山東省縣域農業水價綜合改革對策研究

薛 峰，姜延國，任澤儉

（1.南水北調東線山東干線有限責任公司，山東 濟南 250109；2.山東潤魯工程咨詢集團有限公司，山東 濟南 250100）

山東省屬于溫帶季風氣候，降雨是當地水源的主要補給來源，但降雨時空分布不均勻，降雨量年際年內變化大，難以滿足經濟發展和人民生活需要。同時，山東是糧食、蔬菜生產大省，農業灌溉需水量巨大。為實現節約用水，近年來山東省以縣為單位開展了農業水價改革，初步建立了水價體系，配套了農業用水計量設施，促進了農業現代化可持續發展。但部分縣（市、區）和灌溉片區仍存在諸多問題，如執行的水價體系不夠科學、沒有形成有效的補貼機制，計量設施配套不完善、灌溉節水改造進度慢、運行管理及養護不到位、農民用水節水意識薄弱等，還需采取相應措施，進一步完善農業水價體制機制。

1 存在的問題

1.1 灌溉水費定價不合理

1）水價定價不夠合理，大田作物種植戶用水節水意愿較弱。目前，山東省大部分縣域灌溉水價未按農業生產用途進行分類定價，種植花卉、藥材、茶葉、菌類等經濟作物的農戶，易于接受使用0.6～1.0 元/m3的灌溉用水，且使用率比較高，節水意愿也比較強，灌溉方式多采用微噴灌等節水灌溉技術；而種植大田作物的農戶因糧食作物附加值較低，用水交費意識和節水意識較欠缺，給農業水價綜合改革增加了難度。

2）水價測算不準確，尚未實施階梯水價，容易導致水資源浪費。在農業水價改革實施前，縣級發展改革部門一般會采用實際農業供水單方完全成本進行水價推算，造成水價改革實施方案中計算的完全成本水價與成本推算價有一定差異，測算中也往往沒有階梯水價內容，在推進灌溉節水及節約水資源方面仍存在不足。

1.2 沒有形成有效的水權分配制度

由于根據農業灌溉面積、作物灌溉定額等進行合理分配的水權，和用水農戶的實際意愿、種植作物用水情況、用水需求等存在一定的差異，因此在水權分配實施過程中存在諸多困難與問題，導致水權交易和總量控制無法正常開展。

1.3 灌溉計量自動化不完善

山東省大部分地區已實施了農田灌排工程和高效節水灌溉項目，建立了水價綜合管理平臺，計量與管理越來越現代化。但部分灌區供水主管道還未安裝自動化水量計量設備，有些已經安裝的量水設備沒有得到及時更新維修，造成灌溉水量計量不準確而產生爭議，給水量控制及水價改革管理工作造成不利影響。

1.4 節水灌溉覆蓋面小

近年來，水利及農業主管部門加大了節水設施改造工程的投資力度，很多縣（市、區）已有多個灌區實現了節水灌溉，產生了很好的效益。不過采用微灌等節水灌溉技術的經濟作物占比較小，尚有大面積的大田作物還達不到節水灌溉要求。而且部分地區個體農戶在節水灌溉方面參與度不高，節水措施改造不完善，仍采用管灌模式。另外，因現行水價存在不合理因素、灌溉計量設施覆蓋不全、計量設施老化損壞不能及時維修、農業用水戶管理不到位、灌區自動化智能化程度低、水價綜合改革平臺不完善等多方面的原因，雖然部分縣（市、區）水價綜合改革制定了獎補機制，但并未有效落實，不利于灌溉節水的推廣。

2 對 策

2.1 進一步分析以形成更合理的水價

水價杠桿調節是有效的節水途徑之一，不僅可以減少灌溉過程中的水資源浪費，而且可以有效抑制不合理的用水需求?？梢钥紤]采用不含稅費、利潤的全成本計算方法對水價進行分析和測算，工程折舊費、燃料費、維護費、管理費等都采用項目總投資所定比例進行估算，職工薪酬按照管理人員年工資標準進行估算，原水費采用測算的單位用水量進行計算?？烧垖I的審計公司對縣域水利工程供水成本和實際供水量進行統計，核算單位供水成本，方便政府部門合理確定水價區間。也可以對農戶年度家庭總收入、總生產成本、灌溉水費、凈收益總額等進行統計，進而測算用水農戶實際能承受的水價，為政府定價決策提供參考。

2.2 合理分析和細化水權分配制度

可以借鑒工業用水戶的管理模式，對農業用水采取總量控制、按需分配、協調分配的策略，結合耕種情況及灌溉方式，把水價綜合改革區域的用水總量按行政管理級別或灌溉片管理級別逐級分配，核算各鎮村總控制用水量和用水定額，分配給各用水農戶并發放水權證，逐步建立水權交易、轉讓、回購等制度，通過水權市場合理調節水資源的分配。

2.3 完善水量計量設施及綜合管理平臺

在主要水源出口配置完善的水量計量設施，采用自動化監控設備，對水量進行計量、定期校準和上傳至水量綜合管理平臺，通過水量綜合管理平臺對區域用水量進行統籌分析，為政府進行總量管理、水權分配、水費收取提供技術支撐；在末級渠系推進水量計量配套設備建設，方便核算到戶；及時擴容或深度開發水價綜合管理平臺功能，以便對農業灌溉用水進行統籌管理。

2.4 加強節水灌溉策略研究

一是優化調整種植結構，推廣高收益的經濟作物種植，促進農業經濟發展和灌溉節水。二是由于節水灌溉工程投資渠道及實施主體多，因此在發展節水灌溉過程中，政府有關部門要研究和執行合理的獎補機制，對獎補對象進行合理的獎勵和補貼，增加用水戶的節水動力。三是研究農業用水階梯水價，通過“少用優惠、多用加價”的策略，促進節約用水。

