市場監管中大數據監管及其權力配置

李婷婷

（蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215026）

在網絡時代背景下，大數據在市場經濟的發展、政府服務與監管能力的提升方面發揮著愈發重要的作用，大數據監管作為一種新型的市場監管方式應運而生。但我國政府對大數據監管的應用起步較晚，技術還不成熟、路徑還不明晰、研究還不充分，特別是大數據監管在內部與外部、橫向與縱向上如何進行權力配置構成了現階段研究的重點和難點。本文嘗試從大數據監管的明確界定、具體應用、權力配置、法治化建設等方面進行探討研究。

一、核心概念界定與基本理論運用

（一）核心概念的界定

1.大數據的含義

關于大數據的定義，目前，尚未形成統一的定論，美國學者帕姆·貝克曾提出：“大數據是各類數據集合的匯總，包括一切結構化和非結構化的數據，一切由物理數據源轉換為在線數據集，以及事務型、非事務型的數據庫。”[1]《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》（國發〔2015〕50 號）也對大數據的含義作出了界定，即“大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合，正快速發展為對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行采集、存儲和關聯分析，從中發現新知識、創造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務業態。”綜上，本文認為大數據是指數量大、發展快和格式多的數據集合，經過特定分析后能夠帶來巨大經濟價值和社會價值的現代信息技術和服務業態。

2.大數據監管的內涵

現階段，信息技術手段在行政法中發揮著愈發重要的作用，大數據監管也逐漸成為行政規制改革中的重要一環。具言之，大數據監管可以理解為政府基于其所掌握的各類數據集合，通過大數據技術對市場主體的主體信息、行為軌跡及市場風險等進行動態分析與預測，從而推動市場監管高效能、智能化、精準化的一種新型監管方式。從實踐來看，其主要應用于市場監管的事中事后監管環節，并得到了《國務院辦公廳關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》（國辦發〔2018〕104號）的確認。

（二）基本理論的運用

1.協同治理理論

協同治理理論具有兩方面的內涵：一是其強調政府之外的利益相關者的主體地位，形成治理主體多樣化的治理結構。[2]二是該理論視域下主體關系具有扁平化特征，即治理主體在話語權和地位上具有平等性，是一種合作伙伴關系。[3]綜上，協同治理理論是大數據時代政府、社會組織、企業、公民等運用信息技術相互協作、共同參與社會事務管理和公共服務供給中所形成的協同規則、治理機制。在市場監管領域，協同治理理論契合了大數據監管的內在價值，以政府為主導的多元主體間的協調合作也能為增強市場監管的高效性提供助力。

2.數字治理理論

數字治理理論是為了解決過度運用新公共管理運動主張的分權與效率所導致的管理低效現象，內容上強調信息技術手段在公共部門改革中的重要作用，進而形成扁平化的公共管理機制，不斷推動還權于社會、還權于民的實現。[4]從不同維度理解數字治理理論，其主要包括重新整合、以需求為基礎的整體主義和數字化變革三大主題，[5]這些內容能夠為數字時代的行政規制提供新的治理思路與治理框架，為大數據監管提供必要的理論與現實指導，為市場監管部門提供數據整合與分析，為風險預判能力奠定基礎。

二、大數據監管的必要與可行

（一）大數據監管的必要性

首先，大數據監管是“放管服”改革背景下的必然選擇。隨著“放管服”改革的推進，市場主體總量呈激增態勢，但放寬市場主體的準入門檻是要放活而非放任，市場監管主體仍應履行“嚴管”的法定職責，這就使得快速增長的監管對象與監管執法力量不足間的矛盾日益突出，也對市場監管提出了新要求。新時代下大數據監管為有效創新市場監管方式提供了新視角。大數據思維及處理技術的運用可以打破“數據孤島”，既為解決監管資源碎片化問題提供可能，又可以增進市場監管領域多部門的協同合作，推動“寬進嚴管”市場監管工作持續提質增效。

