天津市PPP 項目咨詢業務情況分析

文/閆喆群

一、總體情況

（一）咨詢機構庫情況

2017 年3 月， 財政部印發了 《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構庫管理暫行辦法》（財金〔2017〕8 號）。天津市財政局結合文件精神及天津市實際情況，于2017 年11月印發《天津市政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構庫管理辦法的通知》（津財規〔2017〕14 號）并立即開展咨詢機構征集入庫工作。 2017 年11 月底，經審核共有111 家機構入選天津市PPP 咨詢機構庫，其中98 家為綜合咨詢類機構，13 家為專業咨詢類機構。截至2023 年6 月底，天津市PPP 咨詢機構庫名單未發生變化， 經查詢國家企業信用信息公示系統，有6 家在庫機構已經注銷。

（二）機構服務情況

截至2023 年6 月底，天津市的72 個PPP 項目（含3個退庫項目）全部由咨詢機構提供了咨詢服務。 所聘請的21 家咨詢機構中，14 家為在庫機構且全部為綜合咨詢類機構，7 家為非在庫機構且其中2 家已于2022 年11 月注銷。

（三）機構服務內容

根據財政部和本市文件規定， 咨詢機構所提供的咨詢服務是指與PPP 項目相關的智力支持服務， 范圍比較寬泛， 也未將在庫機構作為PPP 項目咨詢服務的必要條件。 在本報告中，咨詢服務內容僅包含PPP 項目的實施方案、 物有所值評價報告以及財政承受能力論證報告的編制工作。

二、服務情況

21 家咨詢機構累計為天津市72 個PPP 項目提供了咨詢服務，項目總投資3312 億元，收取咨詢費1.25 億元。共涉及市政工程、交通運輸等12 個行業，其中市政工程項目的咨詢數量最多，共有54 個項目，項目總投資2444億元，主要為投資規模較大的地鐵項目，項目總投資1719億元，收取的咨詢費約為0.4 億元。

（一）按機構所在地劃分

如表1 所示，21 家咨詢機構中， 本市咨詢機構9 家，占全部咨詢機構數量42.9%，服務項目27 個，占全部項目數量37.5%；服務項目投資規模211 億元，占全部項目投資規模6.4%； 收取咨詢費2600 余萬元， 占全部咨詢費20.8%。

表1 咨詢機構服務情況（按注冊地劃分）

北京咨詢機構10 家，占全部咨詢機構數量47.6%，服務項目38 個，占全部項目數量52.8%；服務項目投資規模2678 億元，占全部項目投資規模80.9%；收取咨詢費8700余萬元，占全部咨詢費近70%。

其他外地咨詢機構2 家，占全部咨詢機構數量9.5%，服務項目7 個，占全部項目數量9.7%；服務項目投資規模423 億元，占全部項目投資規模12.7%；收取咨詢費1200余萬元，占全部咨詢費9.6%。

由此可以看出，注冊地在北京的咨詢機構，其服務的項目數量和項目投資規模占據主要優勢； 注冊地在天津的咨詢機構數量與北京基本持平， 服務的項目數量為北京的70%。 但是，天津咨詢機構服務項目的投資規模卻不足北京的8%， 收取的咨詢費約為北京咨詢機構的30%，本地咨詢機構服務天津的項目零散且規模較小， 但取費的水平不低。

（二）按企業性質劃分

如表2 所示，21 家咨詢機構中， 國有咨詢機構5 家，占全部咨詢機構數量23.8%，服務項目16 個，占全部項目數量22.2%；服務項目投資規模371 億元，占全部項目投資規模11.2%；收取咨詢費0.2 億元，占全部咨詢費16%。

表2 咨詢機構服務情況（按企業性質劃分）

民營咨詢機構16 家，占全部咨詢機構數量76.2%，服務項目56 個，占全部項目數量77.8%；服務項目投資規模2941 億元，占全部項目投資規模88.8%；收取咨詢費1.05億元，占全部咨詢費84%。

