資本下鄉的影響和規劃應對
——以阜寧金沙湖鄉村地區為例

周仁杰

近年來，鄉村振興戰略不斷推進，資本下鄉作為一種助力手段促進了鄉村地區的快速發展，在此過程中，外來資本表現出持續增長、投資主體多元化的趨勢，但也同時存在著剝奪農民土地的隱患，對傳統的鄉村規劃提出了挑戰。研究以阜寧金沙湖鄉村地區為例，分析其外來資本的運作方式，并指出資本下鄉背景下鄉村規劃需注重嚴控發展邊界、引導發展方向、改善空間環境，為鄉村地區發展提供有力支撐。

資本下鄉；外部資本；鄉村地域；規劃策略

0 引言

資本下鄉將城鎮地區所擁有和累積的大量的資源如人才、資金、技術等投入廣袤的鄉村地區，以解決鄉村地區面臨的發展困境。投資方和農民在平等、自愿的前提條件下，通過一系列談判協商完成土地的流轉，從而實現資本與土地的結合，投資方和農民均可從中獲益。截至2014年上半年，在全國3.8億畝的流轉土地中，有近十分之一流入工商企業。梳理資本下鄉的發展歷程，土地與資本的結合愈發緊密，“資本下鄉”正逐步成為農村經濟社會持續協調發展的必要條件之一。但在現實發展過程中，外部靈活的資本對于相對保守的鄉村地域也有著一定的負面作用，沖擊著鄉村的發展邏輯和空間框架，對傳統的自上而下型村莊規劃提出了挑戰。新時代，鄉村振興呼吁資本下鄉，鄉村規劃也應對此作出調整，以更有效地助力鄉村地區發展。

1 資本下鄉的發展趨勢

1.1 投入資本不斷增長

我國對于鄉村地區的發展一直高度重視，一系列政策出臺均推動了資本進入鄉村地區的速度。黨的“十九大”報告指出，三農問題是關系國計民生的根本性問題。國家政策的利好鼓勵對鄉村地區傾注更多的投資以擴大內需，同時吸引了資本轉向鄉村。發展至今，我國部分城市市場已有飽和趨勢，眾多的市場資本也開始將目光投向更開闊的鄉村地區。與此同時，資本本身也在轉變運營方向，一方面，擴張式粗放型的工業增長正逐漸被淘汰，單一的房地產行業缺乏持續發展的后勁，而新型農業以及與鄉村地區相關的旅游、休閑、康養等產業開始得到資本市場的青睞；另一方面，經濟快速發展導致社會需求逐步變化，出現“逆城市化消費”的現象，而鄉村旅游更是這一消費方式的重要載體。

1.2 投資主體多元化

當前，政策的利好和潛在的利益導向均導致“資本下鄉”的投資主體多元化。以往投入鄉村地區的資本主要集中在農業產業，由于農業本身對于自然資源高度依賴且收益周期、回報周期都較長，上述投資方多為政府扶持的大型國有企業或科研機構。當前，隨著美麗鄉村建設、鄉村振興戰略等一系列政策的出臺，部分從事旅游資源開發，地產投資的資本開始轉向鄉村地區。

除了投資來源更加豐富外，資本的落腳點也更加精細化，投資模式不斷創新。無論是對農業領域的投資還是對鄉村旅游領域的投資，均對于產業鏈的升級延長、產業本身的品質保證以及整體的模式創新等方面更加注重。在農業領域，創意農業、體驗式農業成為新的資本注入點，有機農業及高新技術在農業上的發展逐步代替原有的低效粗放的農業模式。而鄉村旅游休閑領域，投資方構建合作平臺，修建旅游景區，完善服務設施，并對周邊鄉村進行升級改造，村民成為項目的受益者。

2 外部資本介入的類型和影響

2.1 資本注入農業，推動農業產業鏈升級和增值

部分龍頭企業或擁有高新技術的團隊入駐鄉村地區的農業領域，通過租賃等手段進行土地流轉，獲得土地資源加以實現規模化經營，制定系統的產品種植計劃，拓展農業鏈條獲取經濟利益，如臨湖鎮大力推進現代生態農業項目。資本介入不僅延長了產業鏈，并且促進了農業領域全產業鏈的發展，提升了整體經濟效益。原有的小農經濟得到轉變，從原有單一的農業生產拓展到農業科研、產品加工、物流服務、品牌營銷等多業態共同發展；外部資本提升了鄉村地區的作物生產效率，拓寬了產品的銷售渠道，提升了農業的產能和效益。與此同時，農民的職能身份和收入方式也發生轉變，現代農業的發展和機械化自動化運作無需大量的勞動力，剩余勞動力以流動人口的身份外出務工；農民或將自身的土地轉租給企業，或以入股分紅的形式獲得固定收益；部分農民經過培訓后可受雇于企業，成為企業員工并獲得工資。