其次，大數據監管是提升監管與服務的重要載體。市場監管部門可依托大數據監管提升監管與服務。大數據具有強大的整合、分析、預測功能，在此基礎上形成的大數據監管可以使市場監管部門充分掌握和應用市場主體的數據信息，針對不同狀況精準把握市場主體的多樣化需求，有效篩選監管重點，不斷增強市場監管與服務的科學性、靶向性、高效性。

最后，大數據監管是公眾參與市場監管、政府部門提升公信力的新動力。隨著商事制度改革的深入，向社會公開政務信息成為政府部門面臨的關鍵問題。若市場監管部門利用大數據的開放性，將大數據監管中的部分數據進行公示，既可以為公眾參與市場監管創造條件，引導相關部門與群眾在更寬領域、更深層次進行良性互動，又可以提高市場監管活動與市場主體生產經營活動的透明度，減少選擇性執法和權力尋租空間，提高政府公信力。

（二）大數據監管的可行性

首先，國家的相關政策為大數據監管的實施提供了支持。在國家層面，除前述提及的國發〔2015〕50號、國辦發〔2018〕104 號文件外，其還出臺了其他相關文件，最早可追溯至2015 年7 月的《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》（國辦發〔2015〕51 號）。此后，2017 年出臺的《國務院關于印發“十三五”市場監管規劃的通知》（國發〔2017〕6 號）與2022 年出臺的《國務院關于印發“十四五”市場監管現代化規劃的通知》（國發〔2021〕30 號），均強調了大數據在市場監管中的重要作用。在市場監管部門層面，2018 年機構改革前的國家工商總局出臺了《關于新形勢下推進監管方式改革創新的意見》（工商企監字〔2016〕185 號），明確了工商部門依托大數據支撐監管的路徑。改革后的市場監督管理總局也于2022 年印發實施了《“十四五”市場監管科技發展規劃》（國市監科財發〔2022〕29 號），進一步明確了要創新監管手段、豐富監管工具箱，推動大數據等前沿新技術與市場監管業務加速融合。由此可知，我國正從宏觀層面著手，以大量的支持政策助力市場監管方式的創新與大數據的現實應用。

其次，不斷進步的科學技術與各類平臺均為推進大數據監管提供了堅實的基礎。目前，大數據相關的技術手段已在我國得到了飛速發展，并在許多領域中都取得了成功，這為推進大數據監管提供了技術手段上的可行性。同時，我國也對信息化平臺建設作了有益探索，積累了一定經驗。聚焦到市場監管領域，2014 年上線運行的國家企業信用信息公示系統、2016 年上線運行的全國網絡交易平臺監管服務系統及部分省份陸續運行的企業信用監管警示系統等都為推進實施大數據監管提供了可能。

最后，我國已有大數據監管的應用實踐。為構建新型監管模式，提高市場主體監管效率，規范市場秩序，國家工商總局曾于2015 年在7 省（市）的10 個縣（市、區）開展了運用大數據加強市場主體監管的試點工作。除試點單位外，部分省市也結合自身特點，陸續探索大數據監管的應用，如江蘇省連云港市、河北省石家莊市、天津市等。上述實踐為現階段推進大數據監管開了先河。

三、大數據監管的具體運用

基于已有實踐，大數據監管的運用路徑可大致分為四個方面：其一是大數據的采集和開放，即通過建立大數據監管平臺采集抽查抽檢、網絡市場定向監測、違法失信、投訴舉報、行政執法等監管信息，[6]打破監管信息的地區分隔和部門分割，夯實市場監管領域的大數據資源基礎，助力協同監管與社會共治。其二是按照區域、行業、行為性質等對所收集的關于市場主體的信息數據進行整合，實現市場主體名下數據的歸集，并依托已有的大數據監管模型對其進行對比分析，及時掌握監管對象的行為活動規律與違法違規現象，預判市場秩序的變化趨勢和潛在的監管風險。其三是以時間、區域、行業等為劃分依據，對各類監管重點、監管風險進行動態評估，[7]實現有限監管資源條件下的差異化監管。其四是利用大數據資源進行指揮處置，即通過科學、協同、高效的指揮處置機制，完成對可能的監管風險、違法違規現象與突發案件的及時通報、快速反應、緊急處置、跟蹤督辦、事后反饋等一系列工作流程。[8]

