地方政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的案例研究

朱春奎，廖福崇

（1.復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200082；2.中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410029）

2020年10月，“十四五”規(guī)劃建議指出要加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)和數(shù)字政府建設(shè)，不斷提升公共服務(wù)和社會(huì)治理等方面的數(shù)字化智能化水平。2022年10月，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)和數(shù)字中國(guó)。2023 年2 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國(guó)建設(shè)總體布局規(guī)劃》明確指出“數(shù)字中國(guó)建設(shè)是數(shù)字時(shí)代推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要引擎，是構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的有力支撐”。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，數(shù)字政府治理能力提升是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一[1]。數(shù)字政府建設(shè)涉及眾多主體，數(shù)字政府治理能力提升涵蓋方方面面，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程[2-3]。數(shù)字政府治理能力由哪些維度構(gòu)成？地方政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型如何實(shí)現(xiàn)？對(duì)于上述問(wèn)題的回答，具有重要的政策意義。

本文從組態(tài)分析視角出發(fā)，以我國(guó)省級(jí)政府為研究對(duì)象，充分關(guān)注信息技術(shù)和組織機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)。基于TOE理論框架分別從技術(shù)、組織和環(huán)境三個(gè)層面出發(fā)，采用案例比較和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的研究方法，探討地方政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑。研究發(fā)現(xiàn)地方政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在著發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑、需求回應(yīng)路徑和競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑三條路徑。本文對(duì)地方政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的組態(tài)研究，通過(guò)聚焦組織機(jī)構(gòu)與信息技術(shù)的互動(dòng)，深化了對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的理解。

一、研究綜述與概念框架

（一）治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型研究的兩類視角

數(shù)字政府治理能力應(yīng)該是一個(gè)綜合性指標(biāo)，因此有必要從不同的維度進(jìn)行綜合測(cè)量。數(shù)字治理和電子政府對(duì)于技術(shù)應(yīng)用的出發(fā)點(diǎn)是不一樣的。電子政府將信息技術(shù)作為一種工具和手段，而數(shù)字治理超越了工具層面的意涵，提升數(shù)字政府治理能力本身就成為治理現(xiàn)代化進(jìn)程當(dāng)中的一個(gè)重要的目標(biāo)[4]。數(shù)字政府治理能力是如何生成的？現(xiàn)有研究提出了諸多具有啟發(fā)性的結(jié)論，總結(jié)來(lái)看可以分為兩類。

第一，從組織機(jī)構(gòu)的視角進(jìn)行研究認(rèn)為，數(shù)字政府治理能力的生成關(guān)鍵在于政府組織機(jī)構(gòu)變革。實(shí)際上，數(shù)字治理的實(shí)現(xiàn)路徑，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)政府的電子化改造。數(shù)字技術(shù)需要實(shí)現(xiàn)對(duì)全過(guò)程人民民主的有效賦能[5]。通過(guò)政務(wù)服務(wù)的改革，建設(shè)數(shù)字空間的政府，是信息技術(shù)革命的題中之義[6]。相關(guān)研究認(rèn)為，數(shù)字政府治理能力提升的關(guān)鍵在于數(shù)字化轉(zhuǎn)型和電子政府的建設(shè)，電子政府是整個(gè)數(shù)字治理體系的核心[7]。線上政務(wù)作為整個(gè)數(shù)字治理體系的核心節(jié)點(diǎn)，在科技創(chuàng)新賦能民生政務(wù)等方面具有舉足輕重的作用[8]。實(shí)際上，數(shù)字治理的實(shí)現(xiàn)路徑，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)政府的電子化改造。通過(guò)政務(wù)服務(wù)的改革建設(shè)數(shù)字空間的政府，是信息技術(shù)革命的題中應(yīng)有之義[9]。通過(guò)電子政府建設(shè)提升數(shù)字政府治理能力，需要將數(shù)字政府治理最終落腳于民生[10]。

第二，從信息技術(shù)的視角進(jìn)行研究認(rèn)為，數(shù)字政府治理能力的生成關(guān)鍵在于信息技術(shù)應(yīng)用。這類研究認(rèn)為，提升數(shù)字政府治理能力的關(guān)鍵在于信息技術(shù)的應(yīng)用，尤其是大數(shù)據(jù)、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等新型技術(shù)形態(tài)[11]。數(shù)字治理得以落地實(shí)踐的關(guān)鍵在于信息技術(shù)的深度賦能和社會(huì)影響[12]。公共治理能力的提升實(shí)際上是技術(shù)驅(qū)動(dòng)的，以我國(guó)地方政府的數(shù)字治理實(shí)踐為研究對(duì)象，研究發(fā)現(xiàn)信息技術(shù)的應(yīng)用水平是治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的充分必要條件[13]。信息技術(shù)平臺(tái)對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府有效治理能夠發(fā)揮重要作用[14]，數(shù)字技術(shù)在賦能鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展等方面也大有作為[15]。

總結(jié)來(lái)看，上述兩類研究分別以政府形態(tài)和信息技術(shù)為核心，從不同的角度分析了數(shù)字政府治理能力的提升路徑，非常具有啟發(fā)意義。遺憾的是，上述研究存在兩個(gè)方面的不足：（1）忽視了組織結(jié)構(gòu)與信息技術(shù)的耦合互動(dòng)。信息技術(shù)和組織結(jié)構(gòu)之間的互動(dòng)從未停止。大數(shù)據(jù)分析能力如何賦能數(shù)字政府是推動(dòng)治理實(shí)踐數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心議題[16]。一方面，組織結(jié)構(gòu)對(duì)信息技術(shù)應(yīng)用的深度和形態(tài)產(chǎn)生深刻的影響。比如在政府門戶網(wǎng)站建設(shè)當(dāng)中，地方政府面臨的結(jié)構(gòu)性競(jìng)爭(zhēng)很大程度上影響著門戶網(wǎng)站建設(shè)的成效。另一方面，信息技術(shù)也在不斷地改造和重塑組織機(jī)構(gòu)的形態(tài)。在“放管服”改革和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的過(guò)程中，互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的技術(shù)應(yīng)用對(duì)政務(wù)服務(wù)的提供方式提出了新的要求[17]，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用對(duì)于產(chǎn)業(yè)集群能夠產(chǎn)生積極的影響[18]。（2）缺乏組態(tài)分析的視角。管理過(guò)程呈現(xiàn)出多重要素并發(fā)的狀態(tài)，針對(duì)這類議題組態(tài)分析的視角往往能夠提供更加深入的研究發(fā)現(xiàn)。數(shù)字政府治理能力的生成是一個(gè)復(fù)雜的管理組態(tài)問(wèn)題，在中國(guó)新型智慧城市的建設(shè)中需要重點(diǎn)關(guān)注數(shù)字要素的組合[19]，不同的要素以及要素的組合都會(huì)對(duì)數(shù)字政府治理能力的生成產(chǎn)生重要的影響[20]，因此十分有必要將組態(tài)分析的視角引入到這一議題。