上述類型的資本注入對鄉村規劃提出一定的要求。在農業產業化發展階段，村民和土地之間的聯系不會像小農經濟般緊密。傳統規劃依據農田半徑確定居民點位置的方式失去了科學性，無法契合現有的發展情況。此外，現代農業發展需對現有的土地資源進行整合，加強農業基礎設施建設。在土地整合和居民點遷移過程中出現的閑置土地可通過規劃興建基礎設施、服務設施，以提升村莊的服務能力和服務水平。因此，在資本介入農業領域進行村莊布局規劃時，應對上述問題進行思考并融入設計。

2.2 資本構建平臺，促進鄉村產業體系轉型發展

以房地產商和旅游開發商為主要代表的投資主體，更看重的是鄉村地區高質量的自然景觀資源和豐富的歷史文化資源。投資主體利用靈活的商業運作模式，提升鄉村知名度，打出品牌效應，吸引城市人群消費。近年來，國內鄉村旅游產業蓬勃發展，杭州龍井村、云南大落水村、西江千戶苗寨等均憑借優質的自然環境和完善的配套設施吸引游客。外部資本介入推動了鄉村產業體系的轉型發展，鄉村產業不再局限于農業等第一產業，而更多地向第三產業轉變。旅游度假、休閑康養等產業均扎根于鄉村地區的優質環境而迸發出鮮活的生命力。

外部資本與鄉村地域文化的融合與創新，推動了鄉村地區產業多元化的發展，旅游、餐飲、商貿等第三產業均得到發展，農民的生產生活理念與收入水平發生明顯變化。資本介入后帶來大量的收益，當地農民會自發地利用手中資源迎合市場，開展農家樂、民宿等配套服務業，農民的生產生活理念轉變，不再局限于自給自足的小農經濟思維。農民通過出租房屋、自主經營或受雇等多種方式提高自身收入后，鄉村地區對于原先的外流人口恢復了吸引力，外出人口尤其是青壯年外出人口明顯減少，同時又吸引了一部分在鄉村地區開展經營活動的城市人口，優化了鄉村地區的人口結構，一定程度上緩解了人口老齡化問題和留守兒童問題。

鄉村產業體系轉型給鄉村規劃帶來較大挑戰。外來資本良莠不齊，部分鄉村建設未作出細致周全的考慮，導致景觀資源開發過度，對生態環境造成破壞，故鄉村建設應首要考慮對資本的甄別。鄉村建設不僅要考慮潛在的游客市場，還應根據本地區農民對人居環境的要求進行合理評估，既吸引外地游客，又提升本地農民對生產、生活環境的滿意度。

3 資本下鄉的現存問題

城市資本有著更優質的屬性，通過注入城市資本帶動發展可快速幫助鄉村地區融入市場，以利潤導向型的市場化運作代替自主運營，從而促進農業價值進一步提升，同時也會輸出更多的附加價值。過多的資本輸入是一把雙刃劍，倘若缺少健全完備的監管機制，城市資本驅動會對鄉村發展造成嚴重影響。

鄉村以集體土地制度為基礎、以家庭為單位的土地承包經營制度將在很長時間里保持平穩。城市資本大量涌入的背后是激進的現代模式對鄉村地區原本的集體群組模式和傳統的土地保障模式產生強烈沖擊，其直接后果便是農民失去原有土地，成為無處依靠、游離于鄉村發展之外的邊緣人，對鄉村治理和發展造成巨大影響。與此同時，城市資本表現出非農化趨向，甚至有可能會影響糧食安全。資本的逐利性會導致農產品生產出現波動，原有的生產計劃被打亂，鄉村農業產業平衡糧價的功能受損，進而影響宏觀經濟秩序。

4 案例研究

4.1 村莊概況

金沙湖生態旅游風景區位于江蘇省阜寧縣城南新區，成立于2010年，下轄7個居委會，51個居民小組，共計5843戶，總人口約19323人。金沙湖整個區域面積21.2km2，其中水域面積3.8km2，鄰近主要交通干道，交通便利。該區域此前曾是阜寧縣唯一的合法采砂企業——施莊礦砂的廠址，經過30多年開采，礦區范圍內的黃砂存量日漸枯竭，許多地區由于過量開采形成大小不一的坑塘，當地村民的收益不斷縮減。2011年，由阜寧縣政府牽頭，對原先的礦區范圍進行大整改，合并兩合村、向陽村和桃園村，并建立金沙湖生態旅游風景區（見圖1）。