由此可以看出， 民營咨詢機構服務項目數量和服務項目的投資規模遠超過國有咨詢機構， 平均每個項目收取的咨詢費為國有咨詢機構的1.5 倍。

（三）按咨詢機構服務情況排名進行分析

從服務項目數量、 服務項目投資規模和收取咨詢費三個維度對21 家咨詢機構進行了排序。 其中，服務項目數量排名前三的A、B、C 三家機構， 合計服務項目超30個，占比近半，排名第一的A 公司服務項目近20 個，占比約兩成； 服務項目投資規模排名前三的A、D、E 三家機構，合計服務項目規模超兩千億元，占比超七成，排名第一的A 公司服務規模超千億元，占比近四成；收取咨詢費排名前三的A、B、D 三家機構，合計收取咨詢費超七千萬元， 占比六成； 排名第一的A 公司收取咨詢費近五千萬元，占比近四成。

由此可以看出，A 公司綜合實力雄厚，處于行業領先地位，從服務的項目數量、項目投資規模等方面均排名第一，占據鰲頭；在天津地區，咨詢機構的壟斷性較為明顯，尤其從項目投資規模角度看， 排名前三的咨詢機構合計服務項目規模占天津項目總規模比例超七成， 此外從項目數量、收取咨詢費方面也體現出較強的壟斷性。

（四）從PPP 項目行業分析收費情況

本報告按照全部項目中數量最多的污水處理類項目、投資規模最大的軌道交通類（指市政工程項下的二級行業軌道交通）項目以及其他類別進行重點分析。

一是污水處理類項目22 個，占全部項目數量31.5%，總投資187 億元，占全部項目投資規模5.6%，收取咨詢服務費超3000 萬元，占全部咨詢服務費約兩成。 二是軌道交通類項目11 個，占全部項目數量15.3%，總投資1719億元， 占全部項目投資規模51.9%， 收取咨詢服務費近4000 萬元，占全部咨詢服務費超三成。三是市政工程項目21 個 （不含污水處理、 軌道交通）， 占全部項目數量29.2%，總投資538 億元，占全部項目投資規模16.2%，收取咨詢服務費超3000 萬元， 占全部咨詢服務費超兩成。四是其他類別項目18 個，占全部項目數量25%，總投資867 億元，占全部項目投資規模26.2%，收取咨詢服務費近3000 萬元，占全部咨詢服務費超兩成。

由此可以看出，軌道交通行業咨詢費雖然較高，但也符合其投資規模大、 涉及領域多、 專業水平要求高的現實。

三、存在的問題

結合上述分析及筆者在日常PPP 管理工作中的經驗（包括但不限于本市），將常見問題及成因淺述如下：

（一）宏觀層面

1.政策依據不足

天津市針對PPP 咨詢機構唯一的政策文件 《天津市政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構庫管理辦法的通知》（津財規〔2017〕14 號）制定時間較早且大多屬于原則性規定，對于咨詢機構的服務范圍、服務質量標準、取費標準以及評價機制方面均未做出具體要求。 因此，有關部門對PPP 項目咨詢機構在服務過程中的管理缺乏充足的政策基礎和理論依據，且該文件也已于2022 年11 月失效。

2.尚未形成評價機制

在津財規〔2017〕14 號文件中明確提出要對咨詢機構定期開展考核， 但是財政部及天津市均未出臺具體的考核辦法，導致咨詢機構缺乏相應的激勵約束機制。自2017年機構庫建立以來， 管理部門未對庫內咨詢機構進行過審核，未能實現“能進能出”的動態管理機制。 例如，個別咨詢機構注銷后仍保留在機構庫中，改制、轉型和基本信息變更等情況發生后也未及時進行審核變更。

