地方政府視角下促進(jìn)西藏民生建設(shè)研究

葉佳

摘要：近年來(lái)，西藏民生事業(yè)發(fā)生巨變，脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，各項(xiàng)民生實(shí)事正在向更深層次推進(jìn)，各族群眾的獲得感和幸福感明顯增強(qiáng)。但西藏民生建設(shè)中仍存在諸多問題，從完善度上看仍有很大的提升空間。本文論述了關(guān)于西藏民生建設(shè)的五個(gè)主要方面的發(fā)展現(xiàn)狀，并對(duì)所存在問題進(jìn)行剖析，以期對(duì)人們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)西藏民生建設(shè)狀況有所借鑒。

關(guān)鍵詞：民生建設(shè)；高質(zhì)量發(fā)展；地方政府

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻認(rèn)識(shí)到民生工作的重要性，高度重視政府在民生建設(shè)中的角色定位，黨中央做出總體部署并提出新措施，以增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，全面提升人民群眾生活水平。

民生建設(shè)最終要達(dá)成的目標(biāo)是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上提高人民的生活質(zhì)量、進(jìn)一步加強(qiáng)人民的精神需求層面的發(fā)展。新時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，民生建設(shè)要全面發(fā)展，不僅要兼顧經(jīng)濟(jì)方面，還要兼顧政治、社會(huì)和民主的建設(shè)，只是一味地提高人民的物質(zhì)生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民新時(shí)代發(fā)展的要求。

一、西藏民生問題及表現(xiàn)

我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的民生問題，是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與和諧、事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安的政治、經(jīng)濟(jì)問題。西藏是高原地區(qū)，這一區(qū)域特殊的地形、氣候以及自然環(huán)境特征都被 “高高原”一詞準(zhǔn)確地概括出來(lái)。低人口密度以及城鄉(xiāng)之間交通不便，使得西藏城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱；農(nóng)牧民傳統(tǒng)觀念根深蒂固，知識(shí)文化水平較低，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的了解程度不高，長(zhǎng)期以來(lái)一直依賴于中央或地方政府的援助，難以在短時(shí)間內(nèi)建立起積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的思想，這導(dǎo)致西藏市場(chǎng)和社會(huì)開發(fā)程度較低，給民生建設(shè)帶來(lái)了許多困難和挑戰(zhàn)。

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距過(guò)大

2022年西藏居民人均可支配收入為2.67萬(wàn)元，其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為4.88萬(wàn)元；農(nóng)村居民人均可支配收入為1.8萬(wàn)元。2022年，全國(guó)居民人均可支配收入為3.68萬(wàn)元，其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為4.9萬(wàn)元，農(nóng)村居民人均可支配收入為2.01萬(wàn)元。[1]就人均可支配收入而言，西藏與全國(guó)存在顯著的差距，尤其是城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的差異更加明顯。西藏農(nóng)村居民去內(nèi)地務(wù)工的情況逐年增長(zhǎng)，工資性收入得到了提升。此外，農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入也呈現(xiàn)逐漸增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這得益于各項(xiàng)社會(huì)保障建設(shè)的深入推進(jìn)以及國(guó)家精準(zhǔn)扶貧等政策的有力實(shí)施。但西藏城鄉(xiāng)居民收入差距仍是亟待解決的嚴(yán)峻問題。

分析西藏城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距過(guò)大的成因，一是近年來(lái)西藏經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，進(jìn)而導(dǎo)致收入分配結(jié)構(gòu)變化。由于地區(qū)和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡，農(nóng)村和城市居民的生活方式、就業(yè)觀念和風(fēng)俗習(xí)慣具有較大差異，導(dǎo)致地區(qū)收入差距擴(kuò)大的同時(shí)，城鄉(xiāng)收入差距也在擴(kuò)大。二是擁有的資源稟賦參差不齊，農(nóng)村居民較城市居民在資源獲得上受到的自然地理限制和認(rèn)知差異較大；農(nóng)村人力資本投資的有限性造成收益補(bǔ)償水平較低；遠(yuǎn)離拉薩及周邊地區(qū)的城鎮(zhèn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村居民受教育水平低、外部信息獲取能力弱、就業(yè)存在較大劣勢(shì)等，進(jìn)一步導(dǎo)致西藏城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大。三是鄉(xiāng)村固定資產(chǎn)投資比例較低，西藏社會(huì)固定資產(chǎn)投資的方向絕大多數(shù)是城鎮(zhèn)的交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)和公共基礎(chǔ)設(shè)施等，對(duì)農(nóng)村投入不足，一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使原本落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)雪上加霜。