（二）TOE理論與本文的概念框架

TOE 理論是指在創(chuàng)新系統(tǒng)和創(chuàng)新組織的相關(guān)研 究 中[21]，技 術(shù) 因 素（Technology）、組 織 因 素（Organization）和環(huán)境因素（Environment）的簡(jiǎn)稱。TOE 理論框架主要探討上述三類因素對(duì)組織創(chuàng)新和組織行為的影響[22]。數(shù)字政府治理能力的生成是一個(gè)復(fù)雜的組態(tài)問(wèn)題，TOE 理論框架從技術(shù)、組織和環(huán)境三個(gè)層面對(duì)技術(shù)應(yīng)用的理論問(wèn)題進(jìn)行了高度提煉，適合用來(lái)分析治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型這一主題。一方面，治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及許多要素和變量，技術(shù)、組織和環(huán)境三個(gè)層面比較完全地涵蓋了不同方面的影響因素。《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》明確指出做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)、打造自信繁榮的數(shù)字文化、構(gòu)建普惠便捷的數(shù)字社會(huì)、建設(shè)綠色智慧的數(shù)字生態(tài)文明，由此可見(jiàn)數(shù)字政府和數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字文化、數(shù)字社會(huì)等方面密切相關(guān)，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。數(shù)字政府治理能力的生成同樣涉及多個(gè)層面的要素和變量，TOE理論框架將這些要素和變量劃分為技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素，比較全面地涵蓋了各個(gè)方面的信息。另一方面，TOE理論框架強(qiáng)調(diào)不同因素之間的組合效應(yīng)，非常契合治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的客觀實(shí)際，同時(shí)與本文所使用的案例組態(tài)比較分析方法高度契合。在變量的基礎(chǔ)上，不同的組合能夠產(chǎn)生不同的效果，這既是組態(tài)分析視角的內(nèi)涵，同時(shí)也是治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)際。TOE 理論框架強(qiáng)調(diào)技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素之間的組合，既契合客觀實(shí)際，又符合本文的案例組態(tài)分析視角。實(shí)際上，TOE理論框架概括了技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素對(duì)技術(shù)應(yīng)用的影響，是探討技術(shù)發(fā)展和能力生成的一個(gè)綜合性分析框架。TOE 理論框架下的治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，包含了三個(gè)層面的因素：

第一，技術(shù)因素。技術(shù)因素主要關(guān)注的是新型工具給組織管理和組織創(chuàng)新帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，具體包括技術(shù)工具、技術(shù)能力和技術(shù)特點(diǎn)等方面的內(nèi)容。實(shí)際上，在數(shù)字治理領(lǐng)域數(shù)字信息技術(shù)已經(jīng)成為政府治理的重要工具和手段，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈和物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)有效提升了政府治理效能和創(chuàng)新績(jī)效[23]，比如數(shù)字技術(shù)對(duì)城市基層治理帶來(lái)諸多積極的影響[24]。

第二，組織因素。組織因素包含了權(quán)責(zé)體系、管理層級(jí)、管理幅度、科層分工等方面的內(nèi)容。企業(yè)創(chuàng)新數(shù)字化轉(zhuǎn)型的組織因素以技術(shù)部門為主[25-26]，政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型組織主要涉及了大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、政務(wù)服務(wù)組織、第三方數(shù)據(jù)服務(wù)公司和政府職能部門等。上述機(jī)構(gòu)的任務(wù)分工、協(xié)助模式、溝通方式以及權(quán)責(zé)劃分等內(nèi)容是組織層面需要重點(diǎn)探討的內(nèi)容。

第三，環(huán)境因素。任何組織的行為均受到所處環(huán)境的影響，外部環(huán)境因素和組織內(nèi)部因素相互交織，最后共同影響著組織行為。就省級(jí)地方政府而言，如何在橫向競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)以便進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)晉升，是政策創(chuàng)新和政策采納需要重點(diǎn)關(guān)注的因素。依托數(shù)字服務(wù)平臺(tái)能夠構(gòu)建起較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[27]，因此，競(jìng)爭(zhēng)壓力對(duì)于推動(dòng)數(shù)字政府治理能力建設(shè)，具有重要的意義。數(shù)字政府建設(shè)能夠在一定程度上克服科層制政府存在的治理弊端[28]。除此之外，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)政府治理能力提出了新的要求[29]。從這層意義上看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求帶來(lái)的環(huán)境壓力也是數(shù)字政府治理在環(huán)境層面不可忽視的一個(gè)因素。綜合上述分析，本文提出了一個(gè)分析數(shù)字政府治理能力的TOE分析框架，詳見(jiàn)圖1。

圖1 TOE理論下的治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型概念模型

技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素，通過(guò)不同的條件組合，最終影響到數(shù)字政府治理能力的生成。在數(shù)字政府治理能力這一議題中，基于既有文獻(xiàn)提出的前因條件，本文進(jìn)行了如下界定：

第一，技術(shù)因素包括線上政務(wù)和開(kāi)放數(shù)據(jù)兩個(gè)變量。首先，線上政務(wù)質(zhì)量是政府治理效率提升的有力工具，同時(shí)也是影響數(shù)字政府治理能力的關(guān)鍵技術(shù)性變量。線上政務(wù)平臺(tái)實(shí)際上是由社會(huì)需求和市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)的，建設(shè)平臺(tái)化的數(shù)字政府是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的必然要求。實(shí)際上，以網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為依托，通過(guò)整合信息發(fā)布、業(yè)務(wù)辦理、數(shù)據(jù)共享和結(jié)果互認(rèn)等功能，有效地減少了公民與政府互動(dòng)過(guò)程中的行政負(fù)擔(dān)。其次，公共數(shù)據(jù)有序開(kāi)放能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)賦能，充分挖掘數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，推動(dòng)數(shù)字政府治理能力提升[30]。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求不斷增強(qiáng)的大背景下，數(shù)據(jù)作為一種市場(chǎng)要素，其重要性日漸凸顯，ChatGPT人工智能技術(shù)對(duì)政府治理帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)[31]。政府機(jī)構(gòu)是公共數(shù)據(jù)的主要收集者，征信信息、納稅信息、公共交通出行、重要商品價(jià)格等，均由政府收集和管理。信息技術(shù)應(yīng)用是地方治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義[32]。