理論層面上，作為事中事后環節中的重要監管方式，大數據監管的廣泛應用的確能夠在實現對監管對象全方位、系統化的精準規制的同時，維持較低的行政成本，[9]但其在具體的市場監管實踐中仍會面臨行政組織方面的難題。具言之，大數據監管需要跨部門、跨區域的數據信息共享，而大部分監管部門更傾向于將數據視為本部門的權力表現與利益來源，與其他部門進行數據共享的意愿較低，一些部門甚至不知道其他單位擁有哪些可為本部門工作提供便利的信息。[10]如此，在缺少協作互惠與中央協調的背景下，反而可能會進一步加劇“數據孤島”現象。有鑒于此，監管權力的合理配置是有效推進大數據監管方式的關鍵所在。

四、大數據監管的權力配置

（一）內部維度

1.大數據監管的橫向權力配置

我國市場監管的主體是履行市場監管職能的特定行政機構，包括綜合監管部門與行業監管部門兩大類。其中，市場監管局負責市場綜合監督管理，是市場監管的主力軍，其他行政監管部門承擔行業監管職能或專門領域監管職能。大數據監管的橫向權力配置也正是圍繞同級政府不同監管部門以及其他行政監管機構之間的監管權力分配展開的。

在橫向上，大數據監管的權力配置應依據“職權分工”與“職權銜接”邏輯協同進行。就“職權分工”而言，在大數據監管中，同級各監管部門應在法定職權范圍內收集相關監管信息，并對屬于本部門職權范圍內的監管風險、違法違規線索等及時響應、快速處置。梳理監管事項權力清單正是明確此處各監管部門之間的權力分工、保障不同監管者獨立性的有效方式。譬如福建省市場監督管理局就以權責清單形式逐項（類）界定其內設機構、責任單位的權責事項，將有交叉的事項加以梳理，進一步優化權責范圍。

然而，市場監管領域的外部邊界和內部分工實際上很難做到絕對的涇渭分明，通常呈現出跨部門、跨區域的聯動特征。因此，市場監管領域中的全部職責不可能僅由一個職能部門來實現，而應當在本級政府承擔總體責任的前提下由各職能部門協同合作完成。[11]相較于前者“職權分工”而言，后期“職權銜接”對大數據監管的橫向權力配置更為重要。在大數據監管中，同級監管部門層面要突出市場監管局的主導作用，形成市場監管局主導、其他行政監管部門協同聯動的局面，為不同監管部門的協同合作和聯動機制搭建良好平臺。突出表現在市場監管局通過搭建市場監管大數據綜合管理平臺，除有權獲取、管理同級各監管部門收集的相關市場監管數據外，還有權依托已有的大數據監管模型對其進行整合、分析、評估，自動給出合理配置有限監管資源的建議。尤其是在指揮處置環節，依托大數據技術手段統一調度市場監管資源，不僅是在市場監管局內設機構之間，也是在市場監管局與其他行政監管部門之間實現綜合執法、聯合獎懲。在已有實踐中，江蘇省昆山市市場監管局就通過搭建大數據協同監管平臺，加強事中事后監管。

2.大數據監管的縱向權力配置

現階段，不斷深化的“放管服”改革的重點在于將權力從中央及上級政府向地方及下級政府分散，使權力重心逐步下移，賦予省級及以下政府更多的自主權。[12]大數據監管作為深化“放管服”改革、優化營商環境工作中的一項新型市場監管方式，其在縱向上的權力配置也應遵循這一發展趨勢，主要涉及中央政府與地方各級政府之間權力的劃分與配置。

