發揮行政復議解決爭議的主渠道作用路徑探析

[摘 要]為實質性保障行政相對人合法權益，行政復議是解決行政爭議十分重要的救濟渠道。梳理行政復議解決爭議的歷史沿革，明確行政復議在解決行政爭議主渠道的優勢。但現行行政復議的受案范圍存在限制、雙被告制度受到多方詬病，行政復議相關法律制度亟須改變。因此，需要建立科學合理的復議訴訟銜接機制，完善行政復議審理程序，引導當事人選擇行政復議。

[關鍵詞]行政復議；行政爭議；雙被告制度

一、行政復議實質性解決行政爭議的沿革

（一）實質性解決行政爭議的現實意義

為了解決實踐中出現的“上訴率高、申訴率高，實體裁判率低、原告服判息訴率低”問題，最高人民法院2009年印發《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》，將“行政爭議實質性解決”作為行政審判新理念[1]。“實質性解決”一詞語義模糊也并非官方法律用語，在實際操作中缺少必要的尺度，引起學界和實務部門對“實質性解決”內涵進行探討。

“實質性解決行政爭議”作為指導方向，引導行政檢察監督領域和行政救濟領域不斷深度融合。主要分為兩個層面：第一，在行政檢察監督領域。最高人民檢察院部署開展專項活動；2021年，“推動行政爭議實質性化解，保障國家法律的統一正確實施。”第二，在行政救濟領域。2007年將“解決行政爭議”作為立法目的，《行政復議法》則強調“行政監督”和“權利救濟”兩者并行；2009年，最高人民法院則強調要“及時妥善化解行政糾紛”。近10年來，諸多典型案例表明，行政救濟領域中不斷摸索著行政爭議實質性解決的最佳路徑，但很多案件經過復議后仍然涌入訴訟途徑，為了達成“堅持把非訴機制挺在前面”的政策要求和現實需求，必須發揮好行政復議解決行政爭議的主渠道作用。

行政復議實質性解決行政爭議保障行政相對人的權益獲得實質的救濟，更是我國堅持以人民為中心的發展思想在行政法中的具體體現。習近平總書記指出：“行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。[2]”行政復議實質性解決行政爭議是全面建設社會主義現代化國家的必然要求。盡管立法機關為了更好地解決行政爭議，在行政復議等相關法律法規及制度層面不斷地更新迭代，但由于法律天然的滯后性以及現實生活中不再局限于自然犯，在行政領域同樣可能出現越來越多的法定犯，這也間接促進了大量行政復議案件發展到行政訴訟階段。

（二）實質性解決行政爭議的理論意義

根據我國在不同歷史時期及社會發展狀況，立法機關對行政復議的理論定位存在一定的差異。對于行政復議的定義，20世紀90年代國務院認為，行政復議是復議機關要對爭議的具體行政行為進行復查；之后全國人大常委會認為行政復議是指復議機關對爭議的具體行政行為進行審查并做出裁決的行政行為。2022年，《行政復議法（修訂草案）》對此作了說明：行政復議是政府系統自我糾錯的監督制度和解決“民告官”行政爭議的救濟制度。近年來，行政復議主渠道關于定位方面強調，不僅是行政復議功能的更新，更表現為行政復議和行政訴訟兩者之間保持合作互補的關系，同時強調行政復議前置的優先性。

二、行政復議作為解決行政爭議主渠道的優勢

（一）與行政訴訟相比，行政復議在解決行政爭議方面更具有優勢

當前，解決行政爭議的主要途徑仍然是行政訴訟。2021年，最高人民法院總結了近十年以人民法院為中心的行政爭議多元化解機制的實踐經驗；《行政復議法》則為其提供更有力的法律制度支撐。行政復議機構逐步成為行政爭議多元化解紛的核心部門。社會治理成效與法治化程度不斷深入融合，行政爭議日益增多，使行政復議在化解行政爭議的路徑中給予最高程度的能量，極大地發揮了主渠道作用。

相對于行政訴訟而言，行政復議具有高效便民的特征。復議所審查的廣度和深度都要大于行政訴訟；行政規范性文件的附帶審查比行政訴訟更徹底。因此，避免復議和訴訟同質化，強調復議的行政性。并且，行政機關處理行政爭議，專業能力更明顯。與行政訴訟相比，行政復議機關能夠全面判斷所爭議行為的合法性和合理性，并且在審理結果反饋上具有明顯的效率優勢。在實踐中，作為領導機關的復議機關處理專業領域內的爭議問題更具有辦案經驗。在成本和效率上具有天然優勢。從成本的角度考慮，選擇行政訴訟比行政復議需要支出更多的費用，包括但不限于交通費、住宿費、律師費。從效率的角度考慮，行政相對人面對程序的空轉、執行不來的勝訴判決甚至是遲到的正義，都是無意義的消耗，只有釋明法理以德潤心，滿足合理合法的訴求，才能得到“實質性”的解決。

