我國綠色金融標準識別與體系構建

唐穎媛 陳波

摘 要：綠色金融標準對綠色金融具有規范與治理的雙重作用，已成為綠色金融和碳金融可持續發展的重要支柱?，F有中國綠色金融標準體系以行政監管部門構建為主，綠色金融標準的行政規范性文件與行業標準、地方標準、團體標準共存。面對這一格局所帶來的標準覆蓋面有限、市場與社會參與度不足、標準文件法律屬性模糊等問題，有必要厘清現有綠色金融標準體系的邏輯構成，區分綠色金融標準的不同法律性質，保障綠色金融標準在制定、實施過程中的合法性與合理性。

關鍵詞：綠色金融，碳金融，金融標準，規范性文件

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.02.004

1 引 言

綠色金融（及其標準）被認為是繼上世紀60年代環境政策的發明、8 0年代市場工具的推廣以及世紀之交企業社會責任日益受到重視之后，環境政策的第四時刻（Fourth Moment in EnvironmentalPolicies） [1]。近年來，綠色金融成為全球可持續發展的重點領域，尤其在中國，綠色金融的發展尤為迅速。國內綠色金融得以在短期內取得巨大成就，一個重要原因在于中國政府通過頂層設計[2]、“自上而下”積極推進綠色金融體系建設[3]。綠色金融體系是指“通過各類綠色金融工具和相關政策支持經濟向綠色化轉型的制度安排[4]”。而標準被認為是綠色金融可持續發展的重要支柱[5]。綠色金融標準的積極意義在于規范與治理。就規范而言，綠色金融標準明確和統一了綠色金融相關術語，實現了對綠色金融邊界的確定，達成對綠色金融投融資行為的共識，奠定交易雙方的互信基礎。就治理而言，綠色金融標準包含各類基礎交易對象和評價指標，是對綠色金融原則性規定和基本制度的細化，利于綠色金融的各類評估認證，增強政策支持的可操作性，提升監管有效性。

然而，現有行政規范性文件和正式標準并存的綠色金融標準體系，導致了實踐中執法和守法出現了銜接不暢和認識模糊的現象。我國綠色金融標準到底是什么，其范圍包括哪些規范性文件，現有綠色金融標準并未形成明確共識。在我國《金融業標準化體系建設發展規劃（2016-2020年）》《金融標準化“十四五”發展規劃（2022年1月）》以及細分的各類綠色金融專項標準或政策文件中，也未對綠色金融標準及體系進行明確、統一的界定。識別國內綠色金融標準屬性，對于科學、全面地構建中國綠色金融標準體系具有重要意義，也有助于加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的綠色金融全國統一大市場[6]。

2 我國綠色金融標準的三層次基本格局

綠色金融標準旨在為政府、投資者、公司以及其他利益相關主體將金融資本投入到可持續發展中提供規則支持[ 7 ]。近年來，國內已發布并持續更新諸多綠色金融標準。這些綠色金融標準具有不同的文件名稱、制定主體、適用范圍和具體內容。從名稱看，目錄、指引、指導意見、指南、原則、準則、方案、行為規范等各類名稱均出現在綠色金融標準文件命名中。

中國綠色金融標準體系的構成，從制定主體看，包括國家部委及其授權機構制定的綠色金融標準、地方政府及監管部門制定的綠色金融標準、社會團體制定的綠色金融標準3種類型。從適用范圍和具體內容而言，包括了綠色金融市場中所涉及的綠色金融標準化工作機制、綠色金融標準基礎術語、綠色金融標準認證體系、綠色信用評級標準、綠色信貸和綠色債券的信息披露標準、建立標準與監管政策的聯動機制等業務。基于我國《標準化法》對標準的一般分類以及便于后續比較分析，本文對中國綠色金融標準體系按照上述制定主體分類進行了相關內容梳理（見表1、表2、表3）。

國家部委及其授權機構制定的綠色金融標準主要是在綠色項目、工具與產品、信息披露、認證評價等方面為綠色金融領域提供全國統一技術規范。在綠色項目識別方面，《可持續金融共同分類目錄》《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》《綠色產業指導目錄（2 019年版）》嘗試了不同的技術分類方法；在綠色金融產品界定上，《碳金融產品》《環境權益融資工具》《綠色金融術語》提供了對各類產品的基本解釋；在信息披露方面，《企業環境信息依法披露格式準則》《金融機構環境信息披露指南》做出了自愿性或強制性的不同要求；在綠色債券、綠色信貸等專門領域，《中國綠色債券原則》《綠色融資專項統計制度》《綠色貸款專項統計制度》《銀行業金融機構綠色金融評價方案》等進行了特殊性規定。

