保障中國糧食安全的多元目標、現實困境與機制構建

司 偉 陳 哲

糧食安全既是國際社會共同關注的話題,也是中國經濟社會穩定發展的“壓艙石”。中國政府歷來高度重視糧食安全,特別是面對農業資源相對匱乏的基本國情,政府不僅出臺了一攬子的支持保護政策,投入了巨大的財政資金,激發農民種糧的積極性,還通過鼓勵農業科技創新和擴大基礎設施建設,為糧食增產穩產創造良好的環境[1]。黨的二十大報告提出,全方位夯實糧食安全根基,健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中[2]。2023年7月,中央全面深化改革委員會通過的《深化農村改革實施方案》再次指出,要健全糧食安全保障制度,讓廣大農民在改革中有更多獲得感。在這些利好政策的支撐下,中國糧食安全取得了舉世矚目的成就,依靠自己的力量解決了14億多人口的飯碗問題,實現了口糧絕對安全,谷物基本自給,居民的生活質量和營養水平得到顯著攀升,實現了由“吃不飽”到“吃得飽”,并且“吃得好”的歷史性轉變[3]。中國實現糧食安全不僅對推動實現聯合國2030年可持續發展目標具有重要意義,還為世界糧食安全和全球糧食治理作出了重要貢獻。

雖然中國糧食安全取得了巨大成就,但是立足當前世情國情農情糧情,中國的糧食安全問題仍面臨諸多挑戰。一是中國人口規模龐大,耕地資源有限,短期內勞動生產率難以得到明顯提升,糧食市場競爭力不強;二是以耕地、種子為代表的糧食生產能力根基不穩,種糧比較收益低,農民種糧的積極性下降;三是糧食結構性矛盾加劇,糧食供需缺口依然存在,飼料糧進口依存度較高。面對糧食消費需求剛性增長、資源環境承載力約束及生產成本上升,部分地區甚至出現了耕地拋荒現象,這都給糧食安全帶來了一定的威脅[4]。當前國際形勢波詭云譎,地緣政治沖突、氣候變化及后疫情時代沖擊引發的多重危機疊加,充分暴露了全球糧食系統的相互關聯性和脆弱性,中國糧食安全問題的重要性更為凸顯[5]。綜上,雖然當前關于糧食安全的研究已經較為豐富,但是立足于全面破解農業農村現代化中的難點和堵點問題、建設農業強國的新的歷史階段,深入理解保障糧食安全的新內涵和新特點,進而構建保障糧食安全的體制機制,對進一步提高糧食供給質量,保障糧食安全,加快建設農業強國具有重要的理論意義和實踐指導價值。

一、觀念轉變:保障中國糧食安全觀念轉變的演進歷程

一國的糧食安全觀會根據國情變化作出適當的調整或校準,在新的歷史階段中國糧食安全的邊界和觀念不斷拓展和豐富,本部分從范疇轉變、思路轉變、主體轉變和動力轉變四個維度闡釋糧食安全觀念的變遷。

1.范疇轉變:從注重數量安全轉向數量、質量和營養安全并舉

中華人民共和國成立初期,中國糧食供給一直處于短缺現狀。經過長期的抗日戰爭和解放戰爭,農業生產停滯不前,雖然通過農村土地改革和推行相應的農業發展激勵政策,農民參與糧食生產的積極性得到提升,但由于長期農業發展基礎薄弱和自然災害頻發,1949年中國糧食總產量僅為1.13億噸,人均糧食僅為208.90千克①,距離解決溫飽問題還存在巨大差距。中華人民共和國成立后,堅持以農業為基礎,把農業放在發展國民經濟的首位,把發展糧食生產作為農村經濟工作的重點,千方百計爭取糧食總量穩定增長[6]。1953—1956年,中國政府開始實施以適應社會主義工業化需求為目的、以合作化為導向、以“互助組—初級社—高級社”為路徑的農業社會主義改造,嘗試解決農業生產要素低效配置問題。同時,政府通過大規模興修水利和開展農田建設,使得糧食產量在相對較短的時間內實現了跨越式增長。但是,激勵機制的扭曲以及自然災害的頻發,使得農業生產陷于困境,糧食供給安全難以得到保障,改革開放之初,有1/3的農民吃不飽飯,糧食短缺造成的人民溫飽問題依然沒有得到有效解決。

