綠色稅收助力綠色發展的現狀及對策研究★

劉 丹 萬依云 王 培

（1.瓊臺師范學院 2.中國人民銀行海口中心支行）

一、引言

美好的生態環境是讓人向往的，改革開放以來，我國城市化和工業化進程快速發展，但片面追求GDP效益導致環境惡化不斷加劇，嚴峻的生態環境問題阻礙了我國經濟的可持續發展。國家一直在致力于改變現有的經濟發展方式，正逐步建立綠色、低碳的美好家園。近幾年來，為了構建綠色發展、尊重并保護自然的生態環境體系，我國也相繼出臺了一系列與生態環境保護有關的稅收法律及政策條例，我們稱之為“綠色稅收政策”，特別是在2018年《環境保護稅法》的頒布，通過立法的形式強調了國家對環境治理的決心與態度。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央將生態文明建設當做統籌推進“五位一體”總體布局的重要內容。黨的十八屆三中全會和四中全會提出，用法律制度保護生態環境，以綠色稅收抑制企業高耗能、高污染行為，推動環境保護費改稅。黨的十九大確定堅持保護環境和節約資源的基本國策，提出“樹立和踐行‘綠水青山就是金山銀山’的發展理念”。黨的二十大報告為持續走好綠色發展之路指明了方向，“我們要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展”。黨的二十大為國家復興的擘畫出新藍圖，奠定了高質量綠色稅收發展的根本道路，同時為我國的綠色發展指明了前進方向。

二、綠色稅收體系

綠色稅收是以環境保護為主要目的而征收的各稅種和實施措施的總稱，對產生污染行為、資源浪費現象的納稅人征稅，對環境保護企業、環保技術與產能轉型的納稅人實行稅收減免。

（一）綠色稅種發展過程

在我國，綠色稅收開征較晚。計劃經濟時期，我國經濟發展水平不高，重心在于加快經濟發展速度和提高發展積極性，對于環境保護的認識不足，我國的稅收體系中沒有與環境保護直接相關的稅種。改革開放后，經濟迅速發展，重污染、高耗能的產業迅速發展，生態環境被嚴重破壞，環境問題首次成為我國面臨的重大問題。資源稅、城建稅等與綠色環保相關的稅種相繼設立并開征（見表1）。

表1 綠色稅種發展過程

21世紀初，綠色稅收政策在科學發展觀指引下，以條例的形式出現。雖然沒有形成具有強制性的法規，綠色稅收概念也沒有明確提出，但形成了初步的“綠色”導向。黨的十八大以來，我國稅制進一步改善，如環境保護稅立法、資源稅和消費稅改革、企業所得稅和增值稅加入環保行為稅收優惠，“綠色”不斷增強。“十三五”以后，我國稅制逐步呈現出多策組合、多稅共治的較為健全的綠色稅制體系。

（二）綠色稅收體系現狀

黨的十八大以來，我國加快構建更加系統和法制化的綠色稅收體系，積極推動稅收雙向驅動——即反向稅收限制約束和正向優惠激勵，“多策組合”及“多稅共治”，力圖建立開發環節、生產流通環節、處置環節全覆蓋的綠色稅收體系。目前，我國綠色稅收體系的情況為：環境保護稅作為綠色稅收體系的主體，資源稅作為重點，車船稅、車輛購置稅、耕地占用稅、消費稅、增值稅和企業所得稅等作為輔助稅收。我國現有的綠色稅收體系覆蓋了資源開采環節、生產環節、流通環節、消費環節和排放五大環節。我國的綠色稅收體制按征收目的可以分為環境保護型、資源占用型和行為導向型（見圖1）。

圖1 綠色稅收體系

三、綠色稅收體系助力綠色發展

綠色發展是傳統發展的創新模式，以經濟社會低碳、高質量的可持續發展為途徑，以促進人與自然和諧共生為目標。綠色發展的理念是以人與自然和諧為價值取向，主要原則是綠色低碳循環，基本抓手是生態文明建設，途徑是社會發展和經濟增長方式的效率、和諧和可持續性。綠色發展需要在雙重約束，即資源承載力約束和生態環境容量約束下，將我國的發展路徑逐漸轉變成經濟、環境、社會同步可持續發展。

綠色發展具有勢不可擋的勢頭，已被大多國家作為推動經濟結構調整的一項重要舉措。我國的綠色發展是在考慮生態和資源環境兩者綜合狀況下提出的。2020年9月，我國在聯合國大會上關于2030年和2060年前達到“雙碳”的承諾，標志著低碳生活和綠色發展將成為未來的主流，也是經濟社會一場重要而深刻的系統變革。

我黨在二十大明確提出了“推動綠色發展”的時代課題，深入貫徹習近平總書記的新時代中國特色社會主義思想，積極推動利于綠色低碳發展、健全的稅收政策體系，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，更好地助力“天更藍、山更青、水更綠”，努力發揮“多政策配合、多稅種聯動、多環節覆蓋”的綠色稅收的調節功能。

