空間規劃體系中風景名勝區整合與邊界優化路徑研究
——以廬山風景名勝區為例

劉 曉 張曼曼 劉玉超

1 研究背景

1.1 風景名勝區與其他自然保護地、國土空間存在多重交叉

據不完全統計，中國有58個國家級風景名勝區與64個自然保護區存在交叉重疊，其中包括42個國家級自然保護區和22個省級自然保護區[1]。國土空間規劃體系下，風景名勝區作為自然保護地體系的重要組成部分，其規劃編制需在新的編制規則指導下，銜接“三區三線”等空間規劃內容[2]。風景名勝區與各類自然保護地的整合及與各類國土空間控制線之間的邊界優化就變得尤為關鍵[3]，涉及一區多牌及與城鎮空間、農業空間、生態空間等的交叉重疊問題。我國第一批或第二批設立的風景名勝區，由于早期地理數據缺失、空間分析技術不成熟等原因，更加重了風景名勝區多頭管理和空間重疊問題。

1.2 風景名勝區整合優化規則滯后于其他相關政策文件

2019年以來，我國相繼發布一系列相關文件，強調包括風景名勝區在內的自然保護地體系要進行一體化整合優化[4]。如圖1所示，風景名勝區被作為我國最具特色的自然保護地納入自然保護地體系，后納入自然公園類型，然而在自然保護地體系整合優化和國土空間規劃全面推進時，風景名勝區整合優化卻一直被擱置。2022年7月，國家林業和草原局發布《國家林業和草原局辦公室關于做好風景名勝區整合優化預案編制工作的函》(辦函保字[2022]99號)(以下簡稱《預案》)，正式啟動風景名勝區整合優化編制工作[5]。但此時自然保護地體系整合、“三區三線”劃定等工作陸續完成，風景名勝區整合優化的滯后性使其在實際操作過程中面臨諸多挑戰。

圖1 風景名勝區整合優化與國土空間、自然保護地相關文件梳理

1.3 風景名勝區整合優化亟須建立有效路徑

風景名勝區整合優化致力于解決一區多牌、空間交疊造成的管理混亂問題，是自然保護地體系整合優化的重要一環，以響應“建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系”要求。《預案》發布后至今，各地陸續開展了風景名勝區整合優化工作，但收效并不明顯，對于保護級別高、邊界交叉情況復雜的風景名勝區則更為困難。因《預案》作為政策性文件，以明確大方向為主，缺乏指導具體應用過程的細則，而整合優化是一個需要多部門協商的過程，由于缺乏完善的協商機制，不同部門或利益群體難以對整合優化對象形成一致認知，且無明確路徑可循，導致協商過程易于陷入權益博弈之中，整合優化結果往往因爭議而難以落實，造成風景名勝區整合優化持續擱置，對其保護與發展百害而無一利。因此，亟須在《預案》基礎上細化風景名勝區整合優化路徑。

2 政策解讀與理論基礎

2.1 政策解讀

如圖2所示，《預案》提出風景名勝區整合優化以等級、類型的對比為主要依據，但對于同級別自然保護地，以及與城鎮開發邊界等國土空間控制線交叉的情況，還需因地制宜進行下一步評估論證[5]。此外，《預案》指出依托風景名勝區申報世界遺產地的，風景名勝區原則上保持穩定，遺產地范圍和原管理方式不變，作為整合優化的輔助評判因素。

圖2 《預案》解讀示意圖

2.2 理論基礎

2.2.1 風景名勝區整合歸并需考慮多重因素并體現特色屬性

相關研究普遍認為自然保護地體系整合工作不應摒棄風景名勝區的獨特價值，其在遺產屬性、國民認同感、法律地位、規劃體系等方面具備的獨特屬性，使其應當保留自身在自然保護地體系中的獨立地位[6]。同時，風景名勝區整合優化除了應當保證生態系統完整性、明確保護區與管轄區之外，還應突出風景資源價值稟賦、協調保護與發展利用的關系[1]。

