大城市都市區近郊農村宅基地改革路徑探析
——基于句容市村莊調查

鄭仕南陶德凱張子建王曉菁

(1.廣東粵禾空間規劃科技有限公司，廣東 惠州 516003；2.南京工業大學建筑學院，江蘇 南京 211816)

引言

隨著城市的快速發展，城市化進程逐漸加快，目前我國城市化水平已經超過60%，鄉村人口逐年下降，鄉村地區閑置房屋增多。然而在鄉村人口減少的同時，鄉村宅基地的數量卻不減反增，導致鄉村用地不集約節約，浪費土地現象較為嚴重[1]。十九大報告中明確指出要解決好“三農”問題[2]。在我國，農村土地是農民最基本的生產資料、最根本的生存保障[3]。隨著鄉村振興戰略的提出，近年來我國鄉村地區得到快速發展，從產業、生態、鄉風等方面都大大提高，鄉村生活水平有所提升。但是農村宅基地依舊存在一系列的問題，宅基地利用效率低下。十八屆三中全會以來，農村宅基地土地制度的改革成為新時期全面深化改革的重要舉措[4]。新型城鎮化戰略的推進，其關鍵在于人的戶籍、土地及財政等政策的實施，換言之，農村宅基地改革將有助于解除土地對于進城農民的束縛，增加農民進城落戶的歸屬感，減少戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距，逐漸減少“半城市化”現象。推動宅基地改革，促進生產要素的自由流動是推進新型城鎮化的舉措之一[5]。農村宅基地改革也有利于土地規范使用，減少閑置宅基地的增加，提高土地集約利用效率。2014年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，其中以宅基地“三權分置”即所有權、資格權、使用權分開，和允許宅基地有償使用為核心的宅基地制度改革正式啟動。2018年中共中央國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出積極探索宅基地“三權分置”[6]。2019年農業農村部發布《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，其中明確了有效利用閑置宅基地的方式[7]。2020年印發的《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、2021年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出，深化宅基地制度改革[8]，積極探索宅基地“三權分置”的實現方式，允許以農民自愿退出、農村集體經濟組織依法有償收回和城鄉建設用地“增減掛鉤”的方式，推動閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市，盤活利用宅基地，為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地要素保障[9]。農村宅基地制度改革是鄉村振興戰略的重要組成部分，將助力提升農村地區的經濟活力。

宅基地“三權分置”將宅基地權利劃分為宅基地所有權、農戶資格權、宅基地使用權，其目的在于規范宅基地申請，盤活利用宅基地以及擴展宅基地使用受益人。具有農戶資格權的集體經濟組織成員以戶為單元申請宅基地，遵守“一戶一宅”原則以避免重復申請宅基地的行為，減少“一戶多宅”現象。農村新建宅基地占用新地的現象得到合理控制，宅基地使用更加合理；具有用益物權性質的宅基地使用權將宅基地的收益及使用對象進行延伸，農戶通過出租、土地入股等形式將宅基地轉讓給非集體經濟組織成員，讓外來人員合理使用宅基地進行收益行為，提升農民收入，帶動村莊發展，見圖1。農村宅基地有望探索實現有償使用、退出或轉讓[10]。2020年發布《深化農村宅基地制度改革試點方案》，其中提出通過多種形式擴大宅基地使用權轉讓范圍，但是“可租，不可賣”的原則依舊清晰，以此充分保持農民住宅權益，保障“戶有所居”[11]。在農戶自愿的前提下，村集體也可以有償收回宅基地使用權，通過合理規劃提高土地利用率。宅基地“三權分置”改革的意旨是促進和保障農戶獲取宅基地的增值利益，其制度功能是實現宅基地使用權的市場化[12]。

圖1 宅基地“三權分置”

1 都市區近郊村莊特點

1.1 鄉村空心化嚴重，土地利用不集約

都市區近郊村莊緊鄰中心城市，受中心城市的輻射力度較大，所在城市發展較快，城鎮化水平快速提高，鄉村人口減少，村莊每戶的戶籍人口占比較低，土地利用不合理，閑置宅基地增多，部分宅基地面積較大，農村住房無人居住現象嚴重，村莊空心化較為嚴重，村莊發展連續性較差，見圖2。空間分布上，都市區近郊村莊距離中心城市較近，交通方便，為進城務工的村民提供便捷，同時大城市經濟水平、生活方式等的吸引力，使得更多村民進城務工，村莊常住人口減少，村莊活力下降，閑置宅基地增多。都市區近郊由于快速發展，其城市建設用地緊缺，而大量的鄉村用地利用效率不高，鄉村用地中宅基地的占比較大，統籌城鄉土地合理利用及盤活農村宅基地成為發展的關鍵[13]。

