，在理論思維上存在缺憾，需要以一種具有廣泛包容性的公共危機治理系統對其進行創新超越，發展政府、公民個人、企業、志愿者、非政府組織與國際組織等多主體全過程參與的公共危機治理模式，以積累社會資本為導向構建災害防救多元參與機制。［8］再次，對域外應急管理實踐與理論的持續跟蹤、引介。跟蹤域外應急管理理論新視角與政策研究新進展，提煉和汲取發達國家應急管理在發展過程、機制設計、組織保障、聯動系統、教育培訓、文化建設等多方面的先行經驗，重點關注美、加、澳、日、俄五國的應急管理模式及其經驗啟示。［9］

三是以“一案三制”為核心推進應急管理框架體系建構。“一案三制”是四維一體的：應急預案管理是前提，應急管理體制是基礎，應急管理機制是關鍵，應急管理法制是保障，四者作為應急管理體系有機聯動的核心要素，各具內涵特征和功能定位，有助于應急管理決策、組織、制度的理論建設與實踐創新，共同指向建設規范化、綜合化、協同化、專業化的應急管理框架。［10］以減少、準備、回應、恢復為應急管理過程主要內容，從完備的緊急事務管理法律體系、多主體參與的應急組織系統、分工明確、統一指揮的應急體制以及相互協作、反應快速的應急機制等多個方面加強應急管理體制機制建設，要統籌規劃資源、明確階段重點、完善應急體制、加快信息聯網、強化政社合作、保護一線人員，重點加強統一領導和總體協調機構建設，基于國情依托與制度屬性推動建構中國特色應急管理體系。［11］

（三）2013－2017年：應急管理研究的提質增效時期

黨的十八大以來，應急管理研究進入提質增效時期，理論進展主要集中于以下方面。

一是全面深化改革與應急管理現代化建設。應急管理體系現代化以“一案三制”的科學、有效、權威、協同、互補、銜接為衡量標準，能力現代化既要提升靜態下應急管理的過程性能力，也要提升動態標準下各項能力的成熟度，通過培育現代化應急管理理念、構建政府主導的多元主體格局、持續優化改進碎片化的應急體制機制，不斷推進國家應急管理現代化。在國家治理現代化與總體國家安全觀引領下，要以頂層設計驅動應急管理與安全治理理念契合、制度融合，從理念上厘清政府、市場與社會在應急管理中的功能定位及其互動邏輯，理順應急管理組織體系中的縱橫關系，提高風險管理、平戰轉換、信息溝通、行政問責等應急機制的運行效率，選擇恰適的應急管理政策工具組合，在“理念－體制－機制－工具”的一體優化完善中實現應急管理模式創新重構。［12］與此同時，在致災因子復雜多樣、交織疊加的風險社會環境中，要突出應急能力現代化的導向功能，從應急預案操作、信息通暢覆蓋、組織動員、資源配置、權變調適與持續學習能力等方面優化“科層式”應急模式的能力支撐，克服科層制組織封閉、保守與僵化的困境，向著主動回應、注重預防的“有機體”應急模式演進。［13］在完善基礎性制度架構的同時，更加注重全方位應急能力建設，以能力提升為中心促進應急管理體系向著制度化與社會化方向發展，提升突發事件應對的標準運行力、全程管理力、全員參與力、組織保障力，形成與全面深化改革、國家治理現代化、總體國家安全觀相適配的應急模式。

二是信息技術賦能應急管理的機理與路徑。大數據時代革命性地改變著應急管理的組織運行模式，自以大數據為代表的新一代信息技術興起，便引發學界廣泛關注。當前，預警預測、傳遞、關聯應用與歷史學習等方面的數據能力鴻溝已成為中國應急管理體制變革的現實阻礙，新一代信息技術的應用昭示著應急管理體制改革的方向與路徑。大數據等信息技術以信息基礎支撐、技術平臺支撐、工具能力支撐為賦能機理，以網絡輿情監測分析、風險隱患智能排查、應急響應社會協同、應急決策情報支持、臨機決策效率提升、部門權責清晰匹配、應急資源整合調度等為賦能路徑，有利于破解政府應急管理信息化發展中的主體單一、流程不暢、信息孤島、重硬輕軟等碎片化困境，推動應急管理模式創新發展。［14］