自2017年國內設立綠色金融改革創新試驗區以來，六省九地綠色金融建設快速發展，一個重要的原因在于各地形成了大量具體可操作的綠色金融標準[29]。地方政府及監管部門制定的一系列綠色金融標準，主要涵蓋對綠色項目、綠色企業的認定，少部分涉及對綠色金融產品、信息披露等方面內容。這些標準文件多以規范、管理辦法等命名，一定程度上體現了地方政府及監管部門除了需要為綠色項目、企業等提供認定基準之外，還涉及相關的行政管理職責，包括鼓勵、推動、實施、監督相關綠色金融行為。社會團體制定了少量綠色金融標準，主要涉及表3中的3項。這些標準多是對現有綠色金融標準體系中欠缺的內容進行補充，或者在現有標準的基礎上進行更深入的探索。

從規?？?，我國綠色金融標準體系已經形成了國家部委及其授權機構制定的綠色金融標準、地方政府及監管部門制定的綠色金融標準、社會團體制定的綠色金融標準3個層次的基本格局。從數量看，目前的標準體系建設以政府、監管部門及其授權機構制定為主，社會團體、企業等參與程度和發揮作用非常有限。

3 行政規范性文件和正式標準并存的綠色金融標準體系

在消費者保護、勞動保護、環境保護以及社會責任等諸多領域，標準與法律規范體系已經呈現出“你中有我”和“我中有你”的狀態[33]。而行政規范性文件作為構成法律規范體系的一部分，在制定主體、業務領域、文件名稱和主要內容等方面，與標準之間存在諸多相似之處[34]。在綠色金融標準領域，同樣存在著這一現象。我國綠色金融標準以政府、監管部門及其授權機構制定為主。相關行政機關所制定的綠色金融標準，涉及行政規范性文件和正式標準兩種不同形式，具體包括國家行業主管部門或地方政府及其相關部門制定的綠色金融行政規范性文件，以及國家行業主管部門制定的綠色金融行業標準、地方政府標準化行政主管部門制定的綠色金融地方標準。以下將從制定主體、業務領域、文件名稱、主要內容、制定流程等方面對綠色金融行政規范性文件和正式標準間做一識別與區分。

在制定主體方面，上述表1、表2綠色金融標準均由行政主體及授權機構制定。在具體業務領域，各類標準都有涉及綠色項目、綠色金融產品、信息披露、行為與結果評價等方面內容。從名稱看，由于行政規范性文件可以使用“辦法”“規定”“通知”“決定”“意見”“公告”等名稱，而《標準化法》并未對標準名稱進行明確要求，因此兩者之間也不存在命名上的沖突。

然而，相關行政主體所制定的行政規范性文件和標準畢竟具有不同的法律屬性和法律效力。行政規范性文件是由國家部委、地方政府，根據管理公共事務職能，制定的規章和其他規范性文件[35]。而標準則是由國家部委、地方政府為統一行業或地方的特殊技術要求，而制定的國家標準、行業標準、地方標準，抑或由社會團體和企業為滿足市場創新需求和自身需要制定的團體標準和企業標準。行政規范性文件具有明確的行業或地區普遍約束力，會對適用主體做出具體業務領域的權利義務要求，因而一般具有強制性。而目前國家金融監管部門、環保部門所制定的綠色金融行業標準，地方政府標準化行政主管部門制定的地方標準，均為推薦性標準，不涉及對公民、法人或其他組織權利義務的強制性效力，除非這些標準為強制性規范或標準援用。