3 不同區域水價改革措施

根據山東省自然地理特點，可劃分為黃泛平原區、魯中南山丘區、膠東半島丘陵區3 個不同類型區域，需根據不同區域自然條件及農業灌溉特點，制定不同的節水灌區改造、運行養護及水價改革措施。

3.1 黃泛平原區

1）主要特點。黃泛平原區包括魯西、魯北地區，該地區天然降雨量偏少，灌溉主要依賴引黃或通過引黃補源，且經濟欠發達，農田水利設施薄弱，灌溉水利用效率和農業效益相對較低。

2）水價改革措施及重點。農業水價改革重點是科學調整農業水價，保障引黃工程設施及農田水利設施的良性運行。一是完善灌排體系，不斷加強渠道防滲措施，降低輸水損失，提高渠系水利用系數；二是畦田改造，以斗渠為基本計量單元控制田間灌溉用水總量，幫助農戶摒棄大水漫灌的用水方式及習慣；三是落實工程管護經費，即通過水價調整和水費征收落實好末級渠系工程維修、渠道清淤等日常管護經費；四是在黃河三角洲地區，大力發展高效生態農業，在加強引黃灌溉的同時，發展雨養農業，推進咸水、微咸水灌溉和淡咸水輪灌技術，保證糧食穩產增產。

3.2 魯中南山丘區

1）主要特點。魯中南山區降雨量相對較大，河系發達，大中型蓄水工程較多，但由于灌溉受地勢條件限制較大，小型農田水利工程調節能力低且保證率不高。

2）水價改革措施及重點。農業水價改革的重點是實行分類水價和累進加價制度，鼓勵社會資本和農民自建灌溉工程，實施有償服務，協商確定水價。一是末級渠系較完善的工程，通過明晰工程設施產權，明確管護主體，做好工程運行養護；二是有條件的灌區要劃分農業初始水權，保障農業基本用水和農業用水戶的基本權益；三是優化灌溉布局，在有條件的灌區內，發展井渠結合的灌溉方式，提高灌溉保證率。

3.3 膠東半島丘陵區

1）主要特點。膠東半島丘陵區河流源短流急，水資源開發難度大，農田灌溉主要依靠小水源工程。同時該區域工業發達，果園種植面積占比大，擠占農業用水。

2）水價改革措施及重點。農業水價改革的重點是明晰工程產權，落實使用和管護責任，通過水價調整促進用水效益提升。

4 不同類型灌區水價改革措施

在農業水價綜合改革時，要根據不同的水利工程狀況和灌溉條件，與其他農業和水利改革措施協同一致推進。分析山東灌區實際，劃分成重點節水灌溉區、一般節水灌溉區、傳統有效灌溉區，結合不同類型灌區特點，推進水價綜合改革。

4.1 重點節水灌溉區

重點節水灌溉區主要是指近年來各級政府重點投入的節水灌溉項目區，已通過水價改革，初步開展了水權、水價、創新體制機制改革，有較好的水價改革基礎。今后農業綜合水價改革主要任務是開展以水價形成機制為核心的一系列改革。

4.2 一般節水灌溉區

一般節水灌溉區主要由各級政府和部門投資的一般農業節水灌溉項目區，農業水價改革的重點是積極推行水利工程產權制度改革，建立并完善專業合作社等農村基層用水組織，根據具體情況開展農業初始水權劃分等配套改革。

4.3 傳統有效灌溉區

傳統有效灌溉區主要是指具備一定水源條件、灌溉工程設施基本配套、一般年份可以保證正常灌溉的區域。農業水價改革的主要任務是完成水價形成機制和農村基層用水組織建設兩項核心改革任務。對于小型農田水利工程較完善的地區，積極推行水利工程產權制度改革；對水資源管理基礎較好的地區，積極實行初始水權制度改革；對社會資本和農民自籌資金建設節水灌溉工程的地區，充分發揮市場作用，引導協商定價；對于地下水超采區，可通過不同措施適當調整農業水價，促進地下水采補平衡。

4.4 設施不完善的分散灌溉區

對于水源條件不好、分布較為分散、灌溉工程設施不完善，一般年份無法保證正常灌溉的灌區，以及今后可以進一步擴大灌溉規模、改善灌溉條件的“三荒”、低產田、濱海鹽堿地等區域，要重點建立較合理的水價機制和農村基層用水管水組織。一是政府適當對水源工程、節水灌溉工程、計量設施的投資主體以及基層用水合作組織和節水主體給予精準獎補，提高灌溉保證率。二是建立自主協商、市場調節的農業水價形成機制，成立基層農村用水組織或服務公司，做好用水管水、計量水費、工程維護等工作。三是在完成水價定價和基層用水組織建設的同時，積極推進農業初始水權界定工作，促進水價改革的實施。四是對于水源十分匱乏的地區，要鼓勵發展雨養農業，推進雨洪水資源化利用，并對這部分水資源采取收取部分水費或免收水費的措施。

5 結 語

經過農業水價綜合改革試點和推廣，針對存在的問題制定措施和策略，有利于形成更合理的水價定價體系和獎補機制，促進水權分配制度和交易體系的建立，達到農業用水總量控制和農業節水灌溉的目的。農業水價綜合改革要根據灌溉水源類型不同、區域不同、農業種植結構不同、工程配套及管理主體的不同，以提高灌溉水利用效率和節約水資源為目標，研究推行不同模式的水價改革，才能取得更好的效果。