三是應急管理薄弱環節補強與中國模式建構。首先，市場機制和社會力量的激活與規范引導不夠，市場在公共應急管理中的功能認知不足、邊界厘定不清、運行效率不高，公共應急市場培育成熟度還有待提升，［15］社會組織、志愿服務在應急救援中的組織化建設亟待加強，應沿著制度化、規范化、程序化的路徑推動公共應急市場的培育和社會力量的開發，發揮政府主導機制、市場引導機制與社會動員機制的合力效應。其次，應急財政資金管理監督與效益評價缺乏、平戰結合的應急財政保障機制尚未建立、資金投入總量不足且存在結構失衡是應急財政保障機制的薄弱環節，預算、轉移支付與預備費制度改革以及審計與監督的強化是其補強優化路徑。［16］再次，應急管理心理干預重視不夠、人才匱乏、支持系統欠缺、心理干預機制及相關法律不健全等阻滯了其優質發展，在政府主導牽引下推動搭建心理干預平臺、構建心理干預體系、制定心理干預法律、培養心理干預人才、普及心理干預知識構成應急管理心理干預建設的核心任務。［17］復次，應急產業科技支撐體系薄弱，市場需求培育、人才規模結構、科研平臺與組織體系建設等存在明顯不足，加之政策措施滯后，阻礙了應急產業科技創新的發展，故而需以“平臺＋機制＋投入＋人才”為“四輪驅動”，推進應急產業科技創新高質量發展。［18］最后，應急資源是應急管理成敗的基礎，但主體之間的權責邊界模糊、信息溝通障礙、激勵機制缺失造成的多行為主體管理困境以及常態與應急狀態資源配置的協調困境導致應急資源配置效率不高，在應急準備、監測預警、應急響應、恢復重建過程中對應急資源進行規范管理、科學配置以確保其有序生產、合理存儲、有效調運、集約使用是強化應急管理資源保障的基本進路。［19］在前期危機應對的基礎上，構建應急管理的中國模式成為黨的十八大以來學術研究的重要內容。從中美比較的視野來看，美國的應急管理是典型的法制驅動模式，其核心特征是體系較完備，操作性強，社會廣泛參與，但調整時易過度，且應急動力傳導效率較低；而中國的應急管理屬于典型的體制驅動模式，其核心特征是政府高度集權，應急動力傳導效率高，但應急管理體系不完備且可操作性較差，體系更新調整滯后。［20］為此，應在社會結構變革與社會風險加劇的基礎上充分利用執政方式轉變與理論預設更新的發展態勢，以多元治理和制度創新為核心路徑，在國防動員“一體兩用”模式、臨時機構模式、應急管理委員會模式和黨委領導模式的基礎上，借助國家安全委員會的能力整合優勢，推動構建應急管理的中國模式。［21］