以上對行政訴訟的比較，行政爭議的優勢在于：行政復議依法行政、合理行政、專業程度高、具備一定靈活性、制度相對完善等特征和優勢。將行政復議作為主渠道具有充分的實踐基礎和理論依據。

（二）行政復議解決行政爭議的范圍不斷擴大

行政訴訟的調解、和解制度一開始被學界否定，隨著實踐的需要以及學界不斷探索研究，打破了西方的“行政權不可處分”理論和職權調查主義的限制，和解制度得到了一些學者支持。直至目前，調解、和解不僅可以貫穿訴訟全過程，還有學者探索將調解、和解發展到訴前的路徑。但是，目前因缺乏行政訴訟法上的直接依據，并且行政爭議訴前調解存在理論和制度研究上的大量空白，倘若實現通過訴前調解行政爭議達到訴源治理的效果則需要較長的時間。

通過今年以來發布的指導案例可以發現，實踐中適用行政訴訟的調解、和解、協調結案的范圍在不斷擴大。實踐中，“協調結案”缺乏法定程序制約，任何案件均可以協調，甚至逾越了和解、調解適用范圍的規定，存在違背立法精神和法律原則的可能性。本文認為，案結事了是救濟制度設立的初衷，可以框定“協調結案”機制的合法、合理、自愿的法律原則和適用范圍，發揮其積極功能。

三、審視行政復議解決爭議存在主要的制度問題

（一）行政復議受案范圍存在限制

復議機關審查行政復議案件需要在法律所規定的范圍內，判斷行政行為的合法性。1990年《行政復議條例》規定，“復議機關審理復議案件，以法律、行政法規、地方性法規、規章，以及上一級行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令為依據。”直至2020年《行政復議法（征求意見稿）》（以下簡稱為《征求意見稿》）對審查依據做出回應：“行政復議機關審理行政復議案件，依照法律、法規、規章，參照行政規范性文件。”但在實踐中，出現了各地理解不一的情況。例如，規范性文件在行政復議中是審查對象而不能作為審理依據；規章、上級機關依法制定的規范性文件作為行政復議的審理依據。還有學者擔憂，如果對行政訴訟與行政復議在審查依據方面作出區分，則可能導致行政復議決定與行政判決在評價行政行為方面存在矛盾和沖突，出現行政復議與行政訴訟在法律適用上的脫節[3]。

目前學界的主流觀點是復議前置應當適度擴大。因為復議應有的功能尚未得到有效發揮，但是擴大到何種程度，應該受到哪方面的制約等方面也存有爭議。學者章志遠（華東政法大學法律學院教授）認為行政復議法修改應當采行負面清單式受案范圍規定，實現行政復議對行政爭議的“能收盡收”。還有學者認為：只要屬于明確排除在行政復議列舉受理范圍之外的，原則上都可以受理。筆者認為，擴大行政復議受案范圍是實現是“橄欖型”理想模式的前提條件。擴大行政復議受案范圍是打通行政復議主渠道地位的首要突破口。

（二）雙被告制度備受雙方詬病

理論界對雙被告制度的去留針鋒相對。持有肯定說的學者認為，“以復議直接糾錯率、復議案件數量等成效判斷標準做定量分析結果看，共同被告制度與相似功能目標的其他制度安排相比，更符合當下國情。[4]”持否定意見的學者的觀點具有多樣性。如有的學者指出行政復議具有準司法性，更多體現的是救濟功能，且維持原行政行為的復議決定并未增加行政相對人的法律義務和責任；在現行的“行政復議雙被告制”中，違反了訴訟法中的兩個基本原則：先取證后裁決的基本證據規則和“處分權主義”的訴訟原則。在復議維持案件中，將行政復議機關列為共同被告，剝奪了復議申請人選擇被告的權利。

《征求意見稿》第10條作出了與《行政訴訟法》第26條完全相反的規定，表達出廢除雙被告制度的意圖。對此，章志遠認為“撇開雙被告制度的應有積極意義和實施不暢原因不論，這一修改策略破壞了法治形式上的統一性，與整體觀的修法思維難以吻合。[5]”學者陳錦波（中國政法大學訴訟法學研究院副教授）認為，“行政復議雙被告制”應當被消解。其癥結實際上并不在于“行政復議機關是否充當被告”，而在于行政復議制度本身。本文認為，雙被告制缺乏理論基礎，但廢除又會引起不小的副作用。雙被告制之所以有存在的必要性，不僅是因為法律需要保持穩定性和可預見性，而且在實踐中雙被告制在處理現實問題有存在的必要。所以，應當暫時保留雙被告制，發揮其余熱，待其他可替代性制度之后，逐步縮小雙被告制直至廢除。