2.2.2 風景名勝區邊界優化應基于邊際理論進行科學評估

風景的本質是介于環境和人的印象之間的邊際文化信息[7]，風景名勝區邊界識別應對美學感知、地理特征等因素進行科學評估。已有研究從生態評估、精細化管控等多個視角構建了技術路徑：從生態評估視角，融合風景名勝區和國土空間雙評價，重新構建生態評估指標體系，以指導保護分區[8]；從精細化管控視角，構建“疊加找出交叉區域-兼容性判別-沖突區域調整取向-調整界線明確規則-調整校核總體范圍”的技術路徑，并構建正負面管控清單[9]；從國土空間銜接對應視角，通過開展資源環境、景源價值、邊界重疊的“三評估”，銜接“三區三線”、各類自然保護地及行政邊界[10]。

2.3 小結

上述研究從多元視角對風景名勝區整合優化提出了路徑建議，《預案》發布后，亟須以已有研究為基礎，構建更加適用、細致可循的技術路徑，以支撐風景名勝區整合優化工作的有效落實。《預案》界定的風景名勝區整合優化分為整合歸并、邊界優化2個部分，前者處理的是風景名勝區與其他自然保護地的關系，后者處理的是風景名勝區與國土空間的關系，因其選取的評判依據較為單一，缺乏多因素考量，當面對較為復雜的問題時就可能失靈。下文以廬山為例，分析《預案》在實際應用過程中存在的問題，以論證技術路徑構建的必要性。

3 以廬山風景名勝區為例進行《預案》實證應用研究

3.1 廬山風景名勝區特征分析

3.1.1 整合歸并對象類型多、等級高

廬山于1981年列為國家級自然保護區，1982年被列為國家級風景名勝區，1996年被列為世界文化景觀遺產，其后還被列為第四紀冰川地質公園、森林公園等。如圖3-1所示，這些區域在空間上高度重疊，近2/3的山體被各類保護地重疊交叉，“雙國一遺產”(國家級自然保護區、國家級風景名勝區、世界文化景觀遺產)的空間交叉關系使得整合歸并工作較難權衡。

圖3 廬山風景名勝區與其他自然保護地及“三條控制線”重疊情況示意圖

3.1.2 世界級文化景觀遺產價值獨特

廬山于1996年被列為世界文化景觀遺產。文化景觀能夠說明人類社會在其自身制約下、在自然環境提供的條件下以及在內外社會經濟文化力量的推動下發生的進化及時間的變遷[11]。基于此，文化景觀遺產的評定采用文化遺產的標準，同時參考自然遺產的標準。可見，廬山風景名勝區具有世界級的文化景觀價值，且以文化內涵為主導，以相伴生的自然價值為基礎，體現了人與自然相輔相成的理念，這是廬山風景名勝區整合優化過程中不可被忽視的特征。

3.1.3 邊界優化問題復雜、矛盾多

廬山風景名勝區涉及景、鎮、城及“三區三線”之間的矛盾(圖3-2)，其復雜程度需在《預案》規則基礎上進行更加細致深入的研判，主要需解決以下兩大核心問題。

一是核心文化景觀空間與城鎮開發邊界重疊。牯嶺鎮是廬山風景名勝區位于山上的核心區域，聚集了多處文物保護單位，整體被列為省級歷史文化街區(圖4)。但同時還是一個建制鎮，并已納入城鎮開發邊界。作為一個“景中鎮”，須協調統籌自然保護地保護、旅游發展和社會行政管理等問題。

圖4 牯嶺鎮歷史文化遺存分布圖

二是邊際地區城、鎮、村與風景名勝區交織滲透。風景名勝區邊緣與廬山市、九江市多處城鎮建設用地緊密粘連。由于廬山風景名勝區邊界劃定時間早，后又經歷了快速城鎮化階段，導致目前風景名勝區已與城鎮空間無縫銜接甚至城鎮空間已滲入風景名勝區邊界內，廬山市中心城區及其他鄉鎮的城鎮開發邊界與風景名勝區邊界緊緊相依，缺乏過渡區域的緩沖。

