國際視野下的國家風景道體系建設：美國、德國和挪威的實踐

齊 君 李文慧

風景道體系建設是推動區域景觀服務增值、帶動鄉村及偏遠地區可持續發展的全球性策略，也是中國“十三五”及“十四五”期間旅游與交通融合發展的重要措施。自2016年國務院《“十三五”旅游業發展規劃》①及國家發改委、原國家旅游局《全國生態旅游發展規劃(2016—2025年)》②中首次提出重點建設25條國家旅游風景道、實施風景道示范工程后，風景道建設的序幕在全國范圍內正式開啟。隨著2017年交通運輸、文化和旅游等六部委《關于促進交通運輸與旅游融合發展的若干意見》及2019年中共中央、國務院《交通強國建設綱要》等文件的出臺，風景道建設被進一步納入“旅游+交通”產業融合發展的政策網絡。而在2021年12月國務院《“十四五”旅游業發展規劃》③和2022年1月交通運輸部《公路“十四五”發展規劃》④中，風景道體系建設任務被進一步明確，將在促進城鄉、區域協調發展過程中發揮重要作用。

風景道是汽車文明的產物，率先盛興于以美國為首的西方國家，國外風景道體系的發展經驗對我國風景道的建設具有一定的參考價值。雖然以余青等為代表的國內學者已對美國風景道的規劃實踐進行了詳細的梳理[1-2]，然而風景道在其他國家的發展尚不清晰。且由于不同國家、地區在“風景道”概念使用上存在差異，學術討論整體呈現出相對分散的現狀，長期缺乏風景道實踐進展的國際視野。筆者在全球范圍內檢索了不同國家的旅游及交通運輸部門網站，匯總了風景道建設的國際實踐資訊，發現各國的風景道建設呈現出以下3種情況：其一，實現了國家風景道的體系化發展，設立了專門的管理機構及管理制度，如美國、德國、挪威；其二，風景道獨立化發展，缺乏統一的管理機構及制度，如英國、法國、澳大利亞等；其三，風景道建設不典型，沒有突出道路沿途的景觀，難以同旅游線路區分開來，如瑞士、日本、丹麥等。因此，本文聚焦于風景道建設邁向體系化發展的3個國家——美國、德國和挪威，對其風景道發展歷程、概念與形式、沿線景觀特征、質量與形象管理等方面進行系統梳理，厘清風景道建設的國際實踐，期望為我國風景道體系的理論發展與規劃實踐帶來由國際化至本土化的經驗啟示。

1 實踐與研究進展

1.1 實踐進展

從發展的過程上看，風景道由普通道路演化而來，其演化的核心原因是道路“吸引力”(attractiveness)對“移動性”(mobility)的超越。隨著20世紀初期批量化的生產線推動了汽車在歐美地區的普及，休閑駕駛(recreational driving)逐漸成為一種席卷全球的游憩方式，風景道建設也由此拉開序幕。

美國是汽車普及最早的國家之一，因而成為較早一批開展風景道建設的國家。“公園道”(parkway)是美國風景道的前身，其規劃思想由F.L.Olmsted在19世紀60年代左右提出，起初僅是連接城市中破碎化的公園綠地。而在美國休閑駕駛興起和國家公園旅游發展背景下，公園道的建設從城市綠色空間逐漸邁向了區域性景觀的尺度，于20世紀20年代后陸續誕生了藍嶺公園道(Blue Ridge Parkway)、納奇茲游徑公園道(Natchez Trace Parkway)、梅里特公園道(Merritt Parkway)等一批早期的風景道，成為連接、穿越自然保護地或歷史文化遺產地并具有較好景致資源的道路。20世紀50年代后，駕車旅游占據了美國人度假方式的80%。為提供更加優質、多樣的休閑駕駛體驗，美國政府于1965、1967年分別頒布了《公路美化法案》《風景及休閑公路法案》(Scenic and Recreational Highway Act)，并率先在華盛頓開展了州立風景道的建設計劃[3]。在公園道及州立風景道的成功經驗下，美國國會又在1991年的《“冰茶”法案》(Intermodal Surface TransportationEfficiency Act)中提出啟動“國家風景道計劃”(National Scenic Byway Program)，由交通運輸部聯邦公路管理局(Federal Highway Administration，FHWA)于1995年正式建立以“美國風景道”(America's Byway)為品牌、由“國家風景小道”(National Scenic Byway)和“全美公路”(All-American Road)2個級別構成的國家風景道體系。截至2021年，共建成了跨越48個州的150條國家風景小道和37條全美公路[4]。