黨的十一屆三中全會以后,國家為了持續解放農業生產力和推進農業現代化建設,廢除了人民公社制度,在農村地區推行以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,使億萬農民獲得了生產經營自主權。同時,改革糧食購銷體系,極大調動了農民生產積極性,農產品供給日益充裕,百姓溫飽問題基本得到解決。黨的十五屆三中全會對農業發展形勢作出了“主要農產品由長期短缺到總量大體平衡、豐年有余,基本解決了全國人民的吃飯問題”的判斷,提出要進行農業結構戰略性調整,這標志著中國糧食數量安全已經得到初步解決。1993年國務院印發《九十年代中國食物結構改革與發展綱要》,標志著保障糧食安全的目標從單一數量安全擴展為數量安全與營養安全并重。特別是,2004年以來,中國糧食連年豐收,糧食安全面臨的供需數量矛盾開始逐步轉向數量和結構矛盾并存,居民消費升級對糧食生產發展提出了更高的要求,使得糧食生產與消費結構性失衡,供過于求和供給不足并存[7]。

因此,當前中國保障糧食安全不僅局限于“吃得飽”的數量安全,更在于合理進行糧食結構調整、提升農產品品質以滿足城鄉居民“吃得好、吃得營養、吃得健康”的營養需求[8],其發展理念已逐步從單純的糧食數量安全轉向大食物觀下的數量安全、營養安全、質量安全并重,形成了更加多元、綜合的食物安全保障體系。從糧食安全向大食物觀下的食物安全觀念的轉變,也進一步豐富了國家糧食安全戰略的內涵。

2.思路轉變:從實現增產增收轉向統籌增產、增收和增效

農業、農村和農民問題是社會發展過程中的民生問題,如何促進農業增產、農民增收一直是社會關注的熱點和政府工作的重點。中華人民共和國成立初期,為了提高農民種糧積極性和保障國家糧食供給,政府曾實施糧食補貼政策,通過政府轉移性支付對生產經營主體的生產環節和加工環節進行資金補貼和實物補償,來保障糧食生產和供給安全[9]。但在重工業優先和向城市傾斜發展戰略背景下,國家財政支農投入明顯不足。

改革開放以后,隨著國家財政實力增強,國家堅持以工促農、以城帶鄉,始終將農業農村作為財政支持重點和優先保障領域,堅持“多予、少取、放活”的方針,不僅歷史性地取消了農業稅,還在糧食生產領域先后實施良種補貼、糧食直補、農機具購置補貼和農資綜合補貼,形成了以“四項補貼”為主要內容的補貼體系,強化財政支農資金投入,將過去以價格支持為主要形式的“暗補”逐步轉向對農民收入的“明補”,補貼資金規模不斷擴大。黨的十八大以來,農業農村優先發展的財政支農政策體系更加完善,推進“三項補貼”改革,支持農民增收,推動了糧食和重要農產品連年豐收。根據國家統計局數據,目前中國糧食生產實現了“十九連豐”,口糧自給率在100%以上,谷物自給率在95%以上,做到了國內谷物基本自給、口糧絕對安全,農民基本實現了糧食增產和持續增收。

然而,長期追求產量的農業生產方式雖然促使了糧食增產和農民增收,但隨之而來的農業資源與環境問題逐漸顯現。精于生產的小農戶缺乏應對生產要素價格上漲和糧食價格下跌的能力,在成本和收益的雙重擠壓下,利潤微薄、增產不增效,生產規模的擴張不僅無法帶來“規模經濟效應”,甚至使小農戶迫于收入和生存壓力而陷入“進退兩難”的境地[10]。

因此,保障中國糧食安全并不再單純追求糧食產量的上漲,過去通過拼資源、拼環境追求糧食產量增長和通過糧食產業粗放式發展帶來的經濟效益增長難以持續。當前保障糧食安全的重點在于深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略,抓住耕地與種子兩個要害,通過政策引導農業生產方式向綠色可持續轉型,提高農業質量效益和競爭力,加大對農業發展關鍵領域和環節的支持力度,不斷提高糧食綜合生產能力,真正實現糧食增產、農戶增收和農業增效協同共進。

3.主體轉變:從小農戶生產為主轉向鼓勵新型農業經營主體開展規模經營

保障糧食安全和實現農業現代化首要關注的就是生產經營主體問題,中國人多地少的基本國情決定了小農戶是農業的微觀組織基礎,但由于小農戶長期以來分散經營,對創新要素投入的接受意愿較低。同時,創新要素往往需要一定的規模才能產生經濟效益,這些都是導致小農經濟與現代農業矛盾交織的重要因素。

