社會工作在突發公共衛生事件中的介入途徑

李文凱 周鳳

摘要：突發公共衛生事件威脅著現代社會的正常運行。在抗擊新冠疫情期間，社區始終戰斗在前線，取得了許多成果，但是在突發公共衛生事件領域，單純靠社區介入是不夠的。我國的社會工作介入突發公共衛生事件具有角色優勢和服務優勢。本文從多元主體治理突發公共衛生事件角度出發，提出了四個介入途徑：社會工作自身、“社會工作+社區”“社會工作+本地力量”和“政府+社會工作”，為社會工作介入突發公共衛生事件提供一種思路，為建設中國特色的社會工作提供借鑒。

關鍵詞：突發公共衛生事件；多元主體參與；介入途徑

突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件 （以下簡稱 “突發公共衛生事件”）。我國歷史上就發生過大大小小的突發公共衛生事件，如 “非典”“鼠疫”等；新冠疫情作為特別重大突發公共衛生事件，給全國人民乃至世界人民帶來了苦難。在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，我國于2023年取得了疫情防控重大決定性勝利，創造了人類文明史上人口大國抗擊疫情大流行的奇跡。防范突發公共衛生事件是全人類需要面對的巨大挑戰，社會工作可以為這項事業出一份力。

一、研究背景

在疫情期間，社區是疫情防控的前沿陣地，社區工作人員為抗擊疫情的最終勝利立下了汗馬功勞。在疫情初期習近平總書記就已強調：“社區是疫情聯防聯控、群防群控的關鍵防線，要推動防控資源和力量下沉，把社區這道防線守嚴守牢。”[1]但是社區參與疫情防控會遇到一些困境，如工作人員產生較大的心理壓力、法治精神缺位、存在簡單粗暴的極端行為等。[2]畢竟，社區工作者并不能算作社會工作者，在處理一些問題的時候不能有效運用社會工作的專業知識、技能和方法，這樣一來社會工作者介入突發公共衛生事件就具有了獨特優勢。

習近平總書記在統籌推進新冠疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上指出：“要發揮社會工作的專業優勢，支持廣大社會工作、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務。”[3]2023 年 2 月，黨的二十屆二中全會審議通過的 《黨和國家機構改革方案》提出，組建中央社會工作部 “指導社會工作人才隊伍建設”。習近平總書記的講話和新部門的設立展現了國家對于社會工作團體和機構的重視。本文著重探討社會工作在突發公共衛生事件中的介入途徑，從多元主體參與角度提出相應介入途徑，推動社會工作在公共衛生領域的發展，進一步完善我國基層治理體系。

二、社會工作參與突發公共衛生事件的優勢分析

（一）角色優勢

1.社會工作扮演宣傳者角色

社會工作的倡導和宣傳可作為政府宣傳的補充機制和渠道，進一步強化、優化疫情相關政策和知識宣傳工作，幫助群眾更好地了解政策，有利于政策的實施，提高居民的自救能力。面對突發疫情，群眾會因相關知識欠缺、謠言等各種原因而產生不同程度的恐慌和壓力；好的政策如果缺少有效的宣傳，效果未必好，更可能會引發各種社會性突發狀況，社會工作很好地彌補了這一缺陷。

社會工作相比較社區工作來說更具有專業性和理性的特點。社區參與突發公共衛生事件的過程中，如果宣傳手段欠缺、宣傳方式欠妥，會導致官方和民間溝通信息渠道不暢，對于居民在突發衛生公共事件過程中產生的困難不能夠及時進行反饋，社區居民會產生焦慮、恐慌等狀況；針對社區居民的心理問題，社區工作人員只能對他們進行表層的安慰，并不能為他們解決實際心理壓力；甚至某些社區工作者還會忽視居民的需求，盲目執行上級命令，造成社區與居民之間的隔閡。相比較而言，社會工作可以對突發公共衛生事件進行有效評估，較為理性地針對不同問題和不同情況開展相應的服務，針對不同服務對象的困境提供不同的支持，不單單只是局限于突發公共衛生事件期間這一范圍內，而是對事件前期、中期和后期甚至是事件發生前進行全面的把控。