（一）綠色稅收助力綠色發展的影響機制

綠色稅收體系在助力綠色發展上扮演著重要的角色。一方面，通過稅收調控，可以達到控制污染，降低排放和資源不合理占用的目的；另一方面，稅收優惠政策可以減輕企業稅費成本，鼓勵企業尋求促進產能升級、提升綠色創新技術、提高資源利用效率的綠色發展之路。綠色稅收體系通過兩個方向同時調節，可以引導企業轉變產業結構、不斷革新技術，積極主動尋求發展。在碳達峰方案中，我國明確表示：為更好地發揮稅收體系助力綠色發展的作用，我們要建立健全不同稅種間相互協調的綠色稅收體系，落實和完善綠色發展的稅收優惠政策，不斷促進能源資源的節約和資源綜合利用率的提高（見圖2）。

圖2 綠色稅收體系

1.約束性稅種影響機制

（1）約束資源不合理占用

耕地占用稅、資源稅等稅種對占用國土資源和礦產等的個人及單位征稅，一般采用從價計征，將稅費負擔與資源價格有機結合，起到直接調節作用。這不僅僅限制了資源使用的不合理，還進一步促進了個人及單位對資源的綜合開發利用，從而約束了納稅人對于資源使用的不合理。

（2）約束污染排放

2018年1月1日，《環境保護稅法》在我國范圍內正式實施，針對固體污染物、水污染物、大氣污染物等關鍵性污染源采用不同的征收方法，并制定出了不同的征收標準。根據環保稅法的相關規定，大氣污染物主要采用每污染當量1.2～12元的幅度稅額征收環保稅，水污染物按照1.4～12元的區間征稅，而固體污染物則按照分類的方式對環境的污染程度按每噸5～1000元不等征稅，噪聲污染就按照超標的分貝數征稅，上限稅額達到11 200元。《環境保護稅法》制約著企業行為，特別是增加了重污染企業稅費負擔，企業為降低成本將減少污染排放。

（3）約束消費者行為

車輛購置稅、車船稅、消費稅等稅種通過增加購買成本，抑制消費者對高排放、高污染消費品的購買，鼓勵消費者購買污染相對小的產品，從而改變消費方式。

2.激勵性稅種影響機制

在我國稅收體系中對綠色發展的稅收優惠和稅收減免可以促進企業生產方式轉變，實現綠色發展。稅收優惠政策促使重污染企業調整自身生產結構、優化內部治理，進而激勵企業綠色轉型。企業所得稅、增值稅等稅收優惠政策促進企業創新轉型、技術革新，有效引導企業綠色發展。

（二）綠色稅收體系助力綠色發展現狀

根據國稅總局公開數據顯示，2022年全年綠色稅種總額達5929億元（包括資源稅、環境保護稅、車船稅、耕地占用稅等），占稅收總額的3.7%，較2012年提高約2個百分點。

1.新能源產業發展增速加快

根據國稅總局增值稅發票的公開數據，2019年電力總銷售收入中清潔能源發電（含太陽能發電、風力發電、水力發電、核能發電等）的電力銷售收入比重為31.2%，2022年為34.4%，占比有所提升；包括新能源整車、光伏設備、鋰離子電池等的綠色產品制造業，總體銷售收入每年增速超過40%，其中新能源行業尤為突出，為79.4%，環保綠色技術服務業為30.9%，節能行業為34.9%。

2.污染排放大幅下降

我國于2018年開始征收環境保護稅，GDP污染物排放當量從2018年的1.16降至2022年的0.73，下降幅度達到37%。

3.工業資源綜合利用持續深化

全國工業資源綜合利用產業的覆蓋領域持續拓展，產業規模不斷壯大。享受稅收優惠的企業所屬行業從2020年的390個增加到2022年的422個；工業企業2020年的減免稅金額為561億元，2022年減免稅金額為854億元，增幅52.2%；

4.綠色稅收助力綠色低碳產業的發展

綠色稅收通過價格機制，直接或間接影響要素價格、設備價格、產品價格、技術價格，最終影響資源優化配置和企業的轉型。2016年12月，我國綠色稅收體系開啟新時期，環境保護稅正式立法。十三五時期，我國構建基本綠色稅收體系，通過稅改綠色轉型，實現綠色稅收體系的多層次、多稅種，我國主要發展理念逐步轉變為綠色發展。十四五期間，面臨國內國際復雜的形勢，稅收綠色發展繼續推進和助力“雙碳”目標的實現。

四、綠色稅收助力綠色發展面臨的困難和挑戰

（一）綠色稅收體系作用沒有有效發揮

與較早就建立起綠色稅收體系的西方國家相比，我國對環保稅的探索起步較晚，稅收制度也不完善，甚至于我國在2016年之前仍缺乏為環保而單獨設立的稅法。目前，我國的一系列綠色稅收政策配合其他政策一起，積極地保護資源和環境，但在推進可持續發展戰略方面，綠色稅收的作用還有待進一步發揮。