20世紀60年代,人民公社制度下的絕對平均主義嚴重抑制了農民生產積極性并造成農業生產率持續下降[11]。20世紀80年代初實施的家庭聯產承包責任制改革,創立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,數以億計的小農戶又成為農業生產經營的主體,小農戶釋放的較高生產效率和創造力得到肯定[12]。根據第三次全國農業普查數據,中國承包土地的農戶有2.3億戶,戶均耕地面積6.8畝,經營耕地10畝以下的農戶仍有2億戶,小農戶依然是農業生產的主力軍。農業勞動生產率低、農民收入低和多數農產品缺乏國際競爭力的現象在短期內難以改變,這與現代農業發展的要求相距甚遠。

因此,當前必須創新農業經營方式,加快培育新型農業經營主體,推動農業實現規模經營。進一步說,自農村啟動市場化改革以來,伴隨著工業化和城鎮化進程加快,農民階層分化持續加深,大量小農戶逐步轉向非農部門就業,“誰來種地”和“怎么種好地”兩大農業生產難題成為政府亟待解決的重要問題[13]。2012年,“新型農業經營主體”首次正式出現在政府的官方文件中,此后中國陸續制定并出臺了一系列關于推動新型農業經營主體發展的政策文件。2020年中央一號文件更是明確提出了“重點培育家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體,通過訂單農業、入股分紅、托管服務等方式,將小農戶融入農業產業鏈”的要求,這些新型農業經營主體開始成為中國農業轉型的重要組成部分。

由此可見,發展多種形式的適度規模經營,培育新型農業經營主體是實現農業現代化的必由之路。發揮新型農業經營主體在農業生產經營中的帶動作用,通過多層次、多環節的引領和帶動,能夠把小農戶引入現代農業發展軌道,促進小農戶與現代農業發展有機銜接。當前,農業經營主體的格局已從改革初期相對同質性的家庭經營農戶主導轉向現階段農民專業合作社、家庭農場等多類型經營主體并存。保障糧食安全必須認清小農戶和新型農業經營主體共存的事實,同時認識到,以家庭經營為基礎,新型經營主體帶動小農戶融入現代農業,是推動糧食產業高質量發展的有效路徑。

4.動力轉變:從依靠化學投入品轉向依靠科技創新

農藥化肥是農業生產活動的重要投入要素。國內外學者均達成基本共識,糧食增產與農藥和化肥的施用量呈高度正相關關系[14]。中國農藥和化肥施用量均居世界第一,農作物單位面積農藥施用量是世界平均水平的2.5倍,單位面積化肥施用量是世界平均水平的3倍②。與此同時,農業農村部數據顯示,中國目前主要農作物農藥化肥有效利用率僅為40%左右,距離發達國家60%—70%的農藥化肥有效利用率還相差甚遠。此外,由于農藥化肥投入能夠帶來糧食單產顯著提高,部分農戶為追求土地收益最大化而過度施用農藥化肥,導致農業面源污染、土地板結酸化、資源環境承載力減弱等問題突出,最終反過來不僅威脅農業可持續發展,還嚴重威脅糧食安全。

自《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》(農科教發〔2015〕1號)明確提出農業面源污染治理到2020年實現“一控、兩減、三基本”③目標以來,糧食生產中的污染防治大為加強,農藥化肥實現了零增長,畜禽糞污、秸稈、農膜等利用率顯著提升,糧食生產方式正在實現綠色轉型。目前,中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,實現農業高質量發展和保障糧食安全也必須轉變發展方式和轉換增長動力[15-16]。

科技創新作為驅動發展的第一動力因素,在建設現代化經濟體系中的作用舉足輕重,對引領中國生產方式新變革、挖掘中國經濟增長新動能意義重大。因此,當前保障中國糧食安全必須充分發揮科技創新在糧食生產經營中的推動作用,推進綠色生產技術集成創新,加快建立綠色發展技術體系,促進先進生產要素在糧食生產中的快速應用,實現從單要素生產率提高為核心的舊動力向以全要素生產率提高為核心的新動力轉換。

二、現實審視:當前中國糧食安全的顯著成效與現實問題

系統梳理當前中國糧食安全取得的主要成就,并揭示存在的現實問題,是新時代推動農業高質量發展和加快推進農業強國建設的需要。本部分將從糧食總產量提升、種植面積增加、科技投入夯實、儲備能力增強、規劃設計完善等方面總結中國糧食安全取得的巨大成就,也從生產要素配置失衡、供需缺口較大、種植成本上漲、品種結構矛盾突出和資源環境約束趨緊等方面分析中國糧食安全面臨的風險與挑戰。