1.2 鄉村年齡構成不均勻，鄉村自理能力弱

都市區近郊村莊緊鄰大城市，城市輻射力度強，提供大量的工作崗位，對于村莊村民的吸引力較強，村民有更多的選擇機會[14]，村莊中大量年輕勞動力涌入城市，村莊年齡結構失衡，村莊老齡人口占比較大，老齡化程度加大。村莊由于失去大量青壯年，發展動力不足，技術更新及信息交流較為滯后，村莊發展受到限制。由于村莊村民老齡化嚴重，治理能力下降，村莊創新創造能力不足。大量的年輕勞動力進城務工導致村莊閑置宅基地增多，而村莊多為老年人留守，人居環境整治力度不足，村莊活力下降。

1.3 離鄉村民返鄉建房人數增加，但“建而不居”現象嚴重

進城務工的村民在大城市收益較高，由于位于都市區近郊以及“落葉歸根”思想的影響，近郊村莊村民在生活水平提高后更容易返鄉重建自家房屋。因為受到大城市建筑的影響，新建的住宅建筑各式各樣，村莊傳統風貌被打破，村莊特色逐漸喪失[15]。這些返鄉重建住宅的村民由于存在“衣錦還鄉”之意，因此大多不會長時間居住在村莊，僅節假日期間返鄉，大大降低新建住宅的利用率，浪費土地資源及資金。由于新建住宅無人管理，村莊空心化程度進一步加大。多元化的建筑形式以及“建而不住”的住房和“占而不居”的宅基地極大增加村莊負擔，牽制鄉村振興的推動。

1.4 緊鄰中心城市，發展機遇大

由于靠近中心城市，輻射力度較大，給鄉村發展帶來的機遇也就越大，城鄉融合發展日益完善。外來創業者可借用租用宅基地進行經營性活動，年輕活力開始涌入鄉村，新型產業進駐鄉村，鄉村得到極大發展。宅基地改革擴展宅基地使用對象，使宅基地市場化，激發宅基地財產性質，提高農民收入，促進鄉村發展。由于緊鄰中心城市，大城市的資本外溢現象更為顯著，村莊收益更多。都市區中心城市的居民可以發掘周邊城市村莊的特色，租用閑置宅基地創辦文創產業或開展民宿經營，激發村莊潛力，提高自身收入的同時帶動村莊發展。村莊集體經濟組織成員通過學習交流外來創業者的經驗，利用自己的宅基地開展民宿等經營活動，增加收入，見圖3。都市區近郊村莊區位優勢較為顯著，城市反哺鄉村力度大，大城市的先進技術、科技人才等容易匯集于此，發掘村莊潛力，從長遠目光發展村莊產業，提升村莊品質。村莊借助大城市的政策扶持更容易發展起來。

圖3 都市區與村莊之間關系

2 句容市村莊調查分析

2.1 村莊概況

下甸村賈相自然村位于句容市，距離南京市區41.2km，緊鄰句容水庫，見圖4，村域19.34hm2，村內水域面積達6.67hm2，村莊住房約140棟，在籍人口約500人，目前賈相村常住人口247人。近年來賈相村整合66.67hm2以上閑置土地，成立了以種植貼梗海棠為主的苗木專業合作社?；ɑ苊缒痉N植每年為村集體增收20余萬元。

陳莊自然村隸屬于句容市茅山風景區管委會李塔村，見圖5，距離南京市區63.3km，區域面積215hm2，村莊戶數108戶，總人口328人，常住人口106人。陳莊村地處山洼間，村莊其西南0.6km處有李塔水庫，往北1.2km的山凹子處有新四軍醫院舊址。近年來，陳莊以紅色旅游為基礎，持續推進鄉村旅游建設。村莊內部道路便捷，以柏油路為主干道，利用景觀石磚鋪設形成休閑步道。村莊鄉村旅游游覽線路、旅游標識體系等較為完整，形成村莊獨特的文化特色。村莊內部公共服務設施齊全，能夠滿足游客及村民需求。

圖4 賈相村村莊布局

圖5 陳莊村村莊布局

2.2 調查方法

2.2.1 問卷調查

根據調研對象的不同，設計5個類型的問卷，分別為縣市農房建設及改善調查表、行政村調查表、自然村調查表、戶籍人口調查表、非戶籍人口調查表，全面了解村莊情況、政府政策、農民意愿、宅基地狀況等，并通過問卷調查結果了解不同群體的需求，據此進行村莊規劃。