（二）教育公平缺位

注重人才培養(yǎng)是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。黨中央多次提出要堅(jiān)決推動(dòng)教育公平與質(zhì)量提升，指出教育資源均衡分配對(duì)于促進(jìn)教育公平與質(zhì)量提高具有決定意義。在黨中央的高度重視和全社會(huì)的共同努力下，西藏教育事業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，初步形成了教育體系；辦學(xué)條件在政府資金投入和社會(huì)各界人士的資助下得到了較大改善，西藏教師數(shù)量和質(zhì)量也顯著提高，為西藏教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，西藏教育發(fā)展還面臨內(nèi)外因素的制約，教育發(fā)展中還存在諸多困難。

2021年，西藏有普通高中學(xué)校39所、初中學(xué)校104所、普通小學(xué)832所。盡管國(guó)家對(duì)西藏教育資源的投入已經(jīng)持續(xù)多年但發(fā)展仍然滯后，一是受地廣人稀、高寒高海拔的自然條件影響，西藏學(xué)校相比內(nèi)地學(xué)校的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本更高，這使得西藏政府只能將教育經(jīng)費(fèi)優(yōu)先投入基本建設(shè)當(dāng)中，西藏的經(jīng)濟(jì)與教育的發(fā)展主要是通過(guò)拉薩來(lái)帶動(dòng)周邊區(qū)縣的發(fā)展，這導(dǎo)致邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，進(jìn)一步加劇其教育發(fā)展落后；二是長(zhǎng)期以來(lái)西藏邊境地區(qū)的學(xué)校仍然存在著師資匱乏、“一師多職”的現(xiàn)象，雖然內(nèi)地教師援藏可以緩解此類情況，但在實(shí)際教育援藏過(guò)程中，仍然存在教育理念和教育周期不適應(yīng)等問題。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的必要條件，隨著現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的要求日益提高。根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略布局，西藏是我國(guó)向南亞輻射的重要門戶，然而西藏境內(nèi)尚無(wú)高速公路，昌都市無(wú)鐵路僅一座邦達(dá)機(jī)場(chǎng)，[2]大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) （如能源、水、交通、通信和環(huán)境等）耗資龐大、技術(shù)突破難度高且成本遠(yuǎn)大于收益，致使西藏基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期處于分布不均衡和技術(shù)落后的狀態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施不完善已成為西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的短板之一。

（四）基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平有待提高

2021年西藏全區(qū)醫(yī)院有179個(gè)，是 2012年的1.72倍；全區(qū)醫(yī)院的床位數(shù)由2012年的8 400張?jiān)鲩L(zhǎng)到19 700張；2012年，醫(yī)護(hù)人員數(shù)為1.16萬(wàn)人，經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，2021年全區(qū)醫(yī)護(hù)人員數(shù)增至2.23萬(wàn)人。雖然西藏醫(yī)療水平在近些年已經(jīng)取得了巨大的發(fā)展，但仍存在 “看病難，看病貴”、大病只能去其他省份就診的情況，本地醫(yī)療資源很難滿足多元化的診療需求。

我國(guó)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展離不開公共財(cái)政的支持，但遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)和政治重心的地市，其公共資源和資金的獲得相對(duì)不易，那曲市和阿里地區(qū)的基本公共服務(wù)供給和醫(yī)療資源的匱乏程度更加嚴(yán)重，使該地區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量逐漸失去了與其他城市的競(jìng)爭(zhēng)力，當(dāng)?shù)鼐用駸o(wú)法享受到平等的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。在技術(shù)人才配備方面，一些基層單位面臨著公衛(wèi)醫(yī)師短缺和衛(wèi)生技術(shù)人員不足的問題。