作為內燃機汽車誕生地的德國，發達的汽車工業也為國家風景道的建設提供了沃土。建立于1927年的阿爾卑斯山公路是德國最早的風景道，但由于道路只是部分路段通車，直至20世紀60年代才形成了連續完整的公路。相較之下，1935年的德國葡萄酒之路則成了德國早期風景道的代表。第二次世界大戰之后，為重新樹立國家形象，通過旅游業振興經濟，政府開始鼓勵風景道及旅游線路的設立，先后于20世紀70和90年代掀起了2次風景道建設的浪潮。由于風景道多被視為旅游產品，因此每條道路一般都會設有獨立的贊助及管理機構。這些機構的性質多數為旅游組織、社團與俱樂部，成員構成差異性較大，包括道路周邊的社區、景區、住宿及餐飲企業[5]。由于不同地區及機構在管理、經營方式上存在差異，加之長期以來缺乏國家的相關規定或標準對風景道的定義、建設與管理提出要求，風景道在建設形式上百花齊放，產品質量參差不齊[5]。為實現對不同線路的統一管理，保障高質量的景觀體驗，德國旅游協會(Deutscher Tourismusverband e.V.，DTV)于1981年首次宣布設立“德國假日公路”(Deutsche Ferienstra?en)，并于1996年與德國汽車俱樂部一同制定了資助計劃，國家旅游局也參與了線路主體、分區的規劃，同一致力于規范風景道的建設與經營。據DTV所公布的信息，雖然不同企業和機構在德國設立了上百條風景道，但目前僅有28條道路納入了德國假日公路的管理體系，定期接受管理部門的考核與監督，以確保道路產品符合國家標準的高質量休閑駕駛體驗[6]。

在北歐，挪威所建立的風景道體系也吸引了風景園林、建筑、藝術、旅游等多個領域的關注。挪威公共道路管理局(Norwegian Public Roads Administration，NPRA)早在1988年就啟動了“美麗公路獎”(Vakre Vegers Pris)的評選，激發了通過美學價值考察道路工程的思考[7]。1994—1997年，政府投入2.16億挪威克朗，開展了為期3年的風景道探索性建設，最終于2005年正式啟動挪威“國家旅游線路”(Nasjonale Turistveger)計劃。從地方推薦的名錄中篩選出18條、累計長度約2 240km的“挪威風景線路”(Norwegian Scenic Routes)產品，并規劃于2024年建成風景道沿途的250處景點及休息區。如今，挪威風景線路由NPRA下設的風景線路部(Scenic Route Department)全面負責管理，其具體工作涉及策劃與經濟管理、服務區和景點規劃建設、線路運營與維護、主要景點所有權事務、設施質量管理、門戶網站運營[8]。風景道管理方組織建筑師、風景園林師、視覺藝術家組成議會，定期開展風景線路論壇，討論新的建設目標或管理政策。此外，NPRA還會任命一名藝術策展人加入風景道的管理，以確保具有國際價值的藝術作品作為風景線路體驗的一部分。因而，相較于其他國家的風景道，挪威在休息區、觀景點的場所營造方面表現出了突出的成就，實現了自然與藝術的融合[9]。

1.2 研究進展

繼20世紀80年代后各國風景道陸續成立以來，風景道的研究亦相應出現。由于風景道的認定主要考察沿途的景觀質量，因而道路的景觀評估率先成為風景道研究的主要方向之一，其結論可直接服務于風景道項目的規劃建設，從選線、改造、維護、運營等多個方面為規劃設計提供實證依據。如Clay等邀請了風景園林領域的學者及從業者根據美國加州風景道的照片開展了量表式的評價，對道路景觀的自然性、生動性、多樣性、統一性提出要求[3]；Anderson等基于研究區LiDAR數據生成數字地表模型，并利用ArcGIS對藍嶺公園道展開視域分析，通過風景道駕駛過程中景觀的可視性來指導沿線國家公園的保護規劃[10]；王子堯等將視覺景觀質量和土地適宜性相結合建立了綜合性的評價體系，利用最小累計阻力模型的原理，為新疆博爾塔拉蒙古自治州的風景道選線布局提供技術支持[11]；齊君等利用人眼視域及圖像識別技術建構了非量表式的語義差異法，對云南思小高速的視覺景觀質量進行研究，提出了風景道規劃的新方法[12]。