3.1.4 廬山風景名勝區整合優化困境

以上特征使得廬山風景名勝區的整合優化工作難以僅僅通過《預案》得到解決。

整合歸并方面，根據等級、類型和世界文化景觀遺產特性尚可基本完成。圖5對《預案》在廬山風景名勝區的應用進行了示意。依照《預案》，地質公園、森林公園等自然公園直接歸并入廬山風景名勝區。而國家級自然保護區和國家級風景名勝區的整合歸并需進一步論證，依據“世界遺產地所在的風景名勝區原則上保留”，應歸并為風景名勝區。但由于《預案》對“世界遺產地”的補充說明僅作為輔助條件，導致其在實際操作中常常被忽視。

圖5 《預案》整合歸并規則應用示意圖

而邊界優化方面，景-鎮-城粘連情況需要細化技術規則。在先期劃定“三區三線”過程中，生態保護紅線主要由不含風景名勝區的自然保護地組成，城鎮開發邊界只做到了不與生態保護紅線、永久基本農田交叉，風景名勝區整合優化的“滯后”導致廬山風景名勝區與其他控制線在管理過程中存在矛盾之處，《預案》在廬山應用時仍然存在沖突和不明確之處。如圖6所示，牯嶺鎮既是重要文化空間、又在城鎮開發邊界范圍內，根據《預案》規則可導出“保留”和“調出”2種結果；又如按照規則對于資源價值低的人類活動密集區可視情況調出，具體評價何種價值、什么程度可視為人類活動密集尚無定論。因此，廬山風景名勝區邊界優化難以快速做出定論，實踐過程中曾提出的“對半切”等各類方案均存在爭議而難以落實，因而必須考慮景、鎮、城等多方面的需求，經過科學論證，方可形成相對客觀合理的優化方案。

圖6 《預案》邊界優化規則應用及面臨困境

3.2 廬山風景名勝區整合優化建議

如上文所述，將國家級自然保護區歸并入國家級風景名勝區，更加符合《預案》要求。作為世界文化景觀遺產，廬山既具備高自然資源價值，又具備高人文資源價值，且人文資源價值更高，是我國名山大川文化不可或缺的組成部分。風景名勝區兼具自然保護和人文保護職能，將自然保護區歸并入風景名勝區也更加有利于廬山的資源整體保護和特色可持續發展。

在處理與國土空間交叉重疊問題時，首先依照《預案》對生態保護紅線內部的風景名勝區邊界暫時不調整，問題聚焦在風景名勝區與城鎮開發邊界交叉如何處理。建議綜合考慮風景游賞、城鎮發展和風景保護多方面的需求，進行綜合權衡(圖7)，依據分析結果進行邊界優化調整。最終提出具體優化方案(圖8)：山頂區域的牯嶺鎮集中建設區域資源集中、可見性高、游賞可達性高，為完整保護各類歷史文化遺產和風景資源，建議以文化空間的整體性保護為重，保留其作為風景名勝區核心區域的屬性，建議其城鎮開發邊界維持現狀或逐漸縮小退出，維持現狀各類建設空間規模并進行風貌整治和定期修繕；山體東北部的海會鎮有部分現狀建設用地在風景名勝區內部，通過分析可知這個區域位于資源不可見區域、游賞可達性較低，且鄰近海會鎮區，人居生活需求相對更加重要，可將其調出風景名勝區，滿足更加緊迫的發展需求；山體南部的溫泉鎮有部分現狀建設空間緊鄰山麓風景資源，通過分析可知這個區域位于資源可見區域、游賞可達性高，地方無序的發展可能影響資源品質，建議將其調入風景名勝區，借力風景名勝區的高治理效能，實現資源的一體化保護和風景游賞體系的整體化構建。

圖7 廬山風景名勝區邊界優化分析思路建議

圖8 廬山風景名勝區邊界優化建議與局部放大示例

4 風景名勝區整合優化路徑構建

基于整合優化規則，綜合考慮風景名勝區、自然保護區等被整合優化對象的價值評估方式，結合相關評估標準與研究基礎，擴展性地構建行政事權、特色保護、特色發展、協調治理、基礎評價5個維度的評估體系，進行多角度評定比較，明確各維度的主要運用場景。各維度指標的具體評價因子和運用場景如表1所示。