第二，組織因素包括政務(wù)中心和財(cái)政資源兩個(gè)變量。首先，實(shí)體性的政務(wù)服務(wù)中心是數(shù)字治理落地實(shí)踐的載體和補(bǔ)充。作為數(shù)字治理的載體，許多具體的行政活動(dòng)即發(fā)生在線下政務(wù)中心。政府流程再造運(yùn)動(dòng)，即是通過(guò)對(duì)行政程序和步驟進(jìn)行精簡(jiǎn)以及優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的提質(zhì)增效。推進(jìn)實(shí)現(xiàn)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要地方政府投入相應(yīng)的組織資源[33-34]。通過(guò)組織變革能夠有效推進(jìn)地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[35]。其次，財(cái)政資源是制約數(shù)字政府建設(shè)的重要因素。數(shù)字化和數(shù)據(jù)化存在一定的區(qū)別[36]，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型離不開(kāi)財(cái)政資源的配套。信息設(shè)備購(gòu)置、信息化人才培養(yǎng)以及電子數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)和維護(hù)等環(huán)節(jié)，都需要財(cái)政資源的跟蹤配套。

第三，環(huán)境因素包括競(jìng)爭(zhēng)壓力和數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求兩個(gè)變量。競(jìng)爭(zhēng)壓力是數(shù)字政府治理能力建設(shè)的重要推動(dòng)力之一。處于同一競(jìng)爭(zhēng)位序的行動(dòng)者之間相互比較和模仿，是影響我國(guó)政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的重要特征，良性的競(jìng)爭(zhēng)能夠促進(jìn)有效市場(chǎng)和有為政府的結(jié)合[37]。本文探討省級(jí)政府的治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，因此有必要將競(jìng)爭(zhēng)壓力作為一個(gè)重要的環(huán)境因素納入分析框架。數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求倒逼政府提高數(shù)字政府治理能力，是環(huán)境層面當(dāng)中是不可忽視的因素。

總體而言，本文基于TOE 理論框架分別從技術(shù)、組織和環(huán)境三個(gè)層面選取了線上政務(wù)、開(kāi)放數(shù)據(jù)、政務(wù)中心、財(cái)政資源、競(jìng)爭(zhēng)壓力和數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求六個(gè)前因條件。本文構(gòu)建的TOE分析框架，從組態(tài)分析視角出發(fā)，充分關(guān)注信息技術(shù)和組織機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)。

二、研究數(shù)據(jù)與分析方法

（一）研究對(duì)象與資料獲取

我國(guó)目前有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，考慮到數(shù)據(jù)的可得性，本文除去臺(tái)灣省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)以后，選取31個(gè)省級(jí)行政區(qū)為案例樣本。為什么將分析單位限定為省級(jí)行政單位？有以下兩點(diǎn)關(guān)鍵原因：第一，省級(jí)行政單位是數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的主要行動(dòng)者。在數(shù)據(jù)治理方面，主要由國(guó)務(wù)院提出宏觀目標(biāo)，再由省級(jí)行政單位制定詳細(xì)的實(shí)施方案，其他層面的政府主要是省政府實(shí)踐方案的執(zhí)行者。因此將分析單位限定在省一級(jí)，研究能夠捕捉到最大的差異，有利于進(jìn)行組態(tài)比較分析[38]。第二，全樣本分析有利于避免樣本選擇性偏差。就定性比較分析方法而言，樣本選擇偏差一直是一個(gè)需要重點(diǎn)注意的問(wèn)題[39]。本文將分析對(duì)象限定在省級(jí)一級(jí)，采用的是數(shù)字治理實(shí)踐的全樣本，有效避免了樣本的選擇性偏差。此外，31 個(gè)分析單位，在樣本量上非常適合進(jìn)行組態(tài)的多案例比較分析。基于TOE 理論分析框架，本文分別從技術(shù)層面、組織層面和環(huán)境層面三個(gè)方面選擇前因條件。表1是有關(guān)前因條件的界定以及具體的數(shù)據(jù)來(lái)源。

表1 數(shù)據(jù)來(lái)源與變量測(cè)量

結(jié)果變量是數(shù)字政府治理能力，包括治理能力、治理效果、組織機(jī)構(gòu)和制度保障四個(gè)方面的內(nèi)容，比較全面地測(cè)量了數(shù)字政府治理能力的不同側(cè)面。數(shù)據(jù)來(lái)自清華大學(xué)公開(kāi)出版的《中國(guó)數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告（2021）》。

從技術(shù)層面看，影響治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前因條件主要有兩個(gè)，分別是線上政務(wù)能力和數(shù)據(jù)開(kāi)放程度。第一，線上政務(wù)能力。數(shù)字政府建設(shè)是推行國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要手段。數(shù)字治理體現(xiàn)為政府使用數(shù)字化手段提升治理效能，因此數(shù)字化政務(wù)服務(wù)是技術(shù)層面的重要內(nèi)容。依據(jù)中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）發(fā)布的《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2021）》，線上政務(wù)能力可以從線上政務(wù)平臺(tái)的服務(wù)事項(xiàng)覆蓋度、服務(wù)方式完備度、辦事指南準(zhǔn)確度和在線辦理成熟度四個(gè)方面進(jìn)行具體的測(cè)量。本文選取了線上政務(wù)能力這一綜合性指標(biāo)。第二，數(shù)據(jù)開(kāi)放程度。數(shù)據(jù)是一種重要的市場(chǎng)要素，合理利用能夠產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)。政府作為公共數(shù)據(jù)的管理主體，在確保安全的前提下推行數(shù)據(jù)開(kāi)放，能夠有效賦能市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)條件下的治理現(xiàn)代化。從這個(gè)層面上看，推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放也是數(shù)字政府治理能力的重要前因條件。本文從復(fù)旦大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告（2021）》收集了有關(guān)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放程度的得分。