（四）2018－至今：應急管理研究的系統深化時期

應急管理部成立標志著中國應急管理開啟了新篇章，應急管理研究進入系統深化時期，其核心論域聚焦于以下方面。

一是應急管理部組建的改革聯動效應。應急管理部成立以后，中國的應急管理體系由“一案三制”為核心轉向由應急管理部牽頭組織的新局面，不僅強調全災害管理，而且更加重視全過程管理，以應急管理部主導的多主體協同網絡的建構以及準備、預防、減緩、響應、恢復五大環節的機制優化與流程重塑構成新時代應急管理體系改革的新任務。［22］應急管理部的成立有利于克服綜合職能部門缺位、統籌機構權威不足、應急決策規范欠缺、區域與國際合作乏力等問題，實現常態管理與非常態管理有機結合，促進形成統一指揮、協調聯動的應急管理格局，提高社會動員與全民參與水平，釋放應急管理體制改革的政治推力與治理創新動力。與此同時，也帶來了應急機構權力重組、相關法律法規修訂、新體制與“一案三制”的關系理順、應急管理與國家安全管理體系融合等新挑戰。［23］此外，機構改革后，在應對跨界突發公共事件時出現的部門職能模糊、跨部門協調困難也揭示出“應急管理部門‘梁’的理想職能定位與‘柱’的實際機構設置之間存在結構性矛盾”，需通過設立國家應急管理委員會等機構來承擔統籌協調職責，提高部門應急協調與資源整合能力。［24］要從“邊組建邊應急”的物理效應與板塊整合向化學效應與有機融合邁進，加強綜合性與專業性協同互補、管理體系與業務體系的融通互嵌以及多主體多中心高效協作應成為下一步應急管理體系改革的政策圖景。

二是在百年變局下加快中國應急管理現代化建設。處于百年未有之大變局，經濟全球化退潮與全球產業鏈供應鏈調整、國際力量對比變化與大國博弈加劇以及新一輪科技革命和產業變革等導致各類風險隱患演化、催生、激蕩，危機的波動性、復雜性、長期性顯現，深刻影響著國家應急管理。為加快推進應急管理現代化，“黨的二十大報告用專章對推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定進行全面部署，這在黨的歷次全國代表大會上是第一次”［25］。在黨的領導下，通過制度改革創新和技術研發應用為推進路徑，以新安全格局保障新發展格局，有效應對風高浪急甚至驚濤駭浪的風險危機考驗，顯得更為重要、更加迫切。應急管理現代化包括理念、體系、能力三重現代化：總體國家安全觀、統籌發展與安全、“人民至上、生命至上”、人類命運共同體是應急管理理念現代化的核心內容；集中統一的領導體制、科學順暢的運行機制、系統完備的法律制度構成應急管理體系現代化的核心內容；領導干部駕馭風險能力、現代科技支撐保障能力、社會組織動員能力、全球安全治理能力等構成應急管理體系現代化的核心內容。［26］推進應急管理現代化要實現“五個轉變”，即由政府主導向政府主導與政社協同并重轉變，由應急處置導向向風險治理與應急管理并重轉變，由行政負責向黨政同責、一崗雙責轉變，由條塊化應急管理向綜合式應急管理轉變，由動員式應急管理向規范化、標準化和信息化應急管理轉變，［27］進而實現應急管理制度墮距、主體墮距和文化墮距的彌合，在克服制度建設、能力提升與文化發展的延遲、錯位、滯后過程中向著應急管理現代化建設不斷邁進。

二、核心議題：中國應急管理研究的主要進展

中國應急管理研究的每個階段的都有主要論域及其代表性觀點。為系統把握理論進展，以下從基本理論闡釋、典型案例分析、應急管理體系、應急管理能力等對中國應急管理研究的核心議題進行分析梳理。

（一）基本理論闡釋

⒈應急管理核心概念的界定與辨析。應急管理中使用的概念非常之多，既有文獻主要圍繞如下一些核心概念進行內涵界定與概念辨析。第一，緊急事件、突發事件、危機事件的辨析。三者的一致性表現為突然發生并可能給公眾生命財產安全、社會秩序穩定、公共安全狀態等產生負面影響，因而均是需要以政府為核心主體進行處置應對的公共事件。其區別在于，緊急事件強調事件處置應對的時間性、緊迫性，突發事件突出事件發生的偶然性、突然性，危機事件則強調事件規模與影響范圍。［28］第二，風險管理、危機管理、應急管理的區分。風險管理介于常態與應急態之間，傾向于關注管理對象，強調風險的防范、緩解與應對，避免風險演化為危機和突發公共事件，而危機管理與應急管理則傾向于關注管理手段，主要針對應急態或非常態管理而言。［29］第三，應急管理體系、應急管理能力與應急管理效能的內涵。應急管理體系是指由與突發公共事件應對處置相關的若干要素相互聯系、制約而成的一個整體，以“總體國家安全觀＋管理環境、主體、目的、方法＋自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件”為梁柱結構；［30］應急管理能力是應急管理主體為履行職能、實現使命而應具備的知識、資源與技能的總和，涵蓋了多個層次相互關聯的關鍵能力；［31］應急管理效能是功能和績效的復合，由應急管理目標、結構、過程共同作用形成的積極結果。［32］第四，韌性應急、敏捷應急與智慧應急的要義。韌性應急以復合型災害的成因復雜性、后果嚴重性和影響廣泛性為現實情境，旨在提升治理主體及其所屬系統對風險沖擊的適應能力，強調多主體合作參與和組織學習機制的重要性；［33］敏捷應急是指通過應急技術程序與組織變革以靈活快速地感知和響應應急管理環境變化與公眾需求，表現為技術賦能的全災種應急、靈活快速的全過程應急、組織敏捷的多主體應急；［34］智慧應急的核心是構筑集聯接、交互、中樞、應用為一體的多功能智能應急生態體系，打造具備感知、預警、決策、應用等全方位服務能力的智慧應急管理平臺。［35］