3.咨詢機構職責界限不清晰

在對PPP 項目咨詢過程中， 實施機構與咨詢機構的職責界限不明確， 導致很多工作出現溝通不暢、 進度停滯、囫圇吞棗的情況，甚至有滋生腐敗的隱患。 一是項目咨詢時間過短。 很多項目都是臨時抱佛腳，確定咨詢機構時，只給一兩個月甚至更短時間，導致咨詢機構沒有充足的時間去做詳細的分析和設計，項目“兩評一案”存在瑕疵，在入庫前多次修改完善。 二是溝通交流存在障礙。 有些實施機構對咨詢機構未能給予充分的尊重， 往往比較強勢，認為誰付費誰說了算，在項目的設計分析中，有可能不按照客觀規律去辦事。 但選聘咨詢機構的目的本身就是解決專業問題，如果外行領導內行，就會適得其反。三是過度依賴咨詢機構。 咨詢過程是一個多方交流溝通最終達成一致意見的過程， 如果期望通過選聘咨詢機構后，把所有的事情都扔給其去處理和解決，甚至有些委辦局間的協調工作也需要咨詢機構去處理， 那就很難取得預期效果，不僅會造成咨詢取費高、咨詢質量低的情況，還容易滋生腐敗問題。

（二）微觀層面

1.行業和區域壟斷性較為明顯

在21 家咨詢機構中，以A 公司為代表的4 到5 家咨詢機構提供了天津市大部分PPP 項目的咨詢服務， 壟斷性過于明顯。 同時，北京咨詢機構在本市PPP 項目的咨詢服務中占據優勢， 天津市軌道交通等規模較大的PPP 項目均由北京咨詢機構提供服務。 行業和區域壟斷性均不利于咨詢機構的公平競爭和良性發展， 直接影響所提供的咨詢服務質量。

2.容易形成逆向選擇

一方面，因PPP 項目實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告的編寫涉及建設、運營、財務、財政等多領域的專業內容， 實施機構通常沒有能力自行完成，只能通過政府采購，委托專業咨詢機構為其編寫有關資料。 而在選聘咨詢機構時，實施機構往往以投標報價低作為選擇標準，這就給部分經驗不足、業績不佳的咨詢機構提供了機會，最終導致逆向選擇的發生。 另一方面，采購后，實施機構不可能完全監控到咨詢機構的行為，有些咨詢機構可能利用自己的信息優勢， 通過與投資人串通為自己謀利，導致道德風險的出現。

3.收費標準不統一

實施機構實施PPP 項目時， 要通過政府采購程序確定咨詢機構，但受制于沒有統一取費標準，實施機構僅從項目的服務內容、難易程度和項目規模等因素考慮，無法進行量化；而按照誰委托誰付費的原則，咨詢費均納入了財政支付范圍。 在實際操作中，出現了服務內容接近但咨詢費差異明顯、項目雖規模較小但收費明顯較高、天津咨詢機構收費標準高于外地機構、 收費水平相近但服務質量參差不齊等問題。 談項目最困難的就是價格環節，因為沒有行業標準， 所以各咨詢機構只能根據自己的標準來收費， 實施機構又擔心花冤枉錢， 最終導致交易成本增加。 這樣不僅會直接影響咨詢服務質量，降低財政資金使用效率，形成資金浪費，甚至會滋生違法亂紀行為。

四、措施建議

第三方咨詢機構在政府部門的相關事務中承擔著重要角色，例如在PPP 項目中提供前期設計規劃、績效考核等專業化的服務，政府部門對第三方機構的使用、管理和規范尤為重要，針對PPP 咨詢過程中所面臨的難點，建議采取下列措施：

（一）宏觀層面

1.完善相關政策文件

財政部門應當聯合行業主管部門， 就咨詢機構庫建立與管理、咨詢機構考核辦法、咨詢服務的取費標準等內容出臺相關的制度規定， 形成對咨詢機構全方位的管理機制。 同時，在政策出臺前，要以真實、準確地摸底采集咨詢業務相關數據作為基礎， 科學利用數據客觀真實地反映咨詢機構在PPP 咨詢業務中的現狀， 并以政府實際需求為導向，為實施機構、行業主管部門、財政部門等制定管理措施提供政策依據。