2.2.2 現場調研

走訪句容市賈相和陳莊自然村，拍攝相關圖片，深入農戶家中進行訪談并現場了解農房及宅基地情況，如農房面積、宅基地面積、農房戶型、周邊綠化等。在交談中熟知農民意愿，明確農民的需求，為后期規劃設計做好準備。

2.2.3 文獻研究

事先通過網上查找資料，了解村莊的基本情況，提前了解村莊的創新點和不足之處，節約實際調研時間。在調研之后，查閱句容市政府相關文件、發展規劃、村莊規劃、新聞報道以及相關的學術文獻等，對賈相和陳莊的周邊情況、區位狀況、政策文件等方面進行補充了解，以彌補實地調研的不足。

2.2.4 比較分析

在調研過程中對比2個村莊的實際情況，了解其之間的相同點和異同點，總結村莊宅基地等問題，區分引發問題的主要因素，劃分不同類型，因地制宜，實事求是，從整體到局部，“對癥下藥”，進行規劃設計。

2.3 調查結果分析

2.3.1 問卷結果總結

2.3.1.1 下甸村賈相自然村

在賈相村隨機抽取12戶村民進行問卷訪談，探查村莊人口流失及年齡構成等情況。通過對問卷進行整理可以發現12戶村民中，戶籍人口最多6人，最少2人，平均每戶戶籍人口4人；常住人口最多4人，最少0人，平均每戶常住人口2.5人。其中訪談的12戶家庭中，幾乎每戶有1/2人口在異地生活，鄉村人口流失嚴重，見圖6。賈相村年齡結構中60歲以上占24%，老齡化現象較為嚴重，見圖7。雖然賈相村近年來村莊內部環境品質有所改善，但是設施、場所利用效率不高，村莊活力不足。

圖6 賈相村訪談家庭人口分布情況

2.3.1.2 李塔村陳莊自然村

在陳莊村中隨機抽取11戶村民進行訪談和問卷調查。通過對問卷進行整理，發現其中戶籍人口最多10人，最少1人，戶籍平均人口4人。而常住人口中，最多8人，最少1人，平均每戶常住人口3人。每戶戶籍人口與常住人口最大相差3人，見圖8。陳莊村年齡構成中有36%的60歲以上人口，見圖9。近年來陳莊村以紅色旅游為基礎推進鄉村振興，但依舊有村民進城打工，村莊人口流失、空心化及老齡化較為嚴重，村莊活力不足。

圖8 陳莊村訪談家庭人口分布情況

2.3.2 村莊宅基地問題分析

2.3.2.1 人口外流，閑置宅基地增多

2個村莊都位于句容市，緊鄰南京，村莊受到輻射力較強，村莊人口流失較為嚴重，村莊常住人口基本僅為村莊戶籍人口的1/2，大部分村民選擇去南京工作并且賈相村和陳莊村村民大部分希望子女未來生活在城市中，見圖10、圖11。村莊人口老齡化較為嚴重，村莊活力不佳。進城務工村民的閑置宅基地村莊無人管理，農村住房破敗。盤活利用宅基地，改善村莊年齡結構，促進村莊活力。由于靠近南京，村莊農業技術得到提升，更多勞動力得到解放，更多農民進城務工，閑置宅基地增加，閑置住房變多。但由于是蘇南地區，經濟發展較快，進城務工的農民會選擇返鄉修葺或重建房屋，但是除節假日返鄉居住外，大部分時間不在村中。村莊也沒有多余勞動力進行維護，閑置住房逐漸破敗，占用土地資源。2個村莊的農房質量目前都較高，但是宅基地、農房利用率不足，有關宅基地民宿經營等產業較少。

圖10 賈相村村民子女居住意愿

圖11 陳莊村村民子女居住意愿

2.3.2.2 戶均人口減少，宅基地面積超標

《江蘇省土地管理條例》中規定城市郊區和人均耕地在1/15hm2以下的縣，每戶宅基地不得超過135m2，人均耕地在1/15hm2以上的縣，每戶宅基地不得超過200m2。2個村莊中部分農民宅基地面積超標，見圖12、圖13。隨著進城務工人數的增加，每戶常住人口減少，人均宅基地面積增加，宅基地分配不太合理，集體經濟組織成員之間的利益存在一定差異。

圖12 賈相村訪談家庭宅基地面積

圖13 陳莊村訪談家庭宅基地面積

2.3.2.3 盤活利用宅基地較少，未能發揮區位優勢

賈相村和陳莊村距離南京較近，但是村莊活力不足，未能充分發揮區位優勢。村莊未能“產城村”一體化發展[16]，沒有充分利用城市資源，未能充分挖掘村莊特色以此吸引城市創業者進入村莊利用宅基地從事經營活動，大量的土地資源被浪費，村莊收入來源受限。