⒉應急管理理論發展、應用與創新。從理論發展、應用與創新演進來看，基礎理論薄弱、理論供給不足、視野范圍局限、理論轉化不力是當前應急管理理論發展的基本特征。［36］應急管理實踐中，源自域外的綜合應急管理理論，以“全災害管理、全過程管理與多主體參與”為基礎框架，構成應急管理建設的重要理論指導。此外，廣泛使用的應急管理理論還包括風險社會理論、治理理論、生命周期理論、混沌理論、韌性治理理論、敏捷治理理論、復雜適應系統理論、包容性治理理論、整體性治理理論、適應性治理理論、場域理論、集體行動理論、突生組織網絡理論等。近年來，植根于中國應急管理實踐提出的“過程－結構”分析范式、應急失靈、“彗星”結構、應急管理效能、廣義應急管理理論等彰顯了理論發展的自主性、原創性。然而，內生于應急管理領域的理論創新及其應用總體上還比較少，在學科交叉中借用其他學科領域的基礎理論構成當前應急管理理論發展的突出特征。充分扎根應急管理實踐，結合政策文件話語體系，將新概念、新術語進一步提煉整合，推動構建生動、精煉、系統的應急管理理論，具有廣闊空間與良好前景。

（二）典型案例分析

⒈自然災害。自然災害主要包括氣象災害、地質災害、天文災害，其中氣象災害與地質災害是應急管理研究的主要內容，關于天文災害目前還較少涉及。一方面，唐山地震、汶川地震、蘆山地震、魯甸地震等地質災害類典型案例分析。其研究主題聚焦于應急管理指揮體系、應急組織合作邏輯、災后救助動員模式、應急資源布局配置、應急救災物資儲備、應急財政機制構建、應急醫療能力提升、巨災創傷心理治愈、社會力量規范引導、市場機制有序引入、公共危機治理網絡生成、震后恢復重建經驗、應急管理體系反思完善等方面。另一方面，南方雪災、北京特大暴雨、鄭州特大暴雨、西南五省（市、區）旱災等氣象災害類典型案例分析。應急救援物資調度、電力網絡維護保障、巨災保險制度發展、應急財政資金管理、自然災害應急失靈、政府應急預警響應、應急任務組織協作、地方政府應急困境等構成其基本主題。

⒉事故災難。企業生產安全、煤礦安全、工程建設、交通運輸中的重大事故是事故災難應急管理研究的重點，近年來學術界較為關注的重大事故有“7．23甬溫線特別重大鐵路交通事故”“8．12天津爆炸事故”“青島11．22東黃輸油管道泄漏爆炸事故”等，其研究主題主要聚焦于事故調查機制、責任歸因分析、事故生成機理、應急預案效力、領導干部問責、網絡輿論導控、區域協同應對、應急協作網絡、保險功能作用、處置流程仿真、事件演化模型、危機學習機制、管理績效評價、事故經驗總結等。隨著安全發展、新安全格局等重大理念提出與貫徹落實，事故災難的預防、治理顯得更為重要，在事前預防型公共安全治理模式轉型背景下，相關理論成果將進一步提質增量。