在中央政府監管層面，其一是制定全國統一的大數據監管的相關規則與標準。首先，制定大數據監管的實施細則，明確大數據監管的地位及適用范圍、應用大數據監管的程序性規定、涉及主體之間的權利義務關系及需要承擔的法律責任等。其次，在大數據監管中，源數據的質量是后續分析運用的前提和關鍵，因此，應討論制定大數據的相關技術、具體應用、科學管理等標準，涉及大數據采集、導入、儲存、分析等階段，保障監管數據的規范性與準確性。再次，建立統一的數據共享目錄，嚴格區分涉密信息和非涉密信息，以共享為原則、不共享為例外，明確界定不同監管部門對不同監管數據的交換共享權限，引導各類監管部門主動開放監管數據，真正打破“數據孤島”現象。最后，尤其應注重數據信息的安全風險問題，針對大數據監管的平臺建設、開放共享及其涉及的政府信息、個人隱私等制定相應的法規，保障數據安全。[13]現階段，我國已出臺《數據安全法》、公布《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》等對數據安全問題作出回應，但隨著大數據監管的廣泛運用，中央政府在完成與現行有關數據的法律法規銜接的基礎上，仍需結合市場監管的特征作進一步的規定。其二是建設和運行國家級的市場監管大數據綜合管理平臺，既為地方層級建設大數據監管平臺提供借鑒，又與其進行有效對接，實現各級監管數據的匯集優化，避免重復采集，并按照實際需要，及時向下級各平臺回流數據，推動監管數據跨層級有序流通，賦能地方大數據監管。

在地方政府監管層面，應在優化中央和地方權力銜接的同時，充分發揮地方政府的自主性、積極性和創造性。一方面，地方各級政府均需在本行政區域內執行全國統一的大數據監管的相關規則與標準，規范大數據監管在各行政區域內監管事項中的運用，另一方面，基于不同層級政府的特點，所涉權力配置也各有側重。省級政府主要發揮較高層級政府在監管過程中的決策優勢，[14]可以在中央監管規則與標準的框架下，結合本行政區域內的具體情況，依法制定與組織實施省級大數據監管規則與標準，并按照國家及省有關標準規范建設本級市場監管大數據綜合管理平臺。設區的市級、縣級政府則更側重于具體應用大數據監管方式，根據相關標準規范搭建、運行本級市場監管大數據綜合管理平臺，并與省級平臺進行對接，實現省、市、縣三級監管數據互聯互通。以此為依托，按照法定的權限，在本行政區域內的監管事項中廣泛落實大數據監管，并可針對出現的新情況、新問題合理創新大數據監管的運行機制，提供更精細化的監管與服務。同時，設區的市級政府也可根據實際需要，制定本級大數據監管規則與標準，譬如出臺市級數據共享目錄對尚未涉及的可共享監管數據進行補充規定；設區的市級、縣級政府均需將地方性大數據監管規則與標準在實踐層面予以貫徹執行。

（二）外部維度

新時代市場監管改革的關鍵在于解決“要么不管，要么管死”的現象，保持政府監管與市場內生性治理功能間的平衡，既防止和糾正政府干預過多的職能越位現象，又防止和糾正監管不到位的職能缺位問題。由此，在外部，大數據監管的權力配置也應主要集中于政府與市場、政府與社會關系的重塑，再以“市場的歸市場，政府的歸政府”[15]為原則明確市場監管范圍的基礎上，大數據監管的應用還需充分發揮市場的作用。

以搭建市場監管大數據綜合管理平臺為例，此項工作是一個復雜的系統工程，市場監管部門確實應在大數據的開發利用方面發揮主力軍作用，但其自身的智力資源、技術裝備、人員配備等都具存在局限，僅靠單打獨斗難以充分有效地開發利用相關大數據資源。與此同時，騰訊、阿里巴巴等諸多高科技創新型企業掌握著核心技術、產品和平臺，[16]對大數據的理解與運用也較為深刻，若能充分發揮市場機構在信息基礎設施建設、信息資源整合開發等方面的優勢，通過政府購買服務、協議約定、依法提供等方式加強政企合作，事實上可以為政府推進大數據監管提供支撐保障，不失為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、推動市場監管改革創新的一個可行路徑。

這一考量在部分文件中也有所體現：《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》(國辦發〔2015〕51 號)中就曾提出要“推動政府向社會力量購買大數據資源”，“加強政府與企業合作”；《北京市數字經濟促進條例》第十四條規定：“除法律、行政法規另有規定外，數字基礎設施建設可以采取政府投資、政企合作、特許經營等多種方式；符合條件的各類市場主體和社會資本，有權平等參與投資、建設和運營。”此外，部分地區也已開展類似實踐，如昆山市市場監管局就聯合商務局、稅務局等部門與好活集團共同開發了“互聯網+大數據政企協同監管平臺”。