除景觀評估方面的研究外，當前風景道的研究方向還包括旅游者與旅游經濟、政策與管理、道路安全等。旅游者與旅游經濟研究傾向從產業與產品視角出發，對風景道項目投資、線路產品市場特征、游客自駕體驗等內容做出分析。如Denstadli等從滿意度與忠誠度的視角考察了挪威風景道服務設施與其游憩體驗之間的關系[13]；Rolfe等基于經濟影響評價的方法，考察了澳大利亞海岸風景道的基礎設施建設及其產出的經濟效益[14]。風景道政策與管理研究主要考察政府或管理機構所扮演的角色，討論風景道設立標準、管治政策的演替、動態考核與監管措施、資金支持等具體管理辦法。如孫盼盼等利用政策文本的內容分析和網絡分析梳理了我國風景道政策的演進特征[15]；Antonson等基于對風景道管理人員的半結構式訪談，對比分析了挪威和瑞典對風景道的管理制度及管理成效[16]。風景道安全方面的研究來自道路交通安全及旅游(含戶外活動)安全兩大研究領域的延伸或者結合，研究結論主要聚焦于安全事故的避免。如Mok等通過對交通事故路段的道路景觀分析，討論駕駛時的美感體驗是否與安全事故的發生有關[17]；Page等利用新西蘭15年間發生的交通事故數據，分析了旅游公路中安全事故發生的有關規律及原因[18]。

相對于國家公園、文化遺產等對象，風景道同樣屬于國際性的景觀實踐。然而在研究進展方面，風景道的相關研究總體數量不多，且研究對象的聚焦不夠。學界不僅缺乏風景道的明確定義，甚至在其概念的使用上也沒有形成相對統一的看法，不利于風景道研究的長期發展。因此，厘清風景道概念的詞源含義，對凝聚風景道研究進展、明確風景道建設任務而言，均具有較為突出的意義。

2 概念與形式

2.1 概念的詞源含義

休閑駕駛在全球范圍內的盛行促進了風景道的產生，然而基于地方的自然和文化背景，不同國家及地區在風景道概念的使用上呈現出地域性、政策性、市場性等不同特征，促使風景道概念呈現出差異化發展，為風景道概念的界定帶來困難[1]。目前，常見的風景道概念主要涉及風景線路(scenic route)、風景小道(scenic byway)、風景自駕路(scenic drive)、風景公路(scenic highway)、旅游線路(tourist route)、主題線路(theme route)、假日/旅游公路(holiday/tourist road)，等等。這些概念具有明顯的合成詞特征，遵循“完整概念=前詞根+后詞根”的構詞法則。

相關概念的前詞根主要對后詞根產生修飾或限定作用，其情況大致分為如下2類。第一種情況為直接使用“風景(的)”(scenic)，明確了其道路或線路具備良好的景觀資源，直接滿足了構成風景道的條件之一。第二種情況為旅游相關含義，包括“旅游(的)”(tourist)、“假日”(holiday)、“主題”(theme)等，其中前兩者含義基本相同，均強調道路或線路的休閑度假功能，主題一詞則強調道路或線路所給予的體驗具有較為突出的自然或文化主題。此類前詞根構成的概念雖然明確了景觀資源的存在，但無法排除吸引物為目的地而非道路本身的可能，因而無法直接確定其是否屬于風景道。

后詞根的情況大致也分為如下2類。一類為使用“線路”(route)一詞，即點與點之間的連接，既可指代明確、具體的道路，又可僅僅指代某一方向。需要強調的是，風景道以道路及路側的景觀資源為核心，當道路不固定時，其景觀資源亦無法明確。因此，當線路一詞僅指代方向時，其完整概念一般不具備風景道的特征。這就導致了以線路為后詞根的概念往往具有模棱兩可的屬性，當其指代明確、具體的道路時，其完整概念才能滿足構成風景道的條件之一。另一類后詞根則使用“公路”(highway)、“小道”(byway)、“自駕路”(drive)，其含義均為明確、具體的道路，但側重點各不相同。如公路與小道之間強調道路等級的差異，前者為干道，后者為支路。而自駕路則更強調自駕的行為特點，將其與搭乘公共交通的形式區分開來。