3 農村宅基地改革路徑

3.1 遵循“一戶一宅”原則，探索有償退出方式

2020年1月1日起施行的新《土地管理法》對于農村宅基地管理的相關規定進行了修改，分別對農村宅基地規劃安排、審批程序、有償退出、權益保障等4個方面進行明確規定，對于新《土地管理法》中對于農村宅基地的規定予以詳細規定和落實。根據《土地管理法》，我國農村宅基地實行“一戶一宅，戶有所居”。集體經濟組織成員具有農戶資格權，以家庭戶為單元向集體經濟組織申請一處宅基地，集體經濟組織內部審議、外部公示后無異議，報鄉鎮人民政府審批[17]。集體經濟組織成員申請宅基地時只能申請一處，對于多申請或者申請面積超過省市規定的宅基地的面積標準，將不予通過。申請通過的宅基地應盡量在村內閑置建設用地上建設住宅，不可占用耕地，嚴格遵循“一戶一宅，戶有所居”。基層政府應該摸排了解村莊宅基地相關情況，對于由于歷史原因或者分戶繼承他人宅基地等合法獲得的多處宅基地，應妥善處理，積極探索宅基地有償退出機制，鼓勵集體經濟組織在農民自愿的前提下，有償收回閑置宅基地?；蛘呷氤寝r民自愿有償退出宅基地，但是不可再無償申請宅基地。宅基地“一戶一宅”既是生存保障，讓農民“戶有所居”，又可避免村莊土地資源的浪費，減少閑置宅基地數量，集約節約村莊土地。宅基地在遵循戶有所居的前提下適度發揮其資產價值，是在提升其經濟效益的同時不得動搖其保障農民居住生存的底線[18]?！耙粦粢徽币脖ＷC了社會公平，避免了農村地區因某些原因而占用多處宅基地。積極探索有償退出宅基地是農村土地資源集約節約的重要舉措。保證農民利益不被侵害，對于進城落戶的農民可將閑置宅基地有償退回集體經濟組織以此獲得在城市長久立足的資本，保障進城農民生活穩定。有償退出的宅基地可以復墾成耕地作為集體經營性建設用地入市指標或者作為“增減掛鉤”指標補充城市建設用地。緊鄰南京的城市——鎮江在快速發展的同時，城市建設用地也急劇減少，呈現“無地可用”的局面，整治閑置宅基地可預留出大量土地以此保障鎮江市的發展。當然村莊閑置宅基地的整治也可以重構鄉村建設用地，對于多處宅基地連成一片處，符合村莊規劃的前提下，可以引進鄉鎮企業發展本村的產業經濟，增加村集體收入。

3.2 遵循“面積限定”原則，探索有償使用方式

集體經濟組織成員申請的宅基地面積不可超過本省市規定的面積標準。這既可以保障以家庭戶申請的宅基地滿足成員使用，又避免了人均宅基地過大而造成的土地資源的浪費。由于早期申請的宅基地審查過程沒有現在的嚴謹，其面積超過標準或者由于戶籍人口減少而造成的人均宅基地超標，針對這類宅基地，地方政府要積極探索有償使用的方式。對于超出面積標準的部分可以收取相應的租金，但其費用不可增加農民負擔，宅基地制度依舊要以人民為中心，切實保障農民權益。有償使用宅基地對于盤活宅基地使用權具有積極效益，可保障公平，平衡集體經濟組織內部成員之間享受權益的利益差。

3.3 遵循“規劃管制”原則，合理規劃建設用地

2019年5月中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》要求在城鎮開發邊界外的鄉村地區組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃[19]?！多l村振興促進法》要求縣級以上地方政府應該加強農村住房建設管理和服務，強化新建農村住房規劃管制，嚴禁違法占用耕地。農村居民點布局和建設是國土空間規劃尤其是村莊規劃調整的重要內容。