2.社會工作扮演支持者角色

支持者一直是社會工作的一個重要角色，社會工作是一項專業活動，從事社會工作的人員具有專業知識和技巧，社會工作者扮演支持者角色除了物質上的支持，最主要的還是精神上的慰藉。面對突發公共衛生事件，社區居民容易手足無措，其心理或生理會受到一定程度的影響。社會工作在提供心理支持時，更多鼓勵居民自立自強，恢復其自信心。此外，社會工作者還會深入了解群眾的各方面需求，理解群眾的困難，并在社會工作機構能力范圍之內幫助群眾滿足其合理的需求。

3.社會工作扮演協調者角色

社會工作是實際的助人活動，突如其來的公共衛生事件可能會使正常的經濟活動中斷，從而導致各種物資出現嚴重短缺，尤其是醫療資源的短缺不但會使公共衛生事件不能得到有效抑制，還不利于原本患有疾病居民的身體恢復。對于精準、快速整合鏈接社會資源，實施快速、高效社會救助服務，當好有效的資源傳遞者，社會工作具有第三方專業服務優勢。在實踐過程中，社會工作需要收集、評估居民的服務需求，更需要通過各種策略靈活、快速尋找挖掘各種資源；社會工作者作為一種溝通渠道，在開展工作的過程中積極聯系官方和其他社會組織。社會工作在一線服務，既熟悉服務對象及其需求，更熟悉國家政策，其專業性和公益性服務組織的優勢有利于獲得各方支持和信任，并在各類組織之間做好橋梁工作，協調各類組織避免資源的浪費。

除了要協調各種物質資源，在面對突發公共衛生事件期間，居民個人的日常社會網絡關系被擾亂，輕則個人的社交關系難以為繼 （比如戀人關系），重則與至親間的關系斷裂 （至親去世），一旦處理不妥當居民容易不配合、不合作，甚至發生暴力事件。因此，協調居民之間的關系、居民和政府及社區的關系、居民和社會工作者的關系非常重要，社會工作者通過全面了解、分析問題，科學地選擇適當的方案解決問題。

（二）服務優勢

1.社會工作具有專業性

突發公共衛生事件治理重點在社區，但社區主要以群眾工作為主，在專業醫務工作、群眾心理輔導等方面缺乏專業性。社會工作是一門綜合性學科，擁有獨特的理論和工作方法，因此具有科學性。社會工作在應對群眾問題的時候可以采取個案工作方法、小組工作方法、社區工作方法以及社會行政的工作方法。在輔導群眾的情緒時可以采取理性情緒療法、運用人在環境中的綜合視角去全面分析群眾的問題，從而解決問題。

2.社會工作具有靈活性

社會工作在運行機制上具有靈活性、機動性，且根植民間、了解基層實情，在一定程度上可以彌補政府、市場力量之不足。社會工作者工作在疫情防控的最前線，他們最能了解群眾的實際需要，也知道政策真正落實的情況，可以根據實際情況向決策者反映群眾的真正需要，有利于決策者做出更加有針對性的決策；在決策的實施過程中，社會工作者結合當地社區的實際情況落實防疫政策，使之更好地服務于群眾。

3.社會工作具有科學性

這里的科學性是指，社會工作者通過深入分析各種事實，對服務對象進行需求評估、確定服務主題及服務目標、選擇妥當的介入策略、實施服務方案及評估服務成效，科學地運用個案工作、小組工作、社區工作等直接服務的方法及其他間接服務的方法。社會工作者能夠將社會工作的理論與當地實際結合，形成一套具有當地特色的治理模式。