綜上，前詞根與后詞根的組合明確了“優質的風景資源”和“明確的道路”作為構成風景道的2個必要條件。通過對相關概念詞源含義的梳理，筆者認為，風景道可被定義為“具有自然或文化意義，可以滿足休閑駕駛活動和景觀的展示與保護等多種使用需求的特殊道路，以及道路周邊的節點、廊道或區域”。由于其所穿越的景觀具有自然和文化雙重屬性，風景道形式多依托但不局限于低等級的車行道路，故其概念使用scenic road更加合適，有利于風景道的國際化、體系化、多元化發展。

2.2 道路的形式

為進一步厘清風景道在實踐領域的具體形式，本文統計了美國、德國及挪威風景道的道路概況⑤。風景道是基于道路交通的旅游流(road-based tourism flow)的物質載體，其布局反映著旅游流由“客源地-目的地”(origindestination，O-D)[19]的空間結構，而O-D的空間結構又與風景道的線路長度和線路布局等因素密切相關。自20世紀末以來，關于旅游流的距離成本、距離衰減的一些研究建立了空間距離與旅游者行為之間的聯系。據石曉騰等的最新調查，自駕旅游的目的地到訪率隨時間成本的增加單調遞減，較高的到訪率一般距客源地400km范圍內[20]。該數值為風景道游覽的單日行程提供了參考距離。據表1顯示，在3個國家實施風景道體系建設的過程中，里程在100～400km的風景道占據了較高比重(42.17%)，加之里程小于100km的短途風景道(27.71%)，單日行程范圍內的線路成了各國風景道體系構成中的主流(69.88%)。兩日(400～800km)及以上(≥800km)行程的風景道數量分別占據18.07%和12.05%，對不同O-D時長的產品體系形成補充。

表1 美國、德國、挪威風景道道路形式統計

關于線路的空間布局，Lue等提出LCF模型，總結了單目的地模式、往返模式、營地模式、區域環游模式和完全環游模式5種旅游線路模式[21]；McKercher等提出了單目的地直游、單目的地環游、多目的地環游、多目的地中心輻射[22]4種旅游交通形式；而近來基于大數據的旅游線路分析[23-25]又探索出更加精細化的其他模式類型。這些O-D線路模式在公路語境下反映出風景道組織旅游流的3種空間邏輯：單目的地游覽模式下的線狀形式、多目的地環游模式下的環狀或線環結合形式，以及多目的地營地中轉游覽模式下的網狀或放射狀形式。而從國際實踐經驗上看，前面2種布局模式均有出現，且以單一線路的線狀形式為主流(64.63%)，網狀或放射狀的風景道形式鮮少出現。以往旅游線路的研究指出，以網狀、放射狀為特征的“基營式”線路要求地方具備廣泛的資源條件和完備的服務設施[26]，在一定程度上限制了網狀、放射狀風景道的出現，但該模式仍然為未來風景道的布局規劃提供了一種新思路。

3 風景道沿線景觀特征

3.1 視域特征

沿途的視覺景觀是風景道駕駛體驗的核心，也是風景道選線、評估、保育的主要依據。以往研究基于GIS平臺，利用道路生成250m～3km的緩沖區[10-11]，結合DEM數據展開風景道視域分析。然而在以自然風景為基底的休閑駕駛過程中，這一尺度的視距范圍往往忽略了遠眺的視景體驗。在遠眺過程中，人眼視域范圍同時受大氣能見度影響。鑒于風景道主要穿越了環境質量較好的區域，大氣能見度一般處于優良水平，故研究在參考相關標準后確定以10km的視距范圍開展視域分析[27]，考察美國、德國及挪威風景道體系所呈現出的視域特征。圖1反映了風景道中每1km范圍內可視景觀的平面面積大小，結果顯示，美國風景道可視景觀范圍較大(均值14.47km2，中位數13.73km2)，變化較多(極差13.81km2，四分位差4.32km2)，說明其風景道總體以開闊的視覺體驗為主流，不同路段變化較為豐富。挪威風景道的可視景觀面積低于美國(均值10.78km2，中位數9.49km2)，極差(14.09km2)和四分位差(4.76km2)與美國相近，說明其開闊的視覺體驗少于美國，不同路段的變化也十分豐富。德國風景道可視景觀面積最低(均值9.59km2，中位數9.90km2)，表現出相對集中的變化趨勢(極差8.40km2，四分位差5.37km2)，相對提供了更多幽深的視覺體驗。總體上，除美國的風景道偏向于提供更多開闊的景觀外，德國及挪威風景道視覺體驗的開闊與幽深相對平衡，較好地考慮到了風景道體系多樣化的視覺空間體驗。