1.綠色稅收體系不完備

雖然我國多項法律都涉及到環境保護稅收，但綠色稅收的征收范圍、主體稅種、征收標準和綠色稅務協作方面還有待進一步研究。綠色稅收目前不足以滿足“碳達峰、碳中和”的要求，綠色稅收收入占我國總體稅收收入比重還很小；相對于治理污染和減少排放的高成本，我國綠色稅收的稅率標準偏低，經濟效益原則下，企業法人減排治污的積極性不高；在稅務協作方面，稅務部門與生態環境等部門之間信息傳遞不順暢、分工不夠明確，導致協同配合不足。

2.理念滲透有待加強

企業和居民對綠色稅收概念的了解不夠，綠色稅收理念的宣傳力度有待加強。綠色稅收對于企業而言有一定的約束力，更深入了解綠色稅收有利于企業注重自身對環境的影響，應在關注企業自身利益的同時關注綠色發展；居民對于綠色稅收的認識較為模糊，也影響著綠色稅收的落實。

（二）相關配套政策不健全

為使我國綠色稅收政策更好地運行下去，其他措施的積極配合是非常必要的。目前，我國綠色稅收體系不夠健全，與其他部門的相關法律法規配合不緊密。首先，充足的資金投入與技術支持是改善環境質量的前提，而我國在環境治理過程中，因為稅收結構的不合理性，與我國嚴峻的環境形勢相比仍然顯得乏力，再加上財政投入無法得到保證，總體都偏低，導致沒有達到明顯的治理效果。其次，由于經濟與法律制度缺乏有效配合，致使目前我國的法律制度對綠色發展的積極影響作用不足，缺乏法律保障導致缺乏實施的可行性。綜上所述，由于征收范圍狹窄、稅率不高、計稅依據不合理等，導致綠色稅收體系沒有有效發揮在環境治理過程中的激勵作用和約束作用，最終由于主體稅種的缺失導致環保資金不足，影響我國可持續發展進程。

五、綠色稅收助力綠色發展優化路徑

黨的二十大報告提出，“完善支持綠色發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系”，需要通過持續完善綠色稅收體系，為我國綠色低碳發展服務，增加高質量可持續發展的新動能。

（一）數字賦能，提高協同治理水平

當今的大數據時代使得信息的獲取更加便利，運用大數據優勢推動智慧稅務建設，逐步形成共同參與逐步部門協同的智慧綠色稅收格局。

1.創新稅收共治新格局

推動部門間業務聯動，打破信息孤島。稅務部門加強與自然資源、生態環境、環保、水利等多部門協作，信息聯通，打造完整數據鏈條；創新綠色稅收體系的新模式，深化部門間的聯合管控，聯合激勵和懲戒等協作措施，借助有關部門的管理力量和專業技術，逐步打造多部門聯動的體系。

2.完善稅收評價體系

稅收評價體系作為一種等級評價預警機制，與綠色稅收掛鉤，基本原理為在納稅人發生超標排放時，評價體系會發出警信號，提示風險存在。根據整合的資源數據，實行名單管理，定期向環保部門傳送稅收黑名單。

3.加大稅務宣傳

圍繞“以納稅人為中心”的服務理念，鼓勵公眾參與，稅務部門可以通過不斷宣傳，使納稅人關注環保、低碳、減排等理念。稅務部門可以通過錄制視頻課程等方式，進行稅務輔導，不斷加深納稅人對于綠色稅收體系的認識。

（二）完善稅制，助力可持續發展

1.推進企業綠色低碳生產方式

加大對綠色產業扶持，協調綠色稅收體制。對于沒有納入交易市場的溫室氣體排放企業適度征稅；鼓勵更多企業參與碳交易，實行差別化稅收優惠；繼續優化企業所得稅、增值稅等稅種中關于資源綜合利用和環保方面的優惠，完善配套制度。

2.推進居民低碳生活方式

首先，優化汽車的車輛購置稅和消費稅，根據車輛排量實施差別征稅，可以設置累進稅率；其次，推進消費稅改革，對于高能耗、高污染或高檔消費品擴大征收范圍，引導人們綠色消費；最后，排量和用途不同的車，稅率差距可適當擴大。

3.推進低碳保護機制

一是加快水的生態環境改善，推動水資源稅改革試點；二是不斷探索綠色稅收的征收范圍；三是對于環境保護稅稅額標準進行提高。

（三）與國際接軌，構建全球環境體系

降碳減排是各國共同的責任，積極參與到國際規則的制定中，按照不同國家的情形，有區別的共同承擔責任；積極推進構建全球命運共同體，借鑒其他國家稅收制度，參考有益經驗，構建符合我國國情的現代化綠色稅收體系。