但是基于制定主體、業務領域、文件名稱和法律效力方面，仍然無法對行政規范性文件和一般標準作有效區分。一個典型的例子是，由中國人民銀行等部委制定的《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》以及國家發改委等制定的《綠色產業指導目錄（2019年版）》，均是由國家行政主管部門制定，對綠色項目、綠色產業的界定提出具體標準及范圍，且從內容看也無涉公民、法人和其他組織權利義務。僅從上述特征易將其判斷為行業標準。然而，借助于《關于印發<綠色債券支持項目目錄（2021年版）>的通知》《關于印發<綠色產業指導目錄（2019年版）>的通知》等內容識別，上述目錄的實施是基于行政主管部門所具有的相應業務領域職權，其仍然具有涉及市場主體權益的規范性內容。同時，根據《標準化法實施條例》關于行業標準、地方標準的制定需要進行編號、備案的規定，上述目錄并不具備正式的標準編號，也無需向國家標準化主管部門進行備案。由此，上述目錄應屬于行政規范性文件。

可見，要區分上述行政機關制定的兩類綠色金融標準文件，需要結合每項標準文件具體內容和制定程序才能進行法律屬性的識別。在我國現有綠色金融標準體系中，國家部委及授權機構制定的10項標準中，有4項是行業標準，其余6項為行政規范性文件。而六省九地標準中，僅湖州和衢州兩地為地方標準文件（見表4），其余均為行政規范性文件。這一現狀反映出當前行政主體及其授權部門更傾向于通過行政規范性文件的方式對綠色金融領域的統一技術要求進行規定，由此可借助于行政機關自身職權，提升綠色金融標準實施的效率。尤其是地方綠色金融標準，由于《標準化法》規定地方標準僅能由地方標準化主管部門負責制定，明顯地限制了金融、環保等相關監管部門對綠色金融標準的行政管理權限，因此以大量行政規范性文件作為主要的綠色金融領域統一技術要求的規范，可規避《標準化法》對此的限制。

4 我國綠色金融標準體系的持續完善

面對國際社會氣候變化應對和可持續發展的共同目標，綠色金融及其標準日益國際化。為完善國內綠色金融制度體系并使我國在國際綠色經濟規則談判中掌握主動權，構建統一、規范的綠色金融標準體系變得十分必要。當前中國綠色金融標準體系需要著重完善以下三方面內容。

（1）繼續拓展綠色金融標準的覆蓋面和銜接性。目前綠色金融標準涉及領域主要包括綠色信貸、綠色證券、綠色保險、環境權益、碳市場、碳金融等基礎術語[17]，以及生態補償、監測統計、環境風險管理、信息披露等重要機制[25]。然而，體系建設的重點在于綠色債券和綠色信貸板塊。實踐中，綠色股票、信托、基金、保險、金融衍生品等具體標準大量缺失，綠色金融產品鏈條斷裂問題需及時修復。同時在“雙碳”目標下，碳排放核算標準、轉型金融技術標準等方面也需進一步填補。

（2）發揮社會團體和企業在綠色金融標準制定中的作用?，F有綠色金融體系由政府主導構建，強調“自上而下”的政策推動。受此影響，由行政機關制定的綠色金融標準行政規范性文件、綠色金融行業標準、綠色金融地方標準已成為中國綠色金融標準體系的主體部分。綠色金融團體標準、企業標準占比極小，缺乏金融機構和綠色企業等主體的共同參與制定或自主制定。借鑒《標準化工作指南》對于標準的界定[36 ]，綠色金融標準可概括為以科學、技術和實踐經驗的綜合為基礎，經過監管部門、金融機構、綠色企業等主體協商一致，由主管機構批準，以特定的形式發布，作為共同遵守的綠色金融領域技術要求的準則和依據。由此可見，金融機構、綠色企業不僅應作為行政主體制定的綠色金融標準的適用者，也應當作為團體標準、企業標準的制定者或者行業標準、地方標準制定的參與方。

（3）協調行政規范性文件、行業標準、地方標準的合法、合理運用。當前存在大量行政規范性文件作為綠色金融標準，因此亟需辨明行政規范性文件與正式標準之間的聯系與區別。當行政主體制定綠色金融行業標準和地方標準時，應圍繞技術性要求，進行實際調查、論證評估、征求意見、技術審查、統一審批、編號、發布以及報標準化行政主管部門備案等流程。當行政主體制定綠色金融標準文件時，涉及對市場主體權益的干預，則需嚴格遵循行政規范性文件制定流程，符合法定的評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發布等要求。應避免行政機關借“標準”之道繞開行政規范性文件的制定、實施和監督要求[34]。

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