圖1 美國、德國、挪威國家風景道沿線景觀特征分析

3.2 場景特征

視域范圍內的土地覆蓋類型反映了風景道休閑駕駛過程中視覺體驗的場景特征。本文以視域范圍為掩膜，對風景道沿線的土地覆蓋數據開展提取分析。據圖1統計，耕地(46.93%)占據了德國風景道沿線土地覆蓋的主導類型，林地(35.53%)及建成區域(11.58%)分別構成次要類型，說明農田、森林、村鎮交織組成了德國以田園風光為特征的風景道視覺體驗。挪威風景道沿線場景以水域(40.66%)為主體、草灌(30.66%)及林地(19.82%)為重要組成，風景道的布局充分展示了挪威以海岸、峽灣、森林、草甸為特點的景致資源。美國方面，林地(32.79%)、耕地(22.41%)、草灌(20.48%)、水域(11.66%)和建成區域(10.01%)的類型占比相對均衡，說明其風景道體系的場景特征更為綜合。此外，挪威風景道沿線冰雪(3.41%)和裸地(2.64%)占比高于美、德數倍，額外向訪客提供了具有野性的極地景觀。綜上，各國的風景道體系在視覺場景方面表現出了顯著的差異。美國國土面積廣袤、資源類型豐富多樣，德國歷史文化悠久、文化景觀具有浪漫主義色彩，挪威依托海峽、森林及冰川的相互交融創造出純凈的北歐風光，而風景道沿途的視覺場景則恰好展現了各國具有國家代表性的景觀。

3.3 吸引物特征

山峰、懸崖、海灘、鄉村、宗教場所、紀念碑等道路沿線的POI數據構成了風景道體驗的視覺吸引物。本文以視域范圍為掩膜提取了風景道沿途的POI數據，并以是否構成景觀吸引物為原則開展數據的清洗與分類。研究發現，風景道沿途的吸引物可劃分為自然、歷史、社區、游憩、宗教、構筑物六大類型。喬木是自然類吸引物的主要構成，其在所有風景道吸引物中的占比最高，分別為美國81.56%、德國69.98%、挪威27.99%，充分反映了森林資源對國家風景道景觀體驗的貢獻。由于喬木的數量與其他POI差異過大，故后續分析暫將其排除在外。圖1反映了3個國家數量分布在前15的POI及其所屬類型。德國風景道沿途的視覺吸引物眾多，平均每千米POI數量為16.12，以廣場、觀景點、露營地等游憩類型為主，穿插融合了紀念地、山峰、村落、泉水、雕塑、遺跡等自然與人文的吸引物，各吸引物之間數量差異比其他2個國家而言較為均勻，說明沿途吸引物的分布豐富多樣。美國風景道沿線的視覺吸引物主要為宗教場所、村落及山峰，而挪威則主要為山峰、農場及村落，2個國家風景道沿線平均每公里POI數量分別僅為2.32和2.33，說明美國和挪威的風景道主要以區域性的場景特征為視覺體驗的主體內容。

4 風景道質量與形象管理

4.1 質量管理制度

為確保不同地區的風景道能在質量標準上維持相對統一的水平，美國、德國及挪威均在全國層面上制定了相關的管理制度。全美公路和國家風景小道雙級并行的準入與管理制度是美國風景道體系建設的一大特征。針對地方上報的提名，美國FHWA大約每間隔2年開展一次對全國風景道名錄的補充認定，并下撥相應的風景道建設與管理經費。據規定，風景道的認定主要需要考察道路的考古、文化、歷史、自然、休閑、風景6項價值指標。其中，全美公路需滿足至少2項，表現出國家代表性，且道路本身必須被旅行者認可為吸引物；國家風景小道需滿足至少1項，表現出區域獨特性[28]。基于價值指標的差異，余青等學者也將美國的風景道劃分為與不同指標相對應的六大類型[29]。德國也制定了國家風景道準入的考核辦法。2017年，DTV組織專家研討，制定了德國假日公路動態管理要求，從線路標識、旅游營銷、質量提升三大方面17項具體指標對風景道進行3年一次的考核。此外，標準還規定了新風景道準入的6項指標，包括：1)景觀與文化具有主題性；2)明確固定的連續性道路，不與高速或其他線路重疊，有明確標識系統；3)具有明確的贊助機構；4)與中央信息中心、游客、服務商、合作者保持溝通；5)專業的旅游營銷策略；6)持續的質量保障[30]。由于風景道從起初的自由發展到后來DTV的規范化管理時期始終強調景觀的主題性及旅游產品的服務質量，因而德國假日公路旗下的每條風景道都向休閑駕駛者展現出了鮮明的主題特色和完善的旅游服務。不同于美、德兩國，挪威的風景道體系主要由國家布局，實施相對統一的發展規劃。挪威風景道的管理機構NPRA具有通過建筑、景觀、藝術手段提升公路服務水平的歷史傳統。相較于新建道路，挪威的18條國家風景道基本選取于1880—1940年建成的穿越挪威自然風光的既有道路。除了部分的路面整治工程外，大量的建設資金主要投資于路側的環境藝術及裝置藝術作品[31]。因此，風景園林師、建筑師和藝術家對風景道的服務質量發揮著主體作用，國家和地方管理機構則主要對設計作品進行維護與宣傳。