三、社會工作在突發公共衛生事件中的介入途徑

有學者認為：“公共危機事件治理是多元主體參與的過程性治理；公共危機事件的危機的綜合性及與之應對的多元主體參與，都需要社會工作嵌合性地發揮自己的功能。”[4]因此，面對突發公共衛生事件時，僅僅依靠政府或社區單方面的介入或者社會工作機構本身是不夠的，是一種不成熟的 “英雄主義”，可以從社會工作自身、“社會工作+社區”“社會工作+本地力量”和 “政府+社會工作”四個角度展開工作。社會工作參與疫情治理工作需要和各個部門、各個方面進行合作，在團體合作過程中，社會工作尊重差異，借鑒經驗，積極聽取居民意見，既發揮自身專業長處，彌補其他部門工作中的不足，又可以做各部門溝通的橋梁，有效幫助各方互通互思，積極提出建設性意見。

（一）社會工作介入

1.個案工作

社會工作的個案工作是針對居民問題展開的一對一的處理方式。根據眾多現實案例，居民們面對突發公共衛生事件時容易產生焦慮、恐慌等心理問題。這時候就需要社會工作者聯合專業力量 （如心理醫生、心理學專業學生）開展個案服務，進行專業干預、咨詢，對有需要幫助的人群進行心理疏導，并進行正面信息傳播，以便消除恐慌。根據現實條件，可以采取電話、網絡等方式開展在線個案與小組工作。

2.小組工作

《荀子·王制篇》曰：“人，力不若牛，走不若馬，而牛馬為用，何也？曰：人能群，彼不能群。”說明人們需要在組織中激發各自的情感以達到團結的目的。在面對突發公共衛生事件時，建立各種以興趣為導向的小組，可以幫助提高居民適應環境的能力、解決心理問題、組織正常的娛樂活動以豐富居民的精神生活；最重要的是，社會工作者可以通過小組的形式，處理人與人、人與環境之間的矛盾，恢復社會功能，提高社會控制能力。可以根據實際建立小組如青年小組、老年小組、互助小組、社交小組和休閑小組等；另外，可采取線上群聊的形式開展各種活動。

3.社區社會工作

社區社會工作是以社區及其成員整體為對象的社會工作介入手法，通過組織成員有計劃地參與集體行動，解決社區問題、滿足社區需要。[5]社會工作者可在突發公共衛生事件發生前、發生期間、發生后開展社區工作，重點是以社區為單位開展針對老弱病殘孕居民的照顧和醫療宣傳教育活動，前者社會工作者需要詳細了解并登記社區老弱病殘孕居民的詳細信息，針對實際情況發放相應應急醫療物資，并將了解到的各類信息制作成表，以便發生突發公共衛生事件時可以迅速采取相關措施，最后在事件結束后進行服務成效評估；后者主要從預防角度出發，提高居民的自救水準和抗風險能力。

（二）“社會工作+社區”的介入

在新冠疫情期間，居民產生恐慌有著多方面的原因：第一，居民自身知識面不足，沒有正確認識疫情的危害或者夸大了疫情的危害；第二，社區缺乏處置突發公共衛生事件的經驗，面對危機時的各項工作不能很好實施，這些現象容易給居民帶來不好的影響，大大降低了居民的安全感。因此，假如社區不能滿足居民相應需求，則會加劇突發公共衛生事件在空間上的持續蔓延和時間上的長久延續。突發公共衛生事件的各種不確定因素使正常的生活秩序受到干擾甚至中斷。根據馬斯洛需求理論，人類第一層次也是最低層次的需求是生理需求，包括呼吸、水、食物等；第二層次需求是安全需求，包括人身安全、健康保障等；第三層次是情感需要，如友情；第四層次是尊重的需要，包括對他人的尊重和被他人尊重；第五層次是自我實現的需要，是最高層次的需要，“是希望自己越來越成為自己所期望的人物，完成與自己的能力相稱的一切事情”。在所有涉及的需要中，一些需求的滿足必須先于其他需求。這種優勢層次順序中最重要的是來自物質的需要，然后是安全的需要，隨后是情感和尊重，最后是實現自我。如果某一需要不能得到有效滿足就會引發相應的負面后果。[6]因此，社區和社會工作者在面對突發公共衛生事件時，利用馬斯洛需求理論滿足居民需求更有利于科學地開展工作，有利于解決問題，更有利于居民配合。