⒊社會安全事件。在社會安全事件中，群體性事件是最受關注的議題之一。社會轉型時期群體性事件的體制性癥結、主要特點、類型劃分、議題訴求、暴力程度、爆發機理、動員組織機制、情緒傳播機制、利益表達機制、經濟成因、政治成因、法治成因、社會成因、文化成因、負面影響、發展趨勢、阻斷機制、治理路徑、政府回應邏輯、領導干部應對能力等構成此類研究的基本主題。此外，“上海外灘12·31特大踩踏事件”“10·2九寨溝游客滯留事件”等群眾性活動應急管理典型案例也受到了學術界的關注與追蹤。滿足人民群眾美好生活需要，需不斷提升社會安全事件應急管理研究質量與水平，更好為公共安全治理供給理論知識。

⒋公共衛生事件。公共衛生事件爆發推動應急管理成為一門“顯學”。一些重大突發公共衛生事件的席卷與肆虐對經濟發展、社會秩序、日常生活、國家治理、全球治理等產生了巨大的負面影響與破壞效應，相關研究基本上覆蓋了經濟社會各方面，理論主題呈現出多元化、分散化特征，黨的領導統籌、新型舉國體制、中國制度優勢、信息技術賦能、網絡輿情分析、基層應急動員、社區應急防控、心理健康治療、信息隱私安全、就業市場沖擊、社會保障應急、在線教育發展、企業復工復產、公眾風險認知、全球供應鏈安全、公共衛生外交、人類衛生健康共同體等受到學術界重點關注，推動應急管理體系、能力、科技、產業現代化的動議不絕于耳。

（三）應急管理體系

⒈應急管理預案。作為應急管理的龍頭與“一案三制”的起點，應急預案以“橫向到邊、縱向到底”為體系建設要求，以突發事件分級標準、應急組織體制、事前事中事后的管理措施、應急保障、信息發布與公開、責任與獎懲機制為內在結構，其本質是通過非常態實踐中的隱性的常態因素顯性化進而將制度內在規定性轉為實踐外化的確定性，加強應急準備，保持應急活動的靈活性，實現“轉危為安”，但也可能因為失范而淪為應急管理的脫責工具。［37］從實踐運作來看，預案內容缺少針對性、預案之間銜接不暢、預案缺乏可操作性是應急管理預案存在的主要挑戰，優化的基本方向為強化預案的編制、培訓、演練與評估，重點在于實現宏觀指導原則到微觀操作導向的功能定位轉變，“自上而下”模版驅動到“自下而上”風險導向的編制方法轉變，封閉孤立的內部規范到公開透明的外部評估的管理方式轉變，成效展示性導向到問題檢驗性導向的演練目標轉變。［38］

⒉應急管理體制。中華人民共和國成立以來，中國的應急管理體制與中國國家治理變遷的軌跡總體保持一致，呈現出“一元化領導－控制性放權－賦能型協調－政黨型收權”的基本特征，由單災種管理的防災減災體制向協同應對的應急管理體制與職能化綜合管理的應急管理體制變遷。［39］在黨的十八大之前，由于缺乏國家層面的綜合應急管理部門，應急管理體制基本屬于部門主導、各管一方，中央和地方政府應對危機主要依靠臨時領導小組、附屬式綜合協調機構，綜合應急管理能力欠缺、機構設置層次不清、應急職責劃分不明成為應急管理體制有效運作的突出挑戰。［40］近年來，中國應急管理體制形成以應急管理部牽頭主導、多主體協同的復合了科層結構的網絡結構，應急管理部的內部整合與外部協同有利于進一步推動優化應急管理體制，提升風險治理效能。為有效應對不斷積聚的自然災害風險、城市風險、技術風險與社會風險，應以滿足人民群眾的對安全發展的客觀需求為導向，將黨和政府高度重視的政治優勢、綜合國家提升的經濟優勢、科學技術發展的技術優勢、多元主體有機協同的社會優勢以及重特大危機事件應對的經驗優勢轉化為應急管理體制創新發展的動力，基于國家發展戰略的系統維度、國家安全的戰略高度、風險管理的專業深度以及智慧科學的技術精度來構建新型國家應急管理體制。［41］

