壽光市推進PPP 投融資模式的實踐與探索

劉釗春，曹先偉，韓 敏

（1.壽光市水利局，山東 壽光 262700；2.壽光市水利事業發展中心，山東 壽光 262700）

水利項目特別是重大水利項目具有公益性強、投資規模大、建設運營周期長、盈利能力差等特點，PPP 模式是創新融資模式、拓寬融資渠道、激發民間投資活力的一個重要舉措，更是縣域經濟發展中的一項重大機遇。

壽光市為緩解財政壓力，搶抓國家推行PPP模式的重大機遇，將壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程創新運作模式，經過前期反復論證、規范招投標等流程，2020 年1 月，由中交投資有限公司控股與中交天津航道局有限公司、中交路橋建設有限公司、福建海峽環保集團股份有限公司組建的聯合體中標建設，在全部投資中占股90%，政府出資人僅占股10%，極大緩解了財政資金壓力。

1 工程概況

工程圍繞彌河展開，針對彌河流域防洪減災體系存在一些薄弱環節對彌河進行防洪治理、標準提升。通過彌河防洪工程、2019 年水毀修復工程、東方橡膠壩等水利設施以及對彌河阻水橋梁維修、農圣街彌河大橋建設，提高河道行洪能力及基礎設施的防洪能力。從平衡彌河水量角度出發，利用水資源管網及污水處理廠形成中水回排彌河保障生態用水，同時滿足彌河沿途部分工農業用水需求。項目共包含壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程、壽光市彌河縣道阻水橋梁維修改造工程、壽光市農圣街彌河大橋改建工程3 個子項目，項目概算投資達22.65 億元，采用PPP 模式實施，運作方式為BOT，合作期為20年，其中建設期2 年，運營期18 年，回報機制為可行性缺口補助。

2 采用PPP 模式的必要性

2.1 降低財政支出

水利設施建設項目前期資本性投入大，2018年汛后，壽光市先后投資90 多億元實施了17 條河道防洪治理和3 個鎮街大棚易澇區治理。通過引入社會資本，將短期大額建設支出轉化為項目公司投資并在運營期收回投資和利潤，有利于降低財政資金壓力、加快生態環境建設。且本項目在合作期內有部分使用者付費收益，政府進行財政缺口補貼，在一定程度上降低財政支出。

2.2 增加公共設施有效供給

PPP 模式增加有效供給的特征是指相對于傳統采購模式下同樣的預算額度內，采用PPP模式可以提供更大規模和數量的公共設施和公共服務的供給。采用PPP 模式以后，耗資巨大的水利設施工程能在短時間建設并投入使用，為壽光市水利設施建設提供良好開端以及有力保障。

2.3 優化項目風險分配

PPP 模式以經營權為基礎，以風險分擔、利益共享為特征，壽光市通過公平的市場運行環境和合理的投資回報機制，向社會資本開放壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程，將項目的政策、建設、運營、收益等風險在政府與社會資本之間進行合理、公平地分擔，從而使項目整體風險最小化，參與方之間因伙伴關系亦能共享項目運行過程中的社會成果。

2.4 提升建設運營效率

壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程作為水利設施建設項目，工程量大、任務重，通過PPP 方式引入具有豐富經驗業績的社會資本，利用其成功技術和管理經驗，可以加快項目的建設進程，提高項目建設水平、建設效率和運營管理水平。

3 健全PPP 項目落地機制

3.1 專班謀劃，加大統籌協調力度

壽光市級分管領導牽頭，壽光市財政、水利、住建、交通等部門落實精干力量，組建壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項目工作推進專班，集中研究謀劃，統籌調度推進，建立橫向聯系、縱向銜接的工作體制。由專班統籌協調項目前期工作辦理，隨時召集行政審批、自然資源、生態環境等部門集中研究，確保最短時限內完成立項、土地、環評、能評等前期手續辦理。

3.2 精準分析，選定項目收益模式

PPP 項目收益模式的選定是決定PPP 項目能否順利入庫的關鍵所在。壽光市經過分析研判，決定對堤防加固、清淤疏浚、河道整治、污水處理等關聯性很強的項目采取并聯打包的方式，整體引入社會資本（聯合體）進行投資、建設和運營。壽光市綜合考慮彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項目產生的工程效益和攔蓄水資源產生的經濟收益，選定污水處理費和企業供水費兩項收益模式。