（五）社會(huì)保障體系建設(shè)有待提高

近年來(lái)，大量的資源投入和政策傾斜使西藏建立起了較為完善的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，2020年西藏社會(huì)保障已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，西藏社會(huì)保障事業(yè)取得了一定的成就，但西藏獨(dú)特的自然與歷史條件及自治區(qū)特定的區(qū)情，決定了其社會(huì)保障制度建設(shè)上還存在著一定缺陷，如城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距明顯、與全國(guó)社會(huì)保障平均水平相比差距大、社會(huì)保障制度運(yùn)行機(jī)制不夠規(guī)范等問題。

二、地方政府職能運(yùn)行對(duì)民生建設(shè)的促進(jìn)

地方政府作為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)與人民權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理起著關(guān)鍵作用，承擔(dān)著保障民生的重大責(zé)任。保障和改善民生沒有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)，從長(zhǎng)期發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，民生建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著相輔相成的關(guān)系，前者是后者的重要基礎(chǔ)，而后者則能夠在一定條件下轉(zhuǎn)化為前者的動(dòng)能。

新時(shí)代民生建設(shè)要更好發(fā)揮政府作用，為此，地方政府有必要在確保民眾生活水平提高的前提下，進(jìn)一步完善各項(xiàng)制度和政策，促進(jìn)和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，“以點(diǎn)帶面”活化地方政府供給動(dòng)力，切實(shí)增強(qiáng)民生事業(yè)的發(fā)展動(dòng)力。

（一）積極縮小城鄉(xiāng)居民收入差距

要解決這一問題，單靠西藏財(cái)政收入水平短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，對(duì)此西藏自治區(qū)政府有必要開拓思路、充實(shí)舉措，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)配套升級(jí)、就業(yè)引導(dǎo)、全方位提高西藏居民工資性收入和經(jīng)營(yíng)凈收入等。具體來(lái)說(shuō)，一是通過(guò)中央的轉(zhuǎn)移支付持續(xù)增強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加大對(duì)西藏自治區(qū)內(nèi)重大民生項(xiàng)目的資金扶持力度，繼續(xù)發(fā)展對(duì)口省市支援，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；二是對(duì)于高原特色產(chǎn)業(yè)，地方政府應(yīng)增強(qiáng)培育深度和擴(kuò)大培育廣度，通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)培育基金，給予特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目融資政策導(dǎo)向和優(yōu)惠財(cái)稅政策，提升相關(guān)從業(yè)者收入；三是加快城鎮(zhèn)化速度，有意識(shí)地引導(dǎo)農(nóng)村居民向中心城鎮(zhèn)遷移，促使農(nóng)村人口加速向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)和提升農(nóng)村居民的生產(chǎn)及消費(fèi)理念，提升西藏的生產(chǎn)效率及現(xiàn)代化水平。

（二）完善教育資源分配和提升教育質(zhì)量

當(dāng)前西藏教育迎來(lái)了三個(gè)重要機(jī)遇，一是在中央第七次西藏工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書記對(duì)西藏教育作出了一系列重要指示，強(qiáng)調(diào)要深化教育援藏工作的必要性；二是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利為西藏教育發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；三是西藏教育發(fā)展在 “十四五”規(guī)劃的推動(dòng)下，迎來(lái)了重要的發(fā)展契機(jī)。因此，我們必須抓住機(jī)遇，加快推進(jìn)教育的 “扶貧攻堅(jiān)”。

針對(duì)西藏教育事業(yè)存在的問題，中央和地方政府應(yīng)該加強(qiáng)西藏和內(nèi)地之間的文化互通、人力資源交流和經(jīng)濟(jì)互助；同時(shí)，繼續(xù)執(zhí)行免費(fèi)義務(wù)教育，推進(jìn)基礎(chǔ)公共教育質(zhì)量和規(guī)模的提升，以達(dá)到更高水平；改善各級(jí)學(xué)校的辦學(xué)條件，完善教育基礎(chǔ)設(shè)施；大力推廣高質(zhì)量教育的援藏工作，建設(shè)高質(zhì)量教師隊(duì)伍，并逐步將援助范圍擴(kuò)大至縣級(jí)，以強(qiáng)化教育事業(yè)發(fā)展。