表1 風景名勝區整合優化特色評估體系

4.1 特色評估體系和整體技術路徑

4.1.1 特色評估體系

基于《預案》，融合風景名勝區、自然保護區等整合優化對象的價值評估因素，構建行政事權、特色保護、特色發展、協調治理、基礎評價5個維度的評估體系，明確不同維度的構成指標和主要運用場景(表1)。

行政事權維度包括等級、類型2個子項，具體指的是自然保護地的級別和類型，按照圖2所示“低級別歸并入高級別、自然保護區或風景名勝區優先于同級別其他自然公園進行保留”等《預案》規則進行初步整合優化，是整合歸并和邊界優化的首要指標。特色保護維度以保護為導向，對各類資源價值進行評價，特色發展維度以發展為導向，對風景游賞、人居生活及經濟發展等發展需求水平進行評估，2個維度的共同考量體現了整合優化的“公平性”，特別是像廬山這種面臨多重博弈的區域，更要協調好保護與發展的辯證關系，這2個維度是整合優化的核心指標，在整合歸并和邊界優化中進行差異化的運用。協調治理維度涵蓋治理效能和管理可行性指標，在核心指標支撐的科學評估之后，回到行政邏輯層面，引導專家或地方的最終決策，是決定性的指標。以上維度的評估均須與國土空間相關評估進行銜接，對評估結果進行修正。特色評估體系中不同維度的指標在實際運用過程中具有優先級的設定，具體在技術路徑構建中展開說明。

4.1.2 整體技術路徑

基于特色評估體系，構建風景名勝區整合優化技術路徑，如圖9所示，共包括整合歸并和邊界優化兩部分內容。整合歸并涵蓋級別、類型、特色保護維度的子項分析等評估內容，邊界優化路徑則通過類型、特色保護維度、特色發展維度、協調治理維度、基礎評價維度等多維分析評估判定。

圖9 整體技術路徑

4.2 整合歸并路徑：生態優先下資源價值細化

圖10對整合歸并路徑進行了詳細示意，涵蓋初步整合歸并和進一步評估論證2個步驟。

圖10 整合歸并路徑

4.2.1 初步整合歸并：等級類型差異對比

初步整合歸并依照《預案》內容，按照級別優先、類型次之的原則，將低級別自然保護地歸并入高級別自然保護地，將存在交叉的同級別自然公園類型歸并入風景名勝區。該步驟對于等級類型差異較大的交叉重疊對象較為適用，而一些差異較小或同等級的整合對象則需進一步評估論證方可完成整合歸并。

4.2.2 進一步評估論證：銜接世界遺產等相關價值評估結果

基于廬山實證研究的啟發，世界遺產特性反映的是對風景名勝區資源價值的細化分析。因此，對于普遍的風景名勝區與同級別自然保護區重疊情況，可進行特色保護維度的子項價值比對，并通過“YES or NO”模型進行評判。如自然資源價值和生態稀缺性極高、具有國家代表性的風景名勝區建議歸并為其他自然保護地，反之再評判人文資源價值，如果價值一般則以生態優先的原則歸并入其他自然保護地，若人文資源價值極高、具有國家代表性甚至世界級的知名度，則建議優先整合歸并為風景名勝區。在此過程中，遺產地型風景名勝區可與遺產價值評估結果充分銜接，作為評判依據。

4.3 邊界優化路徑：初步邊界優化+進一步評估論證

圖11對邊界優化路徑進行了詳細示意，涵蓋初步邊界優化和進一步評估論證2個步驟。

圖11 邊界優化路徑

4.3.1 初步邊界優化：類型差異對比

初步邊界優化依照《預案》內容，按照類型優先的原則，保留生態保護紅線內部風景名勝區邊界。其他區域則需進一步評估論證方可完成邊界優化。該步驟對應于評估體系中的行政事權維度。