1.通過制定應急預案預防突發公共衛生事件

突發公共衛生事件的暴發使居民產生恐慌、焦慮等心理層面的壓力。而疫情的突發性考驗社區在面對突發公共衛生事件時的服務能力。社會工作者可以參與解決突發公共衛生事件。比如，當事件發生時及時解決居民最緊迫的需要，提供物質幫助，再幫助群眾舒緩緊張情緒，從容對待突發公共衛生事件；在事件發生后，社會工作者幫助困難群眾進行社區重建工作，通過解決突發公共衛生事件介入防控工作不僅可以與居民建立良好的關系，也可以獲取群眾的信任，便于以后開展工作。

根據馬斯洛需求理論，制定應急預案時，可以有以下策略：第一，最重要的是保障生活基本物資得到有效供應，尤其是食物和水；有條件的社區可設立物資儲備倉庫，提前儲備各種物資并告知群眾，同時設立相應的安全保障措施，以免發生哄搶事件，并安排居民擔任監督員，以確保物資公平分配；第二，要滿足居民的安全需求，一是健康安全，需要在事件發生時盡可能快地分配必要的醫療物資，二是保障居民的財產安全；第三，要滿足居民的社交情感需求，如開展各種線上娛樂、交友活動；第四，在開展工作時，需要注意語言技巧，防止居民的自尊心受損，同時開展相關的心理咨詢，預防心理疾病的產生。

2.發展社會工作介入社區工作

為了補齊社區工作這塊短板，發展社會工作介入社區工作是必然趨勢，社會工作者介入社區進行社會工作需要與社區達成一致。社會工作可以為社區防控疫情起到輔助性作用，在幫助社區完成日常工作外，還要關注社區居民的心理層面，在介入過程中做好服務提供者、倡導者、資源鏈接者、政策建議者等角色，做好危機干預和心理干預，為社區居民提供積極的信息，幫助社區居民調整好不良情緒，引導居民樹立起社區主人翁意識，在對社區未來發展充滿希望的同時，鼓勵居民積極參與到社區建設中來。

3.結合醫務社會工作發展社區醫療

醫務社會工作以醫療衛生服務機構為工作場所，以需要幫扶的病患為服務對象，旨在幫助病患解決因病引起的各種非醫療問題，減輕病患負擔和醫生的工作量。[7]醫務社會工作介入社區取得成功的有 “上海模式”，實現了社會工作與社區醫療的對接，改變了社區 “重治療，輕預防，缺指導”的傾向；醫務社會工作有利于改善社區醫務形象、完善社區基本衛生制度。[8]

醫療衛生部門和社區都處于防控的第一線，為了二者能夠更好地銜接協作，充分利用好醫療資源和社會資源，發展社區醫務社會工作是必要的。專業的醫務社會工作者需要幫助社區完善社區醫療體系，建立社區醫療資源儲備體系，可以使在面對突發情況導致的社區外部醫療資源分配困難情況時，社區醫療工作還能靠自身正常運作。

社會工作者需要與醫療衛生部門相配合，獲取公共衛生資源，主動學習了解公共衛生的相關知識，明確突發疾病的來源、發展趨向，掌握防控的方法。社會工作者要發揮動員作用，在社區中向居民們做好傳染病預防與應對的宣傳教育工作，提高社區居民們的健康水平，增強居民們的心理素質。同時，社區和社會工作者有必要在非突發公共衛生事件時向居民發放必要的醫療物品，增強居民面對突發公共衛生事件時的抗風險能力。

4.加大宣傳力度

社會工作者要利用好新媒體、社群平臺，尤其是社區自身的交流平臺，進行社區教育。作為社會工作者，要調動社區志愿者、服務對象，鼓勵大家在保護好自己的同時，關心身邊的人群，關心鄰里，如利用社區微信群、社區微信公眾號、宣傳欄等平臺發布相關突發公共衛生事件預防措施等信息，及時向專業機構傳遞困難人群的需求等。發動居民積極參與社區宣傳，如撰寫文章、舉辦主題書法展覽，可以有效激發居民的自主性，讓居民知道解決危機是依靠集體而不是社區單方面的力量。形成社區支持網絡，凝聚社區團結。