從組織層面看，能夠?qū)?shù)字政府治理能力產(chǎn)生影響的前因條件具體而言有兩個(gè)：第一，線下政務(wù)組織。數(shù)字治理的落地實(shí)施離不開(kāi)線下實(shí)體機(jī)構(gòu)的支撐，云端服務(wù)必然是要有實(shí)體性線下機(jī)構(gòu)的具體組織實(shí)施。從2001年開(kāi)始，政務(wù)服務(wù)大廳和行政審批中心的建設(shè)，有效地提升了地方政府的政務(wù)服務(wù)組織能力。到2014年，我國(guó)所有的省級(jí)行政單位都建成了統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)大廳。在推進(jìn)數(shù)字治理的過(guò)程中，這些政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)成為推動(dòng)云端服務(wù)落地的核心組織。本文以線下政務(wù)中心進(jìn)駐部門的平均數(shù)量來(lái)測(cè)量線下政務(wù)組織，數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)政務(wù)環(huán)境報(bào)告（2021）》。第二，財(cái)政資源。政府的財(cái)政資源很大程度上影響著數(shù)字治理的組織實(shí)施。基于TOE框架的研究，一般公共預(yù)算支出是一個(gè)重要的組織變量。本文使用省級(jí)政府人均一般公共預(yù)算支出作為財(cái)政資源的衡量指標(biāo)，數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》。

從環(huán)境層面看，來(lái)自鄰近省份的競(jìng)爭(zhēng)壓力和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的需求是兩個(gè)重要的環(huán)境因素。第一，競(jìng)爭(zhēng)壓力。地方政府作為一個(gè)行為主體，其行動(dòng)策略會(huì)受到競(jìng)爭(zhēng)位置的影響，尤其是鄰省相關(guān)行為。因此本文使用鄰省的線上政務(wù)能力是否高于本省作為競(jìng)爭(zhēng)壓力的衡量指標(biāo)。實(shí)際上，一個(gè)省份有很多個(gè)鄰省，具體的編碼規(guī)則如下：如果該省是所有鄰省當(dāng)中線上政務(wù)能力得分最高的，則不面臨競(jìng)爭(zhēng)壓力，編碼為0；與此相反，如果鄰省當(dāng)中有線上政務(wù)能力高于該省的，則面臨競(jìng)爭(zhēng)壓力，編碼為1。使用Arcgis 軟件，通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)疊加在省級(jí)行政區(qū)劃地圖中，可以精確地獲得競(jìng)爭(zhēng)壓力的數(shù)值。第二，數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求。需求則是環(huán)境層面因素的重要組成部分，現(xiàn)有研究大部分使用互聯(lián)網(wǎng)端口和互聯(lián)網(wǎng)用戶的數(shù)量來(lái)衡量公民需求。這種做法主要測(cè)量的是公民個(gè)體對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)的需求量，對(duì)數(shù)字治理產(chǎn)生影響的作用鏈條其實(shí)并不明確。因此，本文從數(shù)字經(jīng)濟(jì)的需求方面，探討需求對(duì)于數(shù)字治理的牽引作用。為了利用數(shù)據(jù)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，市場(chǎng)主體消耗了多少算力、占用了多少存儲(chǔ)空間以及租用了多少數(shù)據(jù)庫(kù)等這些，可以成為衡量數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效指標(biāo)，因此可以使用“用云量”來(lái)表征數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。關(guān)于“用云量”的數(shù)據(jù)，來(lái)自騰訊研究院《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告》。

總結(jié)來(lái)看，基于TOE 理論框架，本文分別從技術(shù)、組織和環(huán)境三個(gè)層面選擇了六個(gè)前因條件，比較全面地涵蓋了影響數(shù)字政府治理能力的主要因素。

（二）分析方法與案例簡(jiǎn)介

各個(gè)省份的數(shù)字政府治理能力存在明顯的梯度差異。數(shù)字政府治理能力的水平在我國(guó)是不均衡分布的，存在著五個(gè)不同的梯隊(duì)，分別是引領(lǐng)型、優(yōu)質(zhì)型、特色型、發(fā)展型和追趕型。此外，這種不均衡不完全是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的梯度分野，某種程度上已經(jīng)超越了經(jīng)濟(jì)水平的限制。比如地處西南的貴州省，其數(shù)字政府治理能力的發(fā)展水平要比沿海省市如江蘇省和天津市高。這充分說(shuō)明在數(shù)字治理方面存在著彎道超車的可能性。在數(shù)字政府治理能力、線上政務(wù)質(zhì)量、線下政務(wù)組織、人均財(cái)政預(yù)算和數(shù)據(jù)開(kāi)放得分等方面，不同省份呈現(xiàn)出明顯的差異。

在進(jìn)行組態(tài)比較分析之前，需要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)。多案例定性比較分析的數(shù)據(jù)校準(zhǔn)，應(yīng)該遵循階段分布的原則，盡可能保留原始數(shù)據(jù)信息。這就意味著，如果原始數(shù)據(jù)本身呈現(xiàn)出明顯的階段分布，校準(zhǔn)階段應(yīng)該以原始數(shù)據(jù)的階段分布為基礎(chǔ)，使用不同的錨點(diǎn)進(jìn)行校準(zhǔn)。本文的具體校準(zhǔn)過(guò)程如下：

第一，數(shù)字政府治理能力校準(zhǔn)。數(shù)字政府治理能力由四個(gè)方面的指標(biāo)構(gòu)成，分別是組織機(jī)構(gòu)、制度建設(shè)、治理能力和治理效果。在我國(guó)的省級(jí)行政單位之間，存在非常明顯的梯度分布。具體而言，處于引領(lǐng)型的省份得分在70分以上，數(shù)字政府治理能力處于第一梯隊(duì)，具體包括上海市、浙江省、北京市和廣東省。第二梯隊(duì)在65 分至70 分之間的，屬于優(yōu)質(zhì)型，包括了大部分沿海省份如福建省、山東省等，同時(shí)也包含一部分中西部省份如貴州省。第三梯隊(duì)主要是特色型數(shù)字治理，得分在60 分至65分之間，主要是中西部省份。第四梯隊(duì)是發(fā)展型數(shù)字治理，包括寧夏回族自治區(qū)、吉林、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地。第五梯隊(duì)是追趕型，主要是西部省份如新疆維吾爾自治區(qū)、青海、西藏自治區(qū)等。因此，本文使用五值校準(zhǔn)模型對(duì)數(shù)字政府治理能力進(jìn)行校準(zhǔn)，具體而言第一梯隊(duì)校準(zhǔn)為1，第二梯隊(duì)校準(zhǔn)為0.75，第三梯隊(duì)校準(zhǔn)為0.5，第四梯隊(duì)校準(zhǔn)為0.25，第五梯隊(duì)校準(zhǔn)為0。校準(zhǔn)之后的中位值為0.25，并且在不同的區(qū)間內(nèi)都有一定的案例分布，說(shuō)明校準(zhǔn)的結(jié)果比較理想。對(duì)于結(jié)果變量數(shù)字政府治理能力，校準(zhǔn)之后的分布情況，可參見(jiàn)圖2。