1.糧食總產量逐年上升,但受勞動力非農轉移和極端氣候沖擊,保障糧食持續增產壓力較大

中華人民共和國成立后,多數地區的農業基礎設施薄弱,農田荒廢,自然災害頻發,導致人民群眾生活極度貧困,溫飽問題得不到解決,糧食供應緊張,部分地區甚至出現了饑荒。為了緩解糧食供應短缺狀況,中國政府采取了一系列措施,包括推行農業集體化、進行土地改革、鼓勵農田水利設施建設和提高農業技術水平等,為未來糧食生產打下了堅實的基礎[17]。《2022年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示,中國糧食總產量達到6.87億噸,人均糧食占有量達到486千克,穩居世界十大糧食產量國首位,為解決世界貧困問題作出了巨大貢獻。同時,伴隨著中國政府加大農業支持力度,糧食產量實現了“十九連增”,糧食供給總量豐年有余,實現了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標。

但就糧食產量增長速度而言,中國糧食總產量從1億噸提升至3億噸經歷了29年,從3億噸突破至6億噸耗時34年,雖然糧食產量在波動上升,但呈現出增產后勁不足、動力匱乏的特點,同時糧食產量的增長速度也開始趨于放緩。特別是,隨著工業化和城鎮化的快速推進,中國大量農業勞動力轉移至非農部門,導致農村出現農田棄耕和閑置現象。此外,糧食生產是自然與經濟再生產交織的過程,糧食產量每提升1億噸所用的時間將因受到氣候、政策等多種因素的影響而有所不同[18]。當前,氣候變化也使得極端天氣頻發、氣象災害較多,中國年平均降雨量和平均氣溫都開始增加,農業面臨自然災害風險加大。《2021年中國氣候公報》數據顯示,全國共出現36次區域性暴雨過程,區域性、階段性氣象干旱明顯,導致糧食增產空間和增產潛能有限。

2.糧食種植面積持續增加,但糧食供需缺口依舊存在,部分品種對外依存度較高

中國作為人口眾多且耕地資源相對有限的農業大國,盡管整體耕地資源豐富,但人均耕地占有量偏低,并且后備耕地資源有限。中國長期以來一直重視耕地保護,嚴格落實基本農田保護的各項制度,通過嚴守耕地保護紅線和劃定永久基本農田等方式保障糧食種植面積,全方位夯實糧食安全根基,提升糧食綜合生產能力。中國糧食種植面積持續增加,從1949年的10995.9萬公頃擴增到2022年的11833.2萬公頃,絕對面積增加了6.4%,糧食播種面積每平均增長1.1個百分點,糧食總產量提升近1億噸④。此外,為了持續穩定糧食產量和保障糧食耕種面積,國家大力推進高標準農田建設,確保全國糧食面積穩定在17.7億畝以上,這些舉措也為保障糧食安全作出了巨大貢獻。

但是,面對與日俱增的糧食產量和糧食單產,中國糧食供需缺口卻在進一步擴大。中國雖然已經實現“口糧絕對安全”,但絕對安全的“口糧”實際所指的不是口糧品種的食用消費量,而是口糧品種的總消費量,后者既包括食用消費量,也包括飼用消費等其他用途的消費量。2020、2021年中國稻谷和小麥按食用消費量計算的自給率分別高達133.7%和145.4%[19],完全能夠自給自足。但隨著經濟發展和人民生活水平提高,食用消費基本保持穩定,飼料糧需求快速增加,糧食總需求呈擴大趨勢,大豆油料等能量基質產品和高蛋白食物缺口較大。中國是世界第一大農產品進口國,2022年糧食進口量達1.47億噸,其中進口大豆9108萬噸,大豆對外進口依存度較高。特別是,從食物營養的角度來看,目前中國動物蛋白的硬缺口巨大,作為動物性蛋白主要來源的大豆需求將繼續增長,未來相當長一段時間國內市場的大豆需求仍將依靠進口來滿足,高度的進口依賴對中國大豆供應鏈穩定及保障食物安全都是隱患。