4.2 形象的塑造與推廣

景觀形象是風景道切實推動資源價值轉化的關鍵，而通過網絡渠道向游客傳遞資訊、推廣營銷則是風景道形象管理的主要做法。對比來看，美國、德國及挪威均在國家層面上設立了風景道對外宣傳的官方網站，并與國家或地方的旅游網站進行了對接。本文搜集了風景道官方網站的推廣文案(英文)，制作了不同國家風景道景觀形象的詞云圖。據圖2可知，美國風景道體系以山岳、河流、湖泊、歷史文化為主要形象，德國以葡萄酒、城堡、巴洛克為主要形象，挪威則以山岳、海洋、島嶼、峽灣為主要形象，這些差異化的景觀形象有助于風景道體系在世界范圍的推廣和營銷。雖然3個國家都制定了形象管理的相關措施，但挪威的風景道由國家部署，故其實現了對每條線路的景觀、體驗、服務等內容的統一宣傳，在形象管理層面表現出了一致的水平，有助于形成對國家風景道體系的整體理解。然而，統一的形象管理難以兼顧地方機遇，故而缺乏與當地其他旅游產品展開聯動的有效途徑，不利于形成區域化的游憩體驗。美國、德國的風景道認定辦法為國家準入，因而形象管理的任務主要由地方承擔，便于風景道形象融入區域形象之中。但由于地方在管理能力、策略、投入上的不同，風景道資訊的完善程度、形象要素的架構、營銷的側重點等方面均存在一定差異，部分道路甚至存在形象管理的缺失，容易導致國家風景道體系形象的碎片化。

圖2 美國、德國、挪威國家風景道體系的形象推廣

5 國際經驗總結

5.1 風景道產品體驗的獨特性

雖然風景道的誕生有著近百年的歷史，但其體系化發展僅經歷了30余年。在此期間，美國、德國及挪威探索出了具有自身特色的風景道體系建設路徑(圖3)。美國風景道為訪客提供了多元、綜合的景觀體驗，其體系以分級分類為特征，建構了全美公路、國家風景小道2個級別的風景道，同時又根據道路所滿足的不同指標而使風景道呈現出考古、文化、歷史、自然、休閑、風景或以上兩者相互混合的不同類型。德國風景道展現了國家田園牧歌式的文化景觀，其體系建設以突出風景道的線路主題為特點，注重利用地方自然和文化遺產，配備完善的旅游產品和配套服務，使風景道的體驗包含自駕、大巴、騎行、徒步等多樣化的交通方式。挪威風景道打開了通往北歐純凈世界的旅程，其體系建設以設計介入為要旨，強調對路側服務區、觀景點的場所營造，通過風景園林師、建筑師、藝術家的協作實現自然荒野與藝術設計的融合，為人們創造了藝術化的人-景交互平臺。總體上，除注重風景道景觀的差異性外，不同國家還通過串聯其他游憩資源、場地藝術設計等方式強化景觀體驗的獨特性，以確保風景道產品的競爭優勢。我國幅員遼闊，自然及文化景觀的資源稟賦突出，這一條件有利于各地風景道建設通過地方性景觀的彰顯來保障體驗的獨特性。然而，產品體驗的獨特性并不局限于每條風景道所提供的多樣化景觀，更在于風景道體系建設如何在世界范圍內獨樹一幟，為國內外訪客留下深刻印象，以提升中國風景道產品在世界范圍內的競爭力。相較于美國風景道的分級分類、德國風景道的主題化、挪威風景道的藝術介入，我國風景道“如何在產品體系層面保障訪客體驗的獨特性”是當前亟待思考的核心問題。