（三）“社會工作+本地力量”介入

社區的主體是社區居民，社區居民一般對所在社區具有情感，同時社區本身擁有一些居民自發組織的群體，如業主委員會等。社會工作者在介入社區進行社會工作服務的同時，應該主動聯系、團結本土組織，進一步培育、發展社區居民成為社會工作組織中的一員，逐漸形成成員結構為 “本地+外地”的特色社會工作組織，形成 “本地+專業”的社會工作者介入社區的服務模式。在面對突發公共衛生事件時，因為本地居民對于社區的實際情況更為了解，大量動員本地社區居民參與到應對突發公共衛生事件的工作中，有利于各項工作的落實，有利于社區居民各項生活需求得到保證，更有利于凝聚社區居民以對抗突發狀況。

（四）“政府+社會工作”介入

政府應依據國家政策導向以及社會工作實踐經驗將社會工作與社區突發公共衛生事件防控工作緊密結合起來。社會工作專業化、以人為本，與社區突發公共衛生事件防控工作有著高度的契合處，并且介入社區能夠使社區治理工作更加精細完整。政府可以購買社會工作服務，為社區提供相應的服務，將原有直接提供的公共服務項目通過直接撥款或公開招標的形式交給具有專業資質和執行能力的社會工作服務機構來完成，提高社會工作機構參與社會治理的積極性。推動政府購買社會工作服務有利于解決專業社會工作機構的資金短缺問題，有利于全面推動我國專業社會工作發展，有利于加強社會工作專業人才隊伍建設、促進社會工作機構發展。進一步加快政府職能轉變，建設服務型政府，有效滿足人民群眾不斷增長的個性化、多樣化社會服務需求。在社會工作進行專業實踐過程中，能夠不斷完善社區應對突發公共衛生事件的應急措施制度，支持培養更多的社會工作者參與日常的社區工作，邀請資深社會工作者進入社區或社區社會工作機構指導社會工作實務的開展，社會工作的發展需要理論與實踐的相互促進和密切結合。各級政府部門要積極開發社會工作崗位，促進相關部門政府工作人員學習社會工作相關知識，積極將專業社會工作人才納入政府部門。

四、結束語

通過探索多元主體參與處置突發公共衛生事件，對將來治理突發公共衛生事件和促進社區社會工作發展具有一定的現實意義。同時，社會工作專業體系待完善，我國社會工作起步較晚，以行政社會工作為主，專業化程度不高，執行服務和解困任務的國家工作人員雖然擁有豐富的行政經驗，但是缺乏社會工作的專業訓練。雖然專業社會工作在我國獲得了發展，但它不能脫離國情，必然經歷本土化的過程，在面對突發公共衛生事件時如何實現專業社會工作的嵌入發展是一個值得研究的問題。

參考文獻：

[1] 使社區成為疫情防控的堅強堡壘[EB/OL].[2020-2-14].http：//www.qstheory.cn/llwx/2020-02/14/c_1125571657.htm.

[2] 閆國興.重大突發疫情防控中的社區參與：價值、困境、對策[J].老區建設，2021（10）：30-39.

[3] 習近平.在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話[N].人民日報，2020-02-24（002）.

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[5] 王思斌.社會工作概論[M].北京：高等教育出版社，2004：194.

[6] 劉文瑞，李紅利.馬斯洛的人類動機理論[EB/OL].[2007-1-31].http：//finance.sina.com.cn/leadership/mglqz/20070131/ 17223300290.shtml.

[7] 徐海龍.我國醫療衛生服務的社會工作介入研究[D].濟南：山東中醫藥大學，2018.

[8] 甄紅菊.社會工作介入社區衛生服務的路徑（模式）分析及政策構想[J].中國全科醫學，2009，12（12）：1143-1144.