2.規范管理咨詢機構

在規范管理咨詢機構方面，應采取相應措施。 一是對實施機構選擇第三方咨詢機構要通過政府采購程序規范實施；二是為了保證咨詢服務規范、有序，政府可建立包含咨詢服務目標、計劃、服務質量保證措施在內的咨詢服務大綱及實施細則，使各方有相關的參考依據；三是完善考核評價機制， 探索將項目質量標準與咨詢機構最終取費相結合、對庫內咨詢機構進行定期審核、更新以及引入末位淘汰等措施；四是建立風險共擔機制，咨詢機構的咨詢服務與項目風險掛鉤，對已咨詢項目出現風險的，應承擔相應的項目責任。

（二）微觀層面

1.打破行業壟斷性、區域性的現狀

收集整理分析地區、行業壟斷方面的情況，探索建立長效管理機制。 例如，將消除區域性、打破壟斷納入實施機構績效考核體系， 特別是嚴格管理同一機構既參與同一項目前期“兩評一案”編制工作，又在后期參與績效評價咨詢業務；可以通過建立地區封鎖、行業壟斷行為的審查撤銷機制、明確處理程序等措施，通過動態管理機制，鼓勵更多優質咨詢機構進入PPP 領域， 給實施機構更寬泛的選擇， 從而實現行業和區域的平衡發展和咨詢機構之間的良性競爭，提高咨詢服務質量。

2.強化采購流程管理

政府在通過采購程序確定咨詢機構時， 不僅要看咨詢機構做了多少個項目， 也要考察咨詢機構所咨詢項目的落地率和實際運行情況，例如，是否出現社會資本的暴利或嚴重虧損， 項目是否出現嚴重的經濟和法律糾紛等問題。 如果項目落地后，出現較多的問題，說明該咨詢機構對該行業的項目并不具有足夠的咨詢能力， 應當慎重選擇該機構。

一方面，應注重咨詢服務質量與價格并重，采購標的應參照同類地區類似項目費用， 結合該咨詢機構提供服務的合理費用范圍確定，以防出現濫竽充數，質次價低的咨詢機構擾亂市場。 另一方面，要關注派駐項目負責人的過往業績，不得出現投標一套，進場另一套的情形。 還有，咨詢機構不得在同一項目中同時為政府和社會資本雙方提供咨詢服務， 也不得出現為政府方提供咨詢服務期間與潛在社會資本串通的情形。

3.引導咨詢機構轉型

政府方可通過政策引導咨詢機構重新審視咨詢業務，合理調整收入預期，形成圍繞有效需求開展咨詢業務才形成咨詢費用的良性循環，幫助其回歸咨詢的本質，提升解決問題的能力以及多樣化的專業能力。 在細分領域，向知識型智庫發展。 通過細分領域，首先做到專，繼而形成經驗積累，最終向專家型智庫方向發展，形成公司真實的核心競爭力， 更好地發揮咨詢機構的智力支持服務作用。

對于咨詢機構，其可以采用大咨詢的工作模式，通過協作整合，實現聯合辦公，專業的人做專業的事的目標。某些項目不一定由一家公司包打天下， 而是由一家咨詢機構牽頭，通過咨詢公司、律所、評估公司等專業架構強強聯合，提供最優質的服務，避免大而全的恐龍式咨詢機構。 著重發展精耕某些領域的專業化咨詢機構，加速提升咨詢服務能力。

五、結語

綜上，PPP 是公共服務供給機制的重大創新， 其發展又不斷受益于制度和技術的創新， 咨詢機構在PPP 項目中的作用不容小覷， 其發展也必須在不斷地創新中實現社會價值的最大化。 目前，第三方咨詢機構在預算管理、績效評價、投資評審等財政領域方面，也同樣發揮著智力支持作用，促進項目規范、提高財政資金使用效益，努力滿足政府改革需求， 不斷為推動我國經濟結構戰略性調整作出貢獻。 各級政府也要以謀長遠之勢、行長久之策、建久安之基為原則，充分利用第三方機構的專業優勢、人才優勢，塑造發展新動能，將“從全局謀劃一域、以一域服務全局”作為出發點和落腳點，更好地支撐和服務中國式現代化。