4.3.2 進一步評估論證：多維疊合判斷

除考慮行政事權維度之外，在進一步評估論證階段，對特色保護維度、特色發展維度、協調治理維度進行逐層分析，并通過基礎評價維度給予合理修正。

特色保護維度識別出保護價值高的區域，優先給予保留，保護價值低的區域進行進一步的特色發展維度分析。如可基于各類資源價值評價進行可視性分析，對于資源可見區域，優先進行風景名勝區邊界的保留或調入，對于資源不可見區域，可進一步通過其他維度的分析進行調整。特色發展維度包括風景游賞空間需求、人居生活空間需求、經濟發展空間需求3種類型，依據風景名勝區自身特征和數據收集情況，通過風景資源可達性分析來量化風景游賞空間需求，通過疊合二調與三調的建設用地數據判斷城鎮空間擴張趨勢來量化人居生活空間需求，通過未來幾年重大項目的布局來量化經濟發展空間需求。風景游賞需求高的空間視情況可優先調入，以服務于風景名勝區的可持續發展，后兩者相關區域可視情況調出，既不損害風景名勝區資源質量，又保障鄰近空間的可持續發展。最終結果需考慮協調治理維度。將以上分析識別出的資源不可見區域與3類需求性空間與疊加，再結合協調治理維度的治理效能與管理可行性分析、基礎評價維度的精確修正，最終完成邊界優化的進一步評估論證。

5 基于研究內容對整合優化規則提出優化思考

我國是風景名勝區大國、世界遺產地大國，風景名勝區與國土空間的交織關系千變萬化，整合優化面臨的問題也多種多樣。為確保頂層規則之間的一致性，基于以上研究，從整合方向、評估導向、協調治理等方面對整合優化規則和相關政策提出如下優化建議。

5.1 提升遺產地價值在規則中的重要性并予以細化

建議在規則中將世界遺產地從“其他考慮因素”提到前面，作為整合歸并的先決條件，避免作為非重要考慮因素的模糊性使其在實際操作中容易被忽視。同時還需根據類型細化具體要求，如只要是人文類遺產地類型的風景名勝區，即歸并為風景名勝區，而自然型遺產地則歸并為其他自然保護地。

5.2 以風景保護為導向平衡保護與利用的辯證關系

風景名勝區是生態文明背景下踐行“綠水青山就是金山銀山”的最佳實踐地。本文在構建風景名勝區整合優化路徑中綜合考慮了特色保護維度和特色發展維度的指標，因為在保護的前提下，風景名勝區的本質特色之一是風景游賞功能，同時景-鎮-城之間的現實博弈也需要進行最優權衡。因此，建議風景名勝區整合優化相關規則從風景游賞和地方可持續發展的角度增補相關規則、具體化指標因子，以期從更加公平的視角平衡好保護與發展的辯證關系，延續風景名勝區作為最具中國特色的自然保護地的寶貴屬性。

5.3 發揮風景區優勢，深化協調共治體制優化升級

本文在構建風景名勝區整合優化時盡量確保技術上的客觀公平性，但實際操作過程中難免行政事權決定論，“一刀切、非黑即白”“簡單化、一勞永逸”的管理習慣不利于多元價值特色的風景名勝區的保護和利用。建議發揮風景名勝區是“綠水青山就是金山銀山”理論最佳實踐地的優勢，在規則、技術優先的整合優化基礎上，更多地從優化治理體系的角度去完善風景名勝區整合優化策略，探索多元控制線共存下的協同共管機制。

6 結語

本文在國土空間規劃體系改革背景下，以風景名勝區整合優化政策文件《預案》的落實為研究起點，力求為其提供科學有效的路徑支撐。基于對廬山風景名勝區的實證研究，發現《預案》實施面臨的問題，構建風景名勝區的“評估體系+整合歸并+邊界優化”的路徑，最后通過反向思考對規則提出優化建議，實現了從理論到實踐再到理論的完善優化，對風景名勝區整合優化工作和政策改革具有一定的借鑒價值。然而，風景名勝區在自然保護地體系中具有特殊性和復雜性，除空間整合優化之外，還需廣大專家學者和相關部門積極探索、形成共識，建立科學性更強、實施性更高的管理體制，以便維護好我國風景名勝區的價值，找尋風景名勝區保護與利用的更優途徑。

注：文中圖片均由作者繪制。