1 金沙湖生態旅游風景區（圖片來源：網絡）

4.2 資本運作機制

金沙湖生態旅游風景區的建設由政府牽頭，成為目前鹽城市唯一獲批的省級旅游度假區，同時被評為全國十佳生態旅游示范景區。景區已累計接待游客100萬多人次，直接和間接帶動就業1000多人。外部資本一部分接受政府引導繼續投入旅游業建設，同時又有相當一部分資本看重當地優質農業的發展條件，在金沙湖地區修建大型的現代農業產業園。

農業園區以現代精致農業為內核，以鄉村休閑旅游為導向，集農業示范博覽、農業科技研發、農業休閑旅游、農產品加工貿易、現代鄉居生活、農業創意產業孵化等功能于一體（見圖2）。遵循“以農為本、農旅結合”產業發展理念，以旅游介入推動景觀農業、創意農業、品牌農業的發展。

2 農業和旅游業發展模式（圖片來源：作者自繪）

資本介入可幫助提升新農產品銷售渠道，提升農產品品牌價值；通過農業產業的發展，為游客提供田園風光、農耕體驗、有機食品，構建高品質的鄉村旅游產品體系，打造以農業、旅游業為雙核驅動的全產業鏈構筑模式。在資本驅動下，兩大產業鏈對接，將農業文化滲入旅游產業，深化產業鏈布局。轉變“原居民全部拆遷，外來企業獨立開發”的傳統園區開發觀念，而將改善鄉村社區的生活條件和生活品質作為開發建設的重要目標之一，對現有的村落進行適當保留，嘗試建立社區與投資商的協作關系，積極探索“生活與產業共進、居民與游客共享”的新型發展模式，推動鄉村社區全面振興（見圖3）。

3 三方主體之間的聯系（圖片來源：作者自繪）

5 資本下鄉背景下鄉村規劃的重點

5.1 嚴控發展邊界，引導發展方向

由于資本自身的趨利屬性，并非所有的資本都有利于鄉村地區的發展，部分資本甚至存在違背相應的規定，私自變更土地利用性質與用途，強行發展其他看似高利潤的產業的問題。在這種情況下，非但沒有促進鄉村經濟發展，還在很大程度上造成了資源浪費。

鄉村規劃首先應牢牢守住土地性質的底線，嚴格控制用地的發展邊界，保障當地農民的利益。為促進鄉村振興和可持續發展，規劃需對外部資本的類型與發展方向進行一定的引導，通過對特定產業門類進行政策優惠傾斜，吸引特定投資方向的資本，在規劃政策制定過程中，通過綁定條件，引入能為區域整體環境、農民生活就業作出貢獻的長遠型投資。金沙湖地區利用原有的自然資源優勢，因地制宜地提出挖湖造景發展旅游業的產業發展方向，正確的導向幫助資本高效運作，七彩農業園就是資本在導向性下運作而出的特色項目。

5.2 注重空間環境，統籌支撐發展

針對不同的外來資本，鄉村規劃應進行相應的空間布局，兼顧企業發展與鄉村發展的需求。企業的發展和村莊整治應相輔相成，規劃要從土地整治、交通聯系，環境提升等方面促進企業與當地鄉村的融合。相互獨立的個體小農經營被統一的大型企業經營所替代，因而需要對耕地進行規劃整合，為產業發展提供規模化用地。原先以耕地為半徑的居民點也需重新整合，規劃建設與之配套的居民安置區。安置區可以城鎮標準進行建設，對供水、供電等基礎設施進行提升。此外，對村莊聚落體系進行規劃時，應對宅基地進行整理，剩余空間可作為旅游發展的配套設施用地，配套設施也應由當地村民直接經營。交通規劃需對區域內道路交通系統進行梳理，提升地域內外交通的可達性和便利性。環境提升應融入規劃的各個階段，如在安置區內新建公共活動中心并提供開敞空間。

6 結語

新時代，鄉村地區呼吁高質量發展，資本下鄉能有力促進鄉村振興。現行國土空間規劃體系下的鄉村規劃需注重嚴控發展邊界，引導村莊內部的發展方向，通過改善整體的空間環境，統籌基礎設施建設，讓資本在鄉村地區更好地迸發活力，讓村民更好地享受到發展的紅利。