3.糧食生產的科技投入不斷增加,但糧食種植成本高企,農民種糧積極性受挫

農業技術進步是糧食持續增產和農業提質增效的重要動力,是建設農業強國和提升中國國際競爭力的關鍵力量[20]。改革開放以來,國家高度重視農業科技的發展,明確指出要充分發揮農業科技創新在糧食生產和經營中的支撐引領作用,依靠現代農業科技裝備實現糧食高效供給。特別是,黨的十八大以來,中國農業科技創新實現大發展、大跨越,通過全面實施種業振興行動,建立了基于機械化、信息化、智能化的現代生物育種技術體系,基本實現了主要農作物良種全覆蓋。此外,中國還大面積推廣高效栽培技術,改善農業生產條件,增強耕地產出能力,為深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略、增強糧食綜合生產能力提供了堅實的技術支撐[21]。然而,受限于農業科技投入單一化和科技成果推廣低效等現實因素,中國育種全鏈條創新明顯不夠,農機研發及應用水平距離世界先進水平仍有差距,這導致當前糧食生產技術效率提高難度較大[22],制約著新時期的糧食安全。

同時,工業化和城鎮化的加速推進導致農業勞動力和土地要素價格持續上漲,進一步增加了糧食生產成本,給糧食增產增效帶來了極大挑戰。全國糧食成本收益數據顯示,1978年中國三大主糧每畝平均成本僅為58.23元,而到2020年上漲至1119.59元,上漲了約1824.11%。其中,物質與服務成本上漲了約14.93倍,人工成本上漲了約14.54倍,土地成本上漲了約105.18倍。盡管單位面積糧食產出量逐年上升,但逐年上漲的種植生產成本導致糧食生產的盈利空間不斷萎縮,農民難以實現增產增收甚至出現虧損。2016—2019年,中國稻谷、小麥、玉米三大主糧每畝凈利潤均為負值,直到2020年才開始出現小幅度上漲,但成本利潤率也僅為4.21%,農民依靠種糧實現增收的難度依舊較大⑤。

由此可見,盡管糧食科技投入水平不斷提升,對糧食生產的支撐作用也愈加強化,但糧食生產要素成本逐年上漲的勢頭難以遏制。與此同時,糧價上漲空間有限,造成糧食生產利潤持續走低。這種雙重擠壓顯著降低了農民種糧的積極性,也進一步制約了糧食產業的高質量發展。尤其是,在市場影響和短期利益的驅使下,農業經營者傾向于種植效益更高、生長周期更短的經濟作物,這種趨勢導致農村耕地和基本農田出現了較為嚴重的“非糧化”現象,甚至出現了部分農戶棄耕拋荒從事非農生產的情況[23]。

4.糧食儲備能力顯著增強,但居民食物需求層次不斷提高,糧食品種結構矛盾突出

糧食儲備作為保障國家糧食安全的“壓艙石”,不僅能夠緩沖因糧食價格波動而導致的糧食市場風險,而且是應對重大突發事件的重要手段。建立較為完備的糧食儲備體系是發達國家和發展中國家的普遍共識,較高的糧食儲備不僅可以有效調控市場中糧食的種類、規模和結構,緩解國內糧食的供需矛盾,還可以為其他貧困和發展中國家提供物資援助和支持。

黨和國家高度重視糧食儲備工作,2019年,中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過《關于改革完善體制機制加強糧食儲備安全管理的若干意見》,以進一步完善儲備管理制度、健全運行機制和創新管理模式。經過多年發展和完善,中國已基本建立主要包括政府儲備、政策性庫存、企業商品庫存以及部分農戶存糧在內的多層次糧食儲備體系。當前我國糧食庫存消費比超過50%,稻谷和小麥庫存量超過一年的消費量,庫存消費比遠超過聯合國糧農組織的糧食安全警戒線⑥,充足的糧食儲備為維護中國糧食安全打下了堅實的基礎。

然而,隨著居民收入水平和生活質量的提檔升級,居民的消費需求正逐步從“吃得飽”向“吃得好”和“吃得健康”轉變,同時從谷物消費向肉蛋奶、蔬菜等多樣化消費轉變[24]。但據《2020年中國統計年鑒》數據,2019年中國居民人均在家年畜禽肉類消費量與占有量的比值僅為0.7,肉類市場長期處于緊平衡狀態;蛋奶類比值僅為0.5,居民蛋奶等食物消費明顯不足,與平衡膳食推薦攝入量存在較大差距。特別是,中國以谷物為主的種植業生產結構、儲備結構與居民食品消費傾向存在偏離,主要表現為:滿足動物性食品消費的玉米和大豆等主要飼料糧種植比例較小,飼料糧國內供給缺口明顯;水稻和小麥種植比例過大,庫存積壓問題突出。隨著消費結構的提檔升級,高品質、營養健康的食物消費將會逐步替代傳統的谷物消費。然而,如果種植結構調整無法匹配食物消費需求結構的轉變,糧食供給結構性矛盾將進一步加劇,可能會導致糧食產需出現結構性矛盾,危及食物系統安全。