（三）完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2023年西藏全區(qū)共規(guī)劃了191個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資1 430億元，其中保障和改善民生類計(jì)劃投資82.15億元，主要包括幼兒園、義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等。作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要責(zé)任方，地方政府應(yīng)當(dāng)全力以赴，確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來(lái)的成果能夠惠及全體人民，持續(xù)加大政策性資金的支持力度，切實(shí)提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金在財(cái)政支出中的比重，與此同時(shí)，地方政府需強(qiáng)化監(jiān)督，確保每一筆資金落到實(shí)處，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺和后勁不足等問題。

（四）提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平

由于歷史原因和地理環(huán)境的限制，西藏長(zhǎng)期以來(lái)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面落后于其他省份，提高西藏基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平，縮小地市之間的差距，一是國(guó)家應(yīng)加大對(duì)西藏的資金投入，并將重點(diǎn)放在偏遠(yuǎn)地區(qū)，如那曲市和阿里地區(qū)；二是地方政府也應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入邊境縣衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁﹥?yōu)質(zhì)高效的公共衛(wèi)生服務(wù)；三是解決邊境牧區(qū)醫(yī)護(hù)人才短缺問題，全面貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的扶持力度，吸引高素質(zhì)醫(yī)學(xué)專業(yè)人才到該地區(qū)就業(yè)；四是堅(jiān)持城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性和下沉性，進(jìn)行全面統(tǒng)籌規(guī)劃。

（五）建立健全社會(huì)保障體系

少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)保障事業(yè)是國(guó)家治理格局的重要組成部分。對(duì)此，西藏必須積極探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，而不能單純依賴于中央財(cái)政資金的注入。只有不斷提高西藏經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展水平，建立多元化稅收來(lái)源，才能充實(shí)社會(huì)保障基金，為西藏居民的正常生產(chǎn)和生活提供保障。規(guī)范社會(huì)保障的運(yùn)行機(jī)制，地方政府應(yīng)建立完善的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一社會(huì)保障制度，全面普及社會(huì)保障卡，以實(shí)現(xiàn)對(duì)西藏居民社保信息的統(tǒng)一管理。提升系統(tǒng)內(nèi)部員工的業(yè)務(wù)技能和服務(wù)水平，加強(qiáng)西藏與其他省區(qū)的交流與合作，積極汲取其他省份的社會(huì)保障管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以推動(dòng)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

（六）堅(jiān)持新時(shí)代黨的治藏方略

進(jìn)入新時(shí)代，西藏的工作必須以黨的治藏方略為指導(dǎo)，結(jié)合西藏在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、自然地理、歷史發(fā)展和國(guó)際斗爭(zhēng)等方面的獨(dú)特性，因地制宜地全面推進(jìn)。當(dāng)前西藏的高質(zhì)量發(fā)展離不開四個(gè)方面：一是在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域進(jìn)行深入工作，積極開展反分裂斗爭(zhēng)，并深刻理解西藏社會(huì)所面臨的獨(dú)特矛盾；二是積極借鑒內(nèi)地省份的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，貫徹新的發(fā)展理念；三是推進(jìn)西藏生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展；四是貫徹總體國(guó)家安全觀，確保邊疆地區(qū)的穩(wěn)定和安全。

三、結(jié)束語(yǔ)

推動(dòng)西藏地區(qū)民生建設(shè)是一項(xiàng)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要全國(guó)上下付出巨大的努力。與此同時(shí)，西藏地方政府應(yīng)當(dāng)以提高人民生活水平為指導(dǎo)思想，以實(shí)際可行的政策體系為保障，從思想上、體制機(jī)制上解決好民生問題，因地制宜、循序漸進(jìn)地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。充分把握新時(shí)代西藏工作的階段性特征，全面貫徹習(xí)近平總書記有關(guān)西藏工作的重要論述和新時(shí)代黨的治藏方略，以凝聚人心、錘煉奮進(jìn)的精神，全力推進(jìn)西藏長(zhǎng)治久安和高質(zhì)量發(fā)展。

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