圖2 數(shù)字政府治理能力校準(zhǔn)分布示意圖

第二，線上政務(wù)質(zhì)量校準(zhǔn)。我國(guó)的省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)能力呈現(xiàn)出明顯的四個(gè)階段的區(qū)別，具體而言：第一梯隊(duì)，線上政務(wù)能力得分在90分以上，校準(zhǔn)為1。主要包括廣東省、江蘇省、浙江省、貴州省和上海市等。第二梯隊(duì)得分在80 分至90 分之間，校準(zhǔn)為0.67。涉及的主要有福建省、北京市、四川省、重慶市和江西省。第三梯隊(duì)得分為65 分至80 分，校準(zhǔn)為0.33，主要有陜西省、河南省、河北省和甘肅省等。第四梯隊(duì)的得分低于65分，校準(zhǔn)為0，主要是新疆維吾爾自治區(qū)。

第三，數(shù)據(jù)開(kāi)放程度校準(zhǔn)。大于60分校準(zhǔn)為1，涉及的省份主要是上海市和浙江省。得分在40 分至60 分的校準(zhǔn)為0.67，主要的省份有北京市、廣東省、貴州省、福建省和山東省。得分在5 分至40 分的，校準(zhǔn)為0.33，相關(guān)的省份有四川省、江西省和江蘇省。其他省級(jí)行政單位還沒(méi)有開(kāi)始數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)踐，因此得分為0。需要特別指出的是，在31個(gè)省級(jí)行政單位中，只有15 個(gè)省份正式實(shí)施了數(shù)據(jù)開(kāi)放。上海市、浙江省、貴州省、北京市和廣東省等走在數(shù)據(jù)開(kāi)放的前列。還有大量省份沒(méi)有實(shí)施具體的數(shù)據(jù)開(kāi)放工作，因此其得分為0。按照上述方法校準(zhǔn)之后，數(shù)據(jù)開(kāi)放得分的中位值為0，主要原因是有16 個(gè)省級(jí)行政單位還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放。在0.33、0.67和1三個(gè)校準(zhǔn)點(diǎn)上，具有一定數(shù)量的案例分布，校準(zhǔn)效果比較符合實(shí)際情況。

第四，線下政務(wù)組織校準(zhǔn)。政務(wù)中心開(kāi)設(shè)窗口數(shù)量大于100 的，校準(zhǔn)為1；開(kāi)設(shè)窗口數(shù)量在60 至100的，校準(zhǔn)為0.67；開(kāi)設(shè)窗口數(shù)量在20至60的，校準(zhǔn)為0.33；開(kāi)設(shè)窗口數(shù)量在20以下的，校準(zhǔn)為0。

第五，財(cái)政資源校準(zhǔn)。按照月人均預(yù)算收入1萬(wàn)元和0.5 萬(wàn)元作為標(biāo)準(zhǔn)，使用三值校準(zhǔn)模型進(jìn)行處理。具體而言，如果人均預(yù)算收入大于等于1 萬(wàn)元，則校準(zhǔn)為1，具體的省份有上海市、北京市、廣東省、江蘇省和天津市。如果人均預(yù)算收入在0.5 萬(wàn)元至1萬(wàn)元之間，則校準(zhǔn)為0.5，具體包括福建省、山東省、湖北省、海南省、重慶市、寧夏回族自治區(qū)、陜西省、山西省、西藏自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)。按照人均收入低于0.5萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，將青海省、云南省、黑龍江省、河北省、甘肅省、吉林省、河南省、湖南省、江西省、四川省和貴州省等省份校準(zhǔn)為0。

第六，競(jìng)爭(zhēng)壓力校準(zhǔn)。競(jìng)爭(zhēng)壓力條件主要捕捉的是是否存在外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力，因此在條件設(shè)定方面為0和1虛擬變量。

第七，數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求校準(zhǔn)。在31個(gè)省級(jí)行政單位中，按照數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求的排名，本文將前10 名校準(zhǔn)為1，涉及的省份有浙江省、上海市、北京市、廣東省、江蘇省、天津市、湖北省等。數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求排名在11至20名的，校準(zhǔn)為0.5，主要的省份有山東省、江西省、安徽省、重慶市、河南省和湖南省等。將排名在21至31名的校準(zhǔn)為0，主要有西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和青海省等。

三、地方政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑分析

（一）真值表數(shù)據(jù)檢驗(yàn)

必要性條件分析是檢驗(yàn)前因條件能否進(jìn)行組態(tài)比較的關(guān)鍵步驟。本文使用Tosmana軟件進(jìn)行前因條件的必要性分析，表2 是必要性條件分析的主要結(jié)果，“～”表示的是布爾代數(shù)中的“非”集合運(yùn)算。

表2 單個(gè)前因條件的必要性分析

必要性條件分析的結(jié)果表明，上述6 個(gè)前因條件能夠進(jìn)入下一步的組態(tài)比較分析。從單個(gè)條件的必要性的一致性看，均小于臨界值0.9，說(shuō)明上述前因條件是結(jié)果變量的一個(gè)子集，因此有必要進(jìn)行下一步的組態(tài)比較。

真值表是輔助模糊集定性比較分析的有力工具。因此本文使用fsQCA軟件構(gòu)建了強(qiáng)數(shù)字政府治理能力的真值表，以便對(duì)案例進(jìn)行進(jìn)一步的組態(tài)分析。表3是將數(shù)字政府治理能力取值為1構(gòu)建的真值表。

表3 強(qiáng)數(shù)字政府治理能力的真值表

從真值表可以看出，一共有9 條真實(shí)存在的路徑。首先，從清晰集合的真值表可以看出，上海市、浙江省、北京市和廣東省的數(shù)字政府治理能力屬于同一條路徑，即強(qiáng)大的網(wǎng)上政務(wù)能力、高數(shù)據(jù)開(kāi)放度、完備的線下政務(wù)組織以及強(qiáng)勁的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求。其原始覆蓋度為1，PRI覆蓋度為1。其次，甘肅省和青海省屬于第二條路徑的典型案例。在前因條件方面，主要是面臨較為明顯的競(jìng)爭(zhēng)壓力。這條組合路徑的原始覆蓋度為31.47%，PRI 為0.0253。除此之外，其他路徑大部分只有一個(gè)典型案例。