（三）行政復議制度局限性使公正性受到質疑

現代行政法制所追求的理想狀態是行政復議機關及其人員依法行政，若出現對某具體行政行為或者某規范性文件出現分歧，行政機關及其人員可以深入了解事實，梳理雙方提出的證據，居中裁判產生分歧的爭議焦點，達到公平正義的首要標準。在此基礎上，復議機關發揮主渠道作用，介入和調整行政實體法律關系，提高復議決定的可接受程度，及時糾正違法或不當的行政行為，高效完成對申請人的補償或賠償。

行政復議是行政系統內部的監督，復議機關是被申請人的上級機關，作為申請人往往心有疑慮去申請復議以尋求救濟。實踐中，經常出現復議機關不作為，甚至偏袒原機關處理行政爭議的情況；行政復議程序簡便，可能出現事實不清楚、證據不完備、程序有瑕疵的情況下審理案件，不能完全保障申請人及其他復議參加人復議權利等，需要在行政復議的相關制度上下功夫。

四、發揮行政復議主渠道作用的完善路徑

（一）建立科學合理的復議訴訟銜接機制

第一，拓寬行政復議的受案范圍以及擴大復議前置的范圍，盡可能讓行政復議去解決行政爭議。《征求意見稿》中將“具體行政行為”修改為“行政行為”。筆者認為需要從立法層面入手，擴大行政行為的外延，將多數行政爭議歸于行政復議，發揮行政復議的行政性優勢，審理行政行為的合理性，不斷提升行政機關的公信力；在實踐中，不僅需要發揮主觀能動性，還需要把保護人民群眾合法利益牢記在心，出現內部行政行為的外部化等情況，凡是產生實質影響到行政相對人的合法權益的都應當納入行政復議的范疇。其次，重視作為審查依據的行政規范性文件，加大對行政規范性文件的審查力度。另一方面，盡管雙被告制度遭到學界和實務界的詬病，有些學者提出廢除雙被告制。但穩定的法律也是良法的衡量標準之一，應當在保留雙被告制度的基礎上進行一定范圍的修改：當原行政行為明顯存在違法并侵犯申請人合法權益情形下，復議機關仍然作出維持或者駁回復議申請的，賦予申請人選擇權，復議機關才有可能作為共同被告；行政復議機關改變原行政行為的，由行政復議機關當被告。

（二）提高復議機關公信力，引導當事人選擇行政復議

正如上述提到的，行政復議制度存在難以突破的局限性，所以要加強相關配套機制保障復議決定的公正性。核心在于，復議機關需要提高公信力。首先，突出行政復議高效便民的制度優勢。發揮行政復議制度靈活且專業的特點，融入和解與調解、協調結案等輔助性路徑化解爭議，樹立多維思路化解行政爭議。在此過程中也應保證保障復議申請人是在法律允許的范圍內、自愿的基礎上作出的決定。其次，引進中立的第三方人員組成行政復議委員會。

（三）堅持公平與效率并重，完善行政復議審理程序

《征求意見稿》將復議審理程序分為一般程序和簡易程序，多數案件適用一般程序審理，簡易程序僅在部分案件中適用。筆者認為，行政復議制度在未來化解行政爭議中必將大展拳腳，優化辦案資源配置，注重繁簡分流是保障案件公平的首要應對措施。隨著行政復議主渠道的優勢不斷被肯定和認可，案多人少的情形將會日漸突出。在能夠保持公平正義基本面的基礎上，提高辦案效率也是積極應對現代化治理的必然要求。根據案件的類型和實際情況，進行劃類別審理。對于對案件事實清楚、雙方爭議不大的簡單案件，采取口頭聽取意見、書面審查等更為靈活和高效的簡易程序；對于疑難復雜案件，采取聽證審理，多思量多耐心，讓人民群眾看到、聽到、感受到復議機關及其人員的良苦用心。

結束語

行政復議制度在解決行政爭議、保護行政相對人權利和監督復議機關依法行政等方面發揮了重要作用。充分發揮行政復議的比較優勢，給予申請人程序上順序選擇權可以更好地提升行政復議主渠道的作用。申請人先向復議機關申請監督原行政行為機關履行，若仍不履行則可以由復議機關對其政務處分、約談通報；若仍不履行，申請人可以向法院提起訴訟，請求法院判決原行政行為機關限期履行復議決定。

參考文獻

[1]章志遠.行政爭議實質性解決的法理解讀[J].中國法學，2020（06）：122-141.

[2]習近平.以科學理論為指導，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障[M].習近平談治國理政（第4卷），北京：外文出版社.2022年.

[3]莫于川，楊震.行政復議法的主渠道定位[J].中國政法大學學報，2021（06）：110-120.

[4]章志遠.以習近平法治思想引領行政復議法修改[J].法學評論，2022，40（06）：1-8.

[5]俞祺.復議機關作共同被告制度實效考[J].中國法學，2018（06）：194-216.

作者簡介：張靜（1998— ），女，漢族，河北邯鄲人，青海民族大學，碩士在讀。

研究方向：民族法學。