3.3 精挑細選，高標準選擇合作單位

本項目投資規模大、建設內容涵蓋面多、運營工作復雜，在項目前期公開并邀請全國優質企業，發出市場測試邀請，提前了解市場參與主體的態度，提高項目推向市場的成功率，根據市場測試情況進一步分析和完善方案，契合市場需求。

4 健全PPP 項目實施機制

4.1 建立政府協調推進機制

PPP 項目指揮部設立8 個標段指揮部，抽調部分市直部門一把手和干部職工全部充實到各標段，建立責任包靠落實體系。指揮部實行周調度制度、不定期組織現場調度和觀摩活動，各標段指揮部實行日調度、日匯報、日研判制度，確保各項工作有部署、有檢查、有落實，有序開展。

4.2 發揮央企高標準嚴要求優勢

在施工前期及時辦理安質監和環評、水保等手續，確保項目合法合規建設；同時健全QHSE管理體系，嚴格要求監理、施工等參建單位落實安質環管理人員；深入開展安全質量環保隱患排查治理和安質環培訓，通過舉辦大型應急演練，抓牢做實安全質量環保基礎管理工作，有效防范重大風險。各子項目中公路工程3 座阻水橋梁提前11 個月驗收并通車；壽光市農圣街彌河大橋提前2 個月建成通車；壽光市西城污水處理廠于2022 年6 月23 日正式進入運營期，是國內準三類水標準的污水處理廠。

4.3 推動參建單位形成合力

在項目推進中各參建單位嚴格把守各方責任主體，錨定目標不放松。各參建單位認真分析項目全面建設形勢，總結經驗成果、分析矛盾問題、找準差距不足、明確努力方向，確保順利完成各項既定工期目標。同時，嚴守安全底線，統籌項目進度與安全，為項目圓滿收官提供有利保障。

4.4 完善健全項目監管體系

建立覆蓋前期、建設、采購、運營等全方面的管理機制，從項目設計變更、項目公司運營管理、重大事項的程序規范性、項目公司運營成本的管理控制等方面，加強對項目公司規范化管理。完善項目績效目標、績效指標、績效監控、績效評價、結果應用等全生命周期管理流程，狠抓績效管理工作落實，建立按效付費機制，強化PPP 項目績效評價結果應用，提高項目的質量和效率，倒逼項目規范實施。

5 項目效益

5.1 提高工程管護水平

促進了水利工程由“重建輕管”向“建管并重”轉變。彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項目與中交（壽光）投資有限公司合作期限為20 年，其中，建設期2 年，運營期18 年，項目建成后可以充分利用央企的管理能力和管理水平，把工程設施管理好、效益發揮好。

5.2 提升河道防御能力

2018 年以來，壽光彌河流域連續兩年發生超標準洪水，造成嚴重洪澇災害。彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項目的實施，有效提升了彌河整體防洪能力，防洪標準由20 年一遇提高到50 年一遇，防洪流量提高到5 980 m3/s。

5.3 改善河道生態環境

項目中的農圣街彌河大橋建成通車后，成為壽光靚麗的風景線和新的“網紅打卡地”，促進了彌河兩岸融合發展，有效緩解城區交通壓力。羊田路阻水橋梁等交通橋、生產橋的建成，大大方便了兩岸群眾的出行。彌河河道兩岸經過生態治理，成為市民休閑、娛樂、游憩的絕佳去處，極大豐富了市民的休閑游憩空間，也進一步提升了壽光城市品質。

5.4 增加河道水源補給量

攔蓄水工程完工后可增加攔蓄水量達到1 300 萬m3，將有效補給地下水源和滿足工農業生產需求。另外，壽光市西城污水處理廠采用3D處理工藝，設計處理污水能力為5 萬t/d，處理完的尾水達到地表水準三類標準，尾水將通過20 km的管網引入彌河上游，作為補充水源，滿足彌河生態用水和兩岸工農業生產需求。