圖3 美國、德國、挪威國家風景道體系特征

5.2 風景道認定方式的創新

關于國家風景道的認定，國際實踐主要存在2種做法。一種為國家準入，即地方申報、國家批準。如美國、德國均制定了國家風景道的準入標準，管理機構將定期公布通過準入評價并納入體系管理的新風景道名錄。另外一種方式為國家部署，即國家根據戰略需要或地方實情，通過制定發展規劃直接部署風景道。例如，挪威的風景道體系即是通過管理機構開展考察、試點工作后直接認定的結果，我國的風景道體系亦屬于此類情況。國家準入的認定方式給管理任務帶來挑戰，于風景道體系建設任務而言，準入的認定機制將導致資金投入的長期分散，同時可能誘發重申報、輕管理的現象出現，難以在國家層面確保風景道的服務質量。相較而言，國家部署的認定方式則表現出了統一管理、集約發展的體制優勢。但由于該方式在動態管理方面表現出一定的不足，且存在難以靈活協調應對地方發展機遇的情況。因此，未來我國風景道體系建設應當深入權衡國家準入和國家部署各自的優勢與弊端，探索風景道認定方式的制度創新。決策者可考慮部署與準入的相互結合，在保障高質量、完整性產品的同時，為風景道的動態調整預留一定空間，以便國家風景道的建設能夠與地方潛在的其他發展機遇形成有效聯動，推進風景道沿途區域的一體化發展。

5.3 管理機構及職責的確立

明確的機構與職責是風景道管理運營的重要保障。作為風景道管理的職能部門，美國FHWA、德國DTV、挪威NPRA均明確了其各自的管理職責，制定了風景道評估認定、質量提升、運營推廣等方面的管理辦法，對推動國家風景道的規范化建設提供了堅實的力量。3個國家的實踐經驗顯示，國家風景道體系的管理機構可以是政府部門或行業協會，機構的業務屬性可以為交通或旅游，充分說明了風景道作為“旅游+交通”產業融合發展的切實舉措。從“十三五”到“十四五”以來，我國已明確了國家風景道的建設目標，旅游、交通等多個領域的主管部門也出臺了風景道建設的系列政策，但由于缺乏專門的管理機構牽頭負責，風景道的建設仍存在多頭管理、各自為政的風險。因此，管理機構與管理職責是當前我國風景道建設亟待明確的問題，通過成立專門性的管理機構牽頭負責風景道的投融資、規劃設計、運營維護、營銷推廣等工作，協調旅游、交通等相關部門配合完成風景道體系建設，規范當前各地區出現的以風景道、景觀大道、美麗公路、旅游環線、旅游廊道為名的“泛風景道”項目，集中力量建設規范化的國家風景道體系。

注：文中圖片均由作者繪制。

注釋：

① 引自《“十三五”旅游業發展規劃》優化空間布局構筑新型旅游功能區：重點建設國家旅游風景道(http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/26/content_5152993.htm)。

② 引自《全國生態旅游發展規劃(2016—2025年)》重點任務：打造25條國家生態風景道(http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5194900.htm)。

③ 引自《“十四五”旅游業發展規劃》優化旅游空間布局：繼續推出一批國家旅游風景道和自駕游精品線路，打造一批世界級、國家級旅游線路(http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/20/content_5669468.htm)。

④ 引自《公路“十四五”發展規劃》重點任務：適應“交通+旅游”融合發展需要，推進連接AAAAA級景區、國家風景名勝區等普通國道建設，打造國家旅游風景道(https://www.mot.gov.cn/zhuanti/shisiwujtysfzgh/202201/t20220129_3639054.html)。

⑤ 截至2021年底，美國、德國、挪威的國家風景道體系分別包含風景道187條(其中全美公路37條、國家風景小道140條)、28條、18條。為確保不同國家納入統計的風景道數量保持相對均衡，本文僅統計了美國的全美公路。另外，由于全美公路中的“阿拉斯加海上之路”(Alaska Marine Highway)為航線，故在風景道沿線景觀特征分析中暫予排除。