五、大數據監管權力配置的法治化回應

現階段，我國法律對于行政權力的配置并不明確。縱向上，分析《憲法》第89 條可知，我國行政權的縱向分配可從理論層面上認為是一種行政分權模式，[17]即使憲法、組織法以及部分單行行政管理法律對行政權的縱向權力配置作了列舉式的規定，但其實際上呈現出一種“上下同構”的現象，基本上不能反映不同層級政府之間的權力差異，還是未能提升到法律化分權的高度。橫向上，我國行政組織法沒有關于各級政府內部組成部門之間權限劃分的一般性規定，而是授予中央政府和省級政府自行規定，[18]但此種權力配置格局難以保證科學性與規范性，實踐中也確實存在職權不清、職權交叉等問題。隨著市場經濟不斷發展，現有的、過于粗放的權力配置模式愈發不適應市場監管的要求，大數據監管的權力也需要更為合理的法律配置形式，其中尤以行政組織法的建立與完善最為關鍵。

首先，實現市場監管的有效性，關鍵在于明確各部門職責范圍的前提下，建立起協同合作關系。[19]一方面，應制定國務院的部門組織法和各級地方政府部門組織法，采用條例或簡則體例對各級政府中參與市場監管的相關部門的職能范圍、行政職權及其運行程序等做出明確規范，以回應職權劃分混亂問題，減少監管信息的重復采集，提高后續分析、評估監管數據的效率。另一方面，建立跨行政部門的協同機制也應納入部門行政組織法的調整范圍。[20]調整的重點是在權衡整體利益、尊重各部門合法行使職權的基礎上，劃分主辦協辦關系，強調市場監管局的主導地位，明確其他行政監管部門的協辦程序和責任承擔，并針對可能出現的權限爭議規定解決方案，做到授權明確、權責統一的同時保持組織彈性和靈活性，形成分工合作、協調有效的政府組織體系。

其次，應通過修訂《國務院組織法》、單獨制定《地方各級人民政府組織法》、根據實際需要由各層級地方政府制定本級政府組織通則等進一步明確中央到地方各級政府之間的權限劃分，[21]貫徹分權合作原則，穩健推進向地方放權賦能。具言之，應先由憲法確定公共事務的基本屬性是央地政府事權劃分的基本標準，立法法和組織法則根據憲法的原則對不同屬性的事務作出相應的界定，最終通過立法或授權立法的方式對市場監管領域內的縱向事權進行具體分配。[22]各級政府也正是在其負責的市場監管范圍內實施大數據監管。同時，在賦予地方權限時尤其應注意以下三點：其一，地方政府組織法應明確地方在制定有關大數據監管的法規、規章時不得與上級規定重疊、沖突，保障法律法規的邏輯性和體系性。其二，大數據監管本質上構建了橫向互聯、縱向貫通的“全國監管信息一張網”，因此，地方各級政府組織法有必要將各層級政府間的合作機制納入其中。其三，在大數據監管的具體應用過程中，地方政府必然會產生手段創新需求，因此，地方各級政府組織法應避免內容的靜態化，從職能實現的角度回應這一需求，對地方政府的改革試驗權、組織創新權等予以規范，[23]既能實現地方對中央的正向反饋，又能使大數據監管更加貼近實踐。

最后，對于大數據監管中可能出現的政企合作也需依靠行政組織法的規范、調控與保障，將大數據監管平臺建設中的部分任務交給私人執行，實際上是將國家親力親為的行政替換為保障、監督私人行政的過程，只是主體的合作與履行方式的改變并未對政府職權的根本屬性和歸屬產生影響。[24]因此，對于外來技術引入行政運行，政府應始終保持審慎態度，應于行政組織法中明確規定在應用新型市場監管方式過程中開展政企合作的情形、方式和程序，初步劃定雙方的職權范圍和相應的責任邊界，突出強調政府的責任主體地位以及對合作履行情況的后續監管，實現政企合作的有序進行。