需要指出的是，真值表分析僅僅是初步的條件組合。上述9種條件組合是否能夠通過(guò)建議，進(jìn)而構(gòu)建真實(shí)有效的影響組態(tài)，還需要進(jìn)一步的組態(tài)比較。

（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑組態(tài)

在真值表的基礎(chǔ)上進(jìn)行布爾代數(shù)運(yùn)算，是得出關(guān)鍵組態(tài)的方法。一般而言，定性比較分析有三種不同的邏輯集合：第一，復(fù)雜集合解，即包括所有的通過(guò)一致性檢驗(yàn)的條件組合。復(fù)雜解涵蓋了條件變量的所有信息，理論上的條件組合數(shù)量是2n，其中n 為前因條件的數(shù)量。在本文中，一共有6 個(gè)前因條件，因此理論上的復(fù)雜集合有64種條件組態(tài)的集合，這顯然是完全不適合理論提煉的。就31個(gè)分析對(duì)象而言，同時(shí)很有可能出現(xiàn)某種集合解當(dāng)中沒(méi)有案例。因此，復(fù)雜集合解很少出現(xiàn)在實(shí)際的研究當(dāng)中。第二，簡(jiǎn)約集合解。簡(jiǎn)約集合解排除所有的矛盾案例和重復(fù)的條件組態(tài)，只保留最簡(jiǎn)化的集合解。但是由于刪減了過(guò)多的前因條件信息，因此對(duì)于理論提煉和分析而言，缺少案例對(duì)象，因此也比較少見(jiàn)。第三，中間集合解。中間集合解處在復(fù)雜集合解和簡(jiǎn)約集合解之間，包括了一部分邏輯余項(xiàng)。研究者以理論為基礎(chǔ)，可以對(duì)條件組態(tài)進(jìn)行一定的選擇和裁減，適合發(fā)展理論，因此是目前定性比較分析研究當(dāng)中使用較多的一個(gè)方法。因此，本文基于案例組態(tài)分析的中間集，根據(jù)組態(tài)分析的結(jié)果繪制了表4，其中“√”核心條件存在，邊緣條件存在；“×”核心條件缺乏，邊緣條件缺乏。

表4 地方政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑的案例組態(tài)分析

通過(guò)fsQCA3.0軟件的組態(tài)分析，可以得到三種通過(guò)一致性檢驗(yàn)的條件組態(tài)。本文報(bào)告了每個(gè)條件組態(tài)的一致性、原始覆蓋度和唯一覆蓋度三個(gè)核心指標(biāo)。同時(shí)報(bào)告了三種條件組態(tài)的總的一致性和覆蓋度。基于TOE理論框架的提煉，本文將通過(guò)檢驗(yàn)的條件組態(tài)分別命名為發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑、需求回應(yīng)路徑和競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑，具體如下。

第一，發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑。在發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑條件組當(dāng)中，線上政務(wù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)開(kāi)放、財(cái)政資源和數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求這四個(gè)前因條件同時(shí)作為核心條件存在，并且不存在競(jìng)爭(zhēng)壓力。發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑條件組態(tài)的一致性為1，原始覆蓋度為0.50，唯一覆蓋度為0.13。四個(gè)前因條件作為核心條件存在，表明發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑條件組態(tài)中的案例，具有高質(zhì)量的線上政務(wù)能力，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的水平較高，通過(guò)具有強(qiáng)大的財(cái)政資源能力，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的需求也很強(qiáng)勁。與此同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)壓力作為核心條件缺乏，說(shuō)明該條件組態(tài)中的案例不存在明顯的競(jìng)爭(zhēng)壓力，與鄰省相比，其線上政務(wù)能力走在前列。典型的案例有上海市、浙江省、北京市和廣東省。圖3 是發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑條件組態(tài)示意圖。

圖3 發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑案例分布示意圖

上海市是發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑的典型案例。在線上電子政務(wù)方面，上海市在全國(guó)范圍內(nèi)率先推出“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，將線下的政務(wù)服務(wù)同步在線上，并進(jìn)一步依托“隨申辦”政務(wù)服務(wù)程序與支付寶和微信等微軟深度融合，顯著提升了政務(wù)服務(wù)效能。在開(kāi)放數(shù)據(jù)方面，上海市建立了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。截至2023年6 月，上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)已經(jīng)開(kāi)放51個(gè)數(shù)據(jù)部門，涉及132 個(gè)數(shù)據(jù)開(kāi)放機(jī)構(gòu)、5365 個(gè)數(shù)據(jù)集和43996 個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)，累計(jì)開(kāi)放了大約20 億條數(shù)據(jù)。上海市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，上海市政府積極回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)需要，不斷推進(jìn)政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。2022 年6 月，上海市印發(fā)了《上海市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，明確指出要適應(yīng)全球數(shù)字化發(fā)展大趨勢(shì)的大格局，不斷做優(yōu)做強(qiáng)上海數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為建設(shè)數(shù)字中國(guó)貢獻(xiàn)力量。

第二，需求回應(yīng)路徑。在這一條件組態(tài)中，財(cái)政資源和數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求作為核心的條件取值為正，同時(shí)線上政務(wù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)開(kāi)放作為核心條件取值為負(fù)。線下政務(wù)組織是一個(gè)必要條件，但是并不充分。競(jìng)爭(zhēng)壓力作為一個(gè)邊緣條件，取值為負(fù)。需求回應(yīng)路徑條件組態(tài)的一致性為0.98，原始覆蓋度為0.24，唯一覆蓋度為0.09。

需求回應(yīng)路徑管理組態(tài)的表現(xiàn)為數(shù)字政府治理能力的生成，很大程度上得益于數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求的牽引，以及在強(qiáng)有力財(cái)政資源加持下的政府推動(dòng)，同時(shí)政務(wù)服務(wù)中心也起到一定的促進(jìn)作用，但是并不是核心的條件。其他的前因條件如線上政務(wù)質(zhì)量、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)壓力并不是顯著的原因。需求回應(yīng)路徑條件組態(tài)的典型案例有山東省、湖北省和天津市。

第三，競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑。在競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑條件組態(tài)中，線上政務(wù)質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)壓力作為兩個(gè)核心條件取正值，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放、財(cái)政資源和數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求作為核心條件取“非”集合，線下政務(wù)組織作為一個(gè)邊緣條件存在。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑條件組態(tài)而言，其一致性為0.91，原始覆蓋度為0.32，唯一覆蓋度為0.12。競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑條件組態(tài)的典型案例，主要有江蘇省、四川省和重慶市。就江蘇省而言，主要的競(jìng)爭(zhēng)壓力來(lái)自上海市和浙江省，這種競(jìng)爭(zhēng)壓力是江蘇省治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要因素。江蘇、浙江和上海作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要集群力量，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖中的地位舉足輕重。