⒊應急管理機制。應急管理機制是應急過程中各種制度化、程序化的管理方法與措施的總和，“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”是應急管理機制建設的基本要求，《中華人民共和國突發事件應對法》將其分為預防與應急準備機制、監測與預警機制、信息報告與通報機制、應急指揮協調機制、信息發布與輿論引導機制、社會動員機制、善后恢復與重建機制、調查評估與學習機制和應急保障機制等次級子機制。從應急管理實踐的全過程來看，應急管理機制包括如下方面：在事前預防與應急準備階段，主要涉及社會管理機制、風險防范機制、應急準備機制、宣教培訓機制、社會動員機制；在事發監測與預警階段，主要涉及事件監測機制、事件研判機制、信息報告機制、事件預警機制、國際合作機制；在事中應急處置與救援階段，主要涉及先期處置機制、快速評估機制、決策指揮機制、協調聯動機制、信息發布機制；在事后恢復與重建階段，主要涉及恢復重建機制、救助補償機制、心理救援機制、調查評估機制、責任追究機制。［42］立足中國應急管理實際需要，應借鑒發達國家應急管理機制設計的成功經驗，不斷完善細化應急管理機制體系的次級機制，促進機制之間有效銜接，提升各項機制的運行效率，充分運用科技賦能應急機制建設與創新，并在應急管理實踐中以任務為導向補強機制短板，構建與突發事件應對相適配的應急管理機制體系，不斷提升應急管理有效性與合法性。

⒋應急管理法制。在“一案三制”語境中，應急管理是指應急管理體制、機制核心內容的法律化表現形式。“非典”事件表明中國現行公共應急法制尚不健全且執行不到位，亟需加強公共應急法制建設。在黨的十八大以前，中國的應急管理法律體系主要構成內容如下：一是自然災害類法律法規，主要包括《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國氣象法》《中華人民共和國水法》等。二是社會安全類法律法規，包括由《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國兵役法》和《中華人民共和國人民防空法》等組成的戰爭與動員狀態法；以《中華人民共和國國家安全法》為主體的國家安全法；分散在一些相關法律法規、國際條約中的緊急狀態法；以及分散在《中華人民共和國刑法》與國際條約中的反恐怖法。三是事故災難類法律法規，主要包括《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國漁業法》以及安全生產、鐵路運輸、海上交通、核電廠等方面的管理條例。四是公共衛生事件類法律法規，主要有《突發公共衛生事件應急條例》以及早期制定的《防止瀝青中毒辦法》。從上述內容構成可以看出，應急管理法律法規的體系不完善、結構不合理、內容有缺失，在四類領域存在明顯的立法空白領域，應予以針對性地完善健全。最為重要的完善法律修改和執行機制，走出“應激式立法模式”，理順既有法律中關于應急管理體制的規定，注重明確司法機關在突發事件應對中的職責，以《應急管理法》《安全生產法》《自然災害防治法》《消防法》《應急救援組織法》為骨干框架推進法制建設，不斷提升應急管理法治化水平。［43］

（四）應急管理能力

⒈應急管理能力結構與內容。應急管理能力具有多層次結構與多樣性內容：宏觀層面作為國家實力的應急管理能力，包含國家治理能力及除此之外的特定構成；中觀層面作為部門效能的應急管理能力，也即應急管理部所應具有的能力；微觀層面作為職業素養的應急管理能力，即應急管理從業者的能力和素養，［44］三個層次及其內容如下（見表1）。