2022年江蘇省委、省政府印發《農村住房條件改善專項行動方案》，大力開展江蘇省農戶住房改造工程，提升農民居住條件，改善農村環境面貌，全面致力于鄉村振興工作。江蘇省計劃于2022—2026年，5年內改造農戶住房達50萬戶以上，基本完成1980年及以前建的且農戶有意愿改造的農房改善，要求市縣兩級積極開展調查，了解農房情況及農民意愿。農村住房改造是鄉村振興工作的重要組成部分，其直接涉及農民利益，需要充分尊重農民意見，結合當地文化、環境特色，建設農村特色充盈的住房形式。自古以來，住房就是人們生活必需品，“安居”才能“立業”，而對于鄉村而言，農房改善既是一種改善生活環境的重大基礎設施建設工程，也是一種土地資源合理利用，鄉村空間組織完善及社區治理方式創新的契機；對于農民而言，農房改造是一種居住空間重構、生產及生活方式變更的物質形式，其直接有效提升村莊及農民的人居生活環境。隨著農民生活水平的提升，農民收入增加，對于自家農房建筑進行翻新或修葺。有些常年在城市工作的農民在生活水平提高的同時會返回家鄉建設房屋或者重建自家宅基地的老屋。然而這些新建房屋要符合相關規劃要求，要征得有關部門的審批同意，不可隨意新建房屋，嚴禁利用宅基地建設別墅等。村莊集體進行農房改善時要結合村莊規劃，符合村莊特色，要全域全要素統籌結合，不可追求特色而創造特色。

《土地管理法》中規定國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。農村集體經濟組織收回的宅基地用地經過土地整理，合理劃定規劃用地進行招商引資，要符合實用性村莊規劃的相關規定，建設用地用途性質要嚴格規劃管控，規劃條件、用地面積、用地性質、容積率等要符合村莊規劃和市縣國土空間規劃的要求。

3.4 完善頂層制度設計，尊重農民意愿權益

盤活宅基地的過程中可將盤活利用的閑置宅基地作為城鄉建設用地“增減掛鉤”，集體經營性建設用地入市的重要方式，同時可以通過合理土地整治，在新增的城鎮建設用地中配備一定比例的閑置宅基地復墾為耕地的指標要求。閑置宅基地有償退出復墾為耕地或作為指標計入城鎮建設用地外，重要的是盤活利用閑置宅基地，鼓勵農民將閑置宅基地出租、入股給非集體經濟組織成員從事經營活動或者交給村集體進行統一打理后出租外包公司等以減少成本增加收益。在此過程中要落實農村集體對宅基地的所有權、管理權和相應收益，激發農村集體對于閑置宅基地的管理和盤活利用的積極性，增加農民集體經濟。

在探索有償退出農村宅基地的過程中，要將選擇權交給農民，不可以替農民做決定甚至強迫農民無償退出宅基地，要充分尊重農民意愿。地方政府不可以進城落戶必須放棄農村宅基地條件為由限制農民進城自由，更不能在農民進城務工期間未經允許強制收回農民宅基地。地方政府要出臺相應的管理制度以保障農民權益，實現社會公平。

3.5 結合村莊規劃，針對性盤活農村住宅

每個村莊都有自己的特色，村莊中的建筑形式、建筑質量也不相同，村莊周邊環境也存在異同點。將改造村莊進行分類，劃分成各個類型，如改造加固、原址重建、遷址重建等幾種類型，加快推進“空心村”、長期“空關戶”以及其他意愿強烈的農民住房及宅基地改善，同時合理進行資金分配，加強工程實際性。從全域出發，考慮各種因素，農房改善是由政府發起的一項自上而下的民生工程，其行動邊界與政府的權力邊界相吻合，牽一發而動全身，因而必須用辯證的思維進行系統謀劃，謀定而后動。各縣區需根據全市總體規劃、鎮村布局規劃、土地利用總體規劃等相關文件，堅持“多規合一”，制定相應規劃措施。農民住房的多元化導致農房改造的不同需求，同時也反映不同階級對于住房功能的需求。通過對農民住房功能的調查區別，掌握不同農民住房功能的需求，如住宅僅自住，或經營住宅等。在規劃設計中分類設計，結合文化特色，打造住景交融的農村社區。進行宅基地改革及農房改善的過程要結合村莊規劃，嚴格遵循村莊規劃中的相關要求，綜合空間管控、產業發展、生態保護、耕地保護、人居環境整治等要求，兼具使用性和具體性，全域全要素配置農村土地，集約節約土地資源[20]。

4 結語

都市區內靠近中心城市的鄉村地區人口大量流入城市，農村閑置宅基地增多，農房利用率較低，盤活利用這些宅基地及農房迫在眉睫。農村宅基地“三權分置”改革為農村宅基地整治提供機遇，允許農民出租轉讓宅基地，提高土地利用率。在此過程中，宅基地改革要遵循“一戶一宅”“面積限定”“規劃管制”的原則，積極探索宅基地有償退出和使用方式，同時優化頂層制度設計，充分尊重農民意愿，規范宅基地改革方式，保障農民權益。盤活利用宅基地要結合村莊規劃，從村莊全域全要素出發，總體布局，充分利用限制宅基地，提高閑置住房的利用率，推動都市區近郊村莊鄉村振興。