總結(jié)來(lái)看，強(qiáng)數(shù)字政府治理能力的生成路徑一共有三條，分別是發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑、需求回應(yīng)路徑和競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑。三種條件組態(tài)解的一致性為0.95，覆蓋度為0.78，對(duì)于強(qiáng)數(shù)字政府治理能力的生成具有較強(qiáng)的解釋力。

（三）組態(tài)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

組態(tài)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)在多案例的定性比較分析中十分具有必要性。實(shí)際上，組態(tài)分析的結(jié)果在一定程度上會(huì)受到校準(zhǔn)錨點(diǎn)的影響，因此需要采用不同的錨點(diǎn)，對(duì)同一數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)，以便驗(yàn)證分析結(jié)果的可靠性。因此，本文將用二值校準(zhǔn)錨點(diǎn)，對(duì)所有前因條件和結(jié)果變量進(jìn)行重新校準(zhǔn)，校準(zhǔn)的具體方法如下：

結(jié)果變量數(shù)字政府治理能力，本文將數(shù)字政府治理能力處在引領(lǐng)型（得分70分以上）和優(yōu)質(zhì)型（得分在65 分至70 分）校準(zhǔn)為1，表示數(shù)字政府治理能力強(qiáng)；將得分在65分以下，即處在特色型、發(fā)展型和追趕型三個(gè)梯隊(duì)的校準(zhǔn)為0，表示數(shù)字政府治理能力弱。

技術(shù)層面的前因條件：線上政務(wù)質(zhì)量校準(zhǔn)，本文將處在第一梯隊(duì)和第二梯隊(duì)的校準(zhǔn)為1，這些省份的線上政務(wù)的得分在80分以上；將處在第三和第四梯隊(duì)的省份校準(zhǔn)為0，這些省份的線上政務(wù)得分在80分以下。數(shù)據(jù)開(kāi)放校準(zhǔn)，本文將實(shí)際上進(jìn)行了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的省份校準(zhǔn)為1，主要有北京市、廣東省、貴州省、福建省、山東省、四川省、江西省和江蘇省。其他的省份還沒(méi)有公開(kāi)的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，數(shù)據(jù)開(kāi)放工作還在準(zhǔn)備中，因此校準(zhǔn)為0。

組織層面的前因條件：線下政務(wù)組織校準(zhǔn)，本文使用政務(wù)中心開(kāi)設(shè)窗口的數(shù)量為基準(zhǔn)，如果政務(wù)中心開(kāi)設(shè)窗口的數(shù)量大于等于60個(gè)，則校準(zhǔn)為1；如果政務(wù)中心開(kāi)設(shè)窗口的數(shù)量小于60個(gè)，則校準(zhǔn)為0。財(cái)政資源能力校準(zhǔn)，如果人均預(yù)算收入大于等于0.5萬(wàn)元，則校準(zhǔn)為1；如果小于0.5萬(wàn)元，則校準(zhǔn)為0。

環(huán)境層面的前因條件：競(jìng)爭(zhēng)壓力校準(zhǔn)，由于在初始編碼時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)壓力是作為一個(gè)二分的前因條件存在，因此不再需要重新校準(zhǔn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求校準(zhǔn)，按照31個(gè)省份的數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求排名，排在第1至15名的，校準(zhǔn)為1；排名在第16至31名的，校準(zhǔn)為0。

基于上述校準(zhǔn)后的數(shù)據(jù)，本文進(jìn)一步使用清晰集的定性比較分析方法，以期檢驗(yàn)組態(tài)發(fā)現(xiàn)的穩(wěn)健性。表5是使用清晰集方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)的結(jié)果。

表5 穩(wěn)健性檢驗(yàn)-清晰集方法

檢驗(yàn)1與發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑完全吻合。使用清晰集方法對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)之后，在通過(guò)檢驗(yàn)的條件組態(tài)中，檢驗(yàn)1 與發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑組態(tài)完全吻合。檢驗(yàn)1包括的前因條件有線上政務(wù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)開(kāi)放、線下政務(wù)組織、財(cái)政資源和數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求五個(gè)前因條件取正值，競(jìng)爭(zhēng)壓力這一前因條件取“非”集合。該條件組態(tài)的一致性為1，原始覆蓋度為0.35，唯一覆蓋度為0.13，典型案例有上海市、北京市、浙江省和廣東省。檢驗(yàn)結(jié)果說(shuō)明，數(shù)字政府治理能力的發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑發(fā)展組態(tài)，在上述四個(gè)省級(jí)行政單位中是一條非常穩(wěn)健可靠的路徑。

檢驗(yàn)2與需求回應(yīng)路徑基本吻合。該條件組態(tài)取“非”集的前因條件有線上政務(wù)質(zhì)量、線下政務(wù)組織和競(jìng)爭(zhēng)壓力，取正值的前因變量有財(cái)政資源和數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求。組態(tài)的一致性為0.93，原始覆蓋度為0.33，唯一覆蓋度為0.17，典型案例有山東省、湖北省、天津市和貴州省。和需求回應(yīng)路徑管理組態(tài)相比，檢驗(yàn)2 在線下政務(wù)組織和競(jìng)爭(zhēng)壓力兩個(gè)前因條件方面存在一定的差異，在典型案例方面增加了一個(gè)貴州省，其他方面基本是吻合的。因此，需求回應(yīng)路徑條件組態(tài)也是相對(duì)比較穩(wěn)健的，說(shuō)明數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求對(duì)數(shù)字政府治理能力的提升具有比較顯著的推動(dòng)意義。

檢驗(yàn)3 與競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑基本吻合，在典型案例方面有一定的差異。檢驗(yàn)3 一共包括5 個(gè)前因條件，其中線上政務(wù)質(zhì)量、財(cái)政資源和競(jìng)爭(zhēng)壓力取正值，線下政務(wù)組織和數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求取“非”集，數(shù)據(jù)開(kāi)放并沒(méi)有出現(xiàn)在這一條件組態(tài)中。檢驗(yàn)3的一致性為1，原始覆蓋度為0.26，唯一覆蓋度為0.07，典型的案例有四川省和重慶市。與競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑組態(tài)相比，檢驗(yàn)3缺少了數(shù)據(jù)開(kāi)放這一前因條件，在財(cái)政資源這一前因條件的取值方面也存在一定差異，典型案例中缺少了江蘇省這一案例。但是，可以確定的是競(jìng)爭(zhēng)壓力這個(gè)前因條件的影響依然是比較穩(wěn)健的，競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑組態(tài)也是基本穩(wěn)健的。