表1 應急管理能力結構與內容

⒉應急管理能力的提升路徑。從能力提升路徑來看，當前美國的“FEMA型”、日本的“綜合參與型”、俄羅斯的“垂直統一型”以及英國的“整合管理型”是發達國家應急管理能力建設的典型模式，法制建設與程序化運作并重、行政管理與社會化服務并存、全風險管理和關口前移并行、統一領導與協調聯動并舉、應急文化與科技化支撐并用等是其主要特征，對中國應急管理能力建設具有鏡鑒意義。［45］當下，加強應急管理能力建設，要以黨和國家關于國家安全、應急管理、人民健康等重要政策安排為依托，重點推進國家應急平臺、隊伍、資源、救援基地建設四大能力提升工程，提升應急文化力、制度力、協調力、動員力，以能力提升推動發揮中國制度優勢更好轉化為應急管理效能。有重點、分階段、分領域、分層次地提升應急管理能力要以應急管理能力的實踐需求刺激理論發展，以應急管理能力的理論前瞻引導實踐進步。

三、議程展望：中國應急管理研究的重點進路

從中國應急管理研究走向來看，一些新的重要議題已初步凸顯出來，從以下方面就未來重點議題進行展望對于深化中國應急管理研究頗具裨益。

一是更加重視國家應急管理制度體系、政策體系、法律體系研究。立足推進中國式現代化的應急管理新要求，梳理、更新、優化應急管理規范體系，強化應急管理制度優勢基礎。既要從宏觀上加強對國家層面應急管理制度、政策、法律的研究，也要深入實踐，對地方政府應急管理體制、機制、法制建設的注意力分配情況、現實建設進展展開調查研究，摸清底數，掌握實情，明晰優勢長處，找出短板弱項，以理順關系、提升質量、釋放效能為導向，為優化國家各層次、各領域應急管理體系提出建設性意見。

二是及時推進對數字時代國家應急管理數智化轉型研究。把握應急管理數智化發展趨勢，厘清數字技術與應急管理協同演化的內在邏輯，即數字技術嵌入應急管理實踐、改進應急管理工具、革新應急管理體系、重塑應急管理結構、促進應急管理模式迭代發展的路徑、過程、趨勢，從學理上講清數字技術對應急管理理念現代化、體系現代化、能力現代化、工具現代化、組織現代化的賦能機理、賦權機理、賦責機理，平衡應急管理數智化發展中的價值理性、技術理性與制度理性，夯實數智應急管理模式的價值基礎、制度支撐、能力依托、目標牽引，推進應急管理體制機制數智化發展。

三是持續深化風險社會認知研究。世界處于百年未有之大變局，人類社會中的各類風險呈現出系統性、疊加性、全球性、無序性的演化特征，對應急管理情境、結構與過程產生了深遠影響，對當前風險社會中各類風險進行分類別、系統化研究，深化對各類風險生成根源、演化機理、分布狀態的理論認知，對已經發生的重大突發公共事件進行全面多維的回溯性分析，強化對域外理論成果的持續性跟蹤引介，有利于提升風險認知能力、辨識能力、評估能力，實現風險隱患的源頭管控、系統治理。

四是加快推動構建中國自主應急管理知識體系。黨的十八大以來，中國應急管理進入到“大應急”時代，總體國家安全觀、國家安全體系與安全能力現代化、新安全格局等重大理念的提出對引領應急管理學術創新具有重要作用。同時，一些重大突發公共衛生事件對經濟社會發展的各個層面都產生了影響，為應急管理研究提供了充足實踐素材。加之，組建應急管理部以來，中國邁上了應急管理現代化的新征程、新階段，應急管理的中國模式建構也將為應急管理理論創新與自主性知識體系建設提供新機遇、新素材。為此，要實現應急管理理論與實踐良性互動，以實踐經驗滋養理論的發展，兼顧本土觀照與全球視野，站在國家安全高度自覺擔當應急管理研究新任務，從公共安全視野開辟應急管理學科交叉研究新空間，基于社會安全新需求尋繹應急管理研究新路徑，以構建中國自主應急管理知識體系為使命推進學科體系、學術體系、話語體系一體化建設。