檢驗(yàn)4是一條新的路徑——線上政務(wù)質(zhì)量和財(cái)政資源，作為核心條件存在本文將其命名為線上政務(wù)支撐組態(tài)。該路徑的一致性為0.96，原始覆蓋度為0.50，唯一覆蓋度為0.25，典型案例有江蘇省、福建省、遼寧省。雖然數(shù)字治理與電子政府在治理議題、職能保障和實(shí)現(xiàn)方式等方面存在較大的差異，但是高質(zhì)量的線上政務(wù)服務(wù)無(wú)疑是數(shù)字治理的有效支撐。此外，數(shù)字治理的落地實(shí)踐離不開(kāi)財(cái)政資源的配套，信息化設(shè)備購(gòu)置、專業(yè)人才引進(jìn)以及公務(wù)員數(shù)字政府治理能力培訓(xùn)等都離不開(kāi)財(cái)政資源的投入。江蘇省率先開(kāi)創(chuàng)的“不見(jiàn)面審批”，已經(jīng)成為線上政務(wù)應(yīng)用落地的典型案例。

四、研究結(jié)論與政策建議

數(shù)字政府治理能力的提升是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必然要求，本文基于TOE理論框架，從技術(shù)、組織和環(huán)境三個(gè)要素層面，探討省級(jí)政府?dāng)?shù)字政府治理能力的生成路徑。我國(guó)目前省級(jí)政府?dāng)?shù)字政府治理能力呈現(xiàn)出明顯的梯度差異，上海市、北京市、浙江省和廣東省處于數(shù)字治理的前沿。基于TOE框架，本文選取了線上政務(wù)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、政務(wù)中心、財(cái)政資源、競(jìng)爭(zhēng)壓力以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求6個(gè)前因條件，探討這些前因條件如何通過(guò)要素組合影響數(shù)字政府治理能力的生成。研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)省級(jí)政府?dāng)?shù)字政府治理能力的生成主要有三條路徑：（1）發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑。上海市、北京市、浙江省和廣東省的數(shù)字政府治理能力建設(shè)，是發(fā)展驅(qū)動(dòng)路徑的典型案例。上述省級(jí)行政單位擁有強(qiáng)大的線上政務(wù)能力、有序高效的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放、功能完備的線下政務(wù)組織、雄厚的財(cái)政資源以及強(qiáng)勁的數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求，在這些內(nèi)生動(dòng)力的推動(dòng)下，政府有效地提升了數(shù)字政府治理能力。就這些省份而言，不存在明顯的競(jìng)爭(zhēng)壓力。（2）需求回應(yīng)路徑。山東省、湖北省和天津市是該組態(tài)下的典型案例。這些省份擁有較為雄厚的財(cái)政資源能力，在強(qiáng)勁的數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求下，數(shù)字政府治理能力穩(wěn)步提升。相應(yīng)地，線上政務(wù)和數(shù)據(jù)開(kāi)放等技術(shù)性因素在這一組態(tài)中并不存在。（3）競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑。該條件組態(tài)的典型案例有江蘇省、四川省和重慶市。這些省份在推動(dòng)數(shù)字政府治理能力建設(shè)的過(guò)程中，來(lái)自鄰近省份的競(jìng)爭(zhēng)壓力是重要的驅(qū)動(dòng)力量。除此之外，線上政務(wù)質(zhì)量也在競(jìng)爭(zhēng)壓力路徑的治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型當(dāng)中起到了技術(shù)支撐的作用。通過(guò)使用清晰集合替代模糊集，穩(wěn)健性檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)上述三條路徑結(jié)果穩(wěn)健，比較好地概括了目前我國(guó)省級(jí)政府?dāng)?shù)字政府治理能力的生成方式。本文基于組態(tài)比較發(fā)現(xiàn)的三條數(shù)字政府治理能力的生成路徑，關(guān)注組織機(jī)構(gòu)與信息技術(shù)的互動(dòng)，在一定意義上深化了對(duì)于數(shù)字治理的認(rèn)識(shí)。除此之外，本文將組織創(chuàng)新領(lǐng)域的TOE 框架引入數(shù)字治理相關(guān)議題的討論當(dāng)中，一定程度上拓展了TOE框架的理論適用邊界。

在政策啟示方面，數(shù)字政府治理能力作為現(xiàn)代化治理體系的一個(gè)重要部分，需要從多個(gè)面相進(jìn)行提升：（1）加快新型互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)利用，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字政務(wù)服務(wù)是數(shù)字政府治理能力的重要組成部分，充分利用數(shù)字信息技術(shù)賦能政務(wù)服務(wù)，提高互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的應(yīng)用廣度和應(yīng)用深度，對(duì)于不斷提升數(shù)字政府治理能力具有十分重要的意義。（2）加強(qiáng)數(shù)字治理的線下支撐體系建設(shè)，持續(xù)完善實(shí)體性政務(wù)服務(wù)大廳。在推進(jìn)數(shù)字政府治理能力建設(shè)的同時(shí)，需要持續(xù)完善實(shí)體性政務(wù)服務(wù)大廳，數(shù)字治理線上驅(qū)動(dòng)和線下支撐協(xié)同推進(jìn)。實(shí)體性政務(wù)服務(wù)大廳是數(shù)字治理落地的重要載體，其重要性不亞于數(shù)據(jù)庫(kù)和機(jī)房等硬件支撐設(shè)備。推動(dòng)數(shù)字虛擬空間的政府與線下實(shí)體性政府高效協(xié)同，是提升數(shù)字政府治理能力的重要路徑。（3）緊緊把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈搏，著力提升數(shù)字政府治理能力。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前和今后一段時(shí)間重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭強(qiáng)勁，相應(yīng)地，市場(chǎng)主體對(duì)于數(shù)字政府治理能力的需求也日益凸顯。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，如何防止互聯(lián)網(wǎng)巨頭形成自然壟斷以及如何加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等議題，都是在提升數(shù)字政府治理能力過(guò)程中需要回答和解決的問(wèn)題。政府需要直面數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，重點(diǎn)提升數(shù)字政府治理能力。