5.糧食產業發展規劃較為明晰,但資源環境約束持續趨緊,糧食增產空間受限

當前,全球糧食安全形勢異常嚴峻,國際糧食進出口貿易競爭加劇。為了維護好糧食安全,國家必須做好頂層設計,抓好戰略謀劃和明確目標任務,積極防御,主動治理,以應對和化解糧食產業面臨的重大安全風險。因而,黨中央、國務院始終高度重視糧食安全,把保障糧食安全工作擺在突出位置,通過制定多項政策文件引領和指導糧食產業發展。2008年印發的《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008—2020年)》詳細闡述保障中國糧食安全的指導思想、目標任務及相應的政策措施,為構建適應市場經濟發展要求和符合中國國情的糧食安全保障體系提供了可行路徑⑦。此外,隨著糧食安全問題的重要性日益突出,政府又陸續頒布了《糧食行業“十三五”發展規劃綱要》《中華人民共和國農業法》《糧食質量安全監管辦法》等數十項政策和法律法規,“糧食安全保障法”也呼之欲出,中國基本形成了較為完備的糧食安全保障政策體系,糧食安全從政策治理逐步走向法治治理。

然而,盡管政府在保障糧食安全方面作了大量的制度建設,但中國人多地少水缺的現實國情決定了保障糧食持續穩產增產受到資源環境的剛性約束。

第一,中國糧食生產所依賴的耕地資源持續流失和遭到破壞。據水利部監測數據,2021年全國水土流失面積達到267.42萬平方公里,東北地區黑土地流失狀況更加突出,流失速度數倍于成土速度。

第二,土壤板結、酸化、蓄水保肥能力下降等問題較為嚴峻。中國尚有受重金屬污染的土壤面積達2000萬公頃,占耕地總面積的1/6,優等耕地面積占比不足3%,中低產田占耕地總面積七成以上⑧。

第三,中國水資源在產業分配上出現不均衡問題。生活和工業等非農業用水的需求量不斷增加,農業用水份額不斷被擠壓,導致農業和其他領域的用水矛盾持續尖銳化。另外,中國農田灌溉設施較為陳舊,設施管護和管理制度混亂,導致糧食生產水資源利用不科學和浪費嚴重。低效的水資源利用和水資源浪費加劇了糧食生產用水的困境,并且制約了糧食增產穩產能力的提升。

第四,農村地區環境污染問題突出。由于農村地區生產要素價格較為低廉,環境規制較為寬松,大量工業企業將農村視為“污染避難所”,工業污染逐步向農村地區轉移,其結果必然帶來土壤和水源污染加劇,進而導致部分耕地喪失糧食生產能力,威脅糧食安全。

三、機制保障:中國糧食安全保障機制的構建

在科學研判當前保障中國糧食安全新理念、多元目標的基礎上,結合中國糧食安全面臨的風險和挑戰,需要從強化頂層設計規劃、構建耕地質量保護機制、完善糧食科技創新體制、健全種糧主體利益保障機制和建立常態化節糧減損機制等方面來保障中國糧食安全。

1.持續做好頂層設計和規劃,嚴格落實糧食安全黨政同責機制

保障糧食安全本質上要求政府加強對糧食安全的頂層設計,通過制度保障和規劃引領實現糧食產業健康有序發展,借助“看得見的手”實現政府責任的積極履行。

第一,堅持政府主導地位,完善相關法律和法規建設,建立包含保障糧食安全理念和目標的頂層設計規劃和激勵考核機制。立足于當前國內外的嚴峻形勢,政府應將糧食安全納入國家食物安全戰略的總體規劃,并進一步加強戰略部署和頂層設計,持續出臺保障糧食安全的專項法律法規,在法制層面加大對糧食安全的保障力度。

第二,保障糧食安全是一個長期命題,需要充分考慮中國經濟的發展現狀和方向,同時考慮人口城鎮化率不斷提高的事實。政府應做好短期規劃和長期規劃的協調與銜接,將保障中國糧食安全放在全球視角上進行綜合考慮和布局,積極參與全球糧食安全治理。此外,要統籌運用國內國際兩個市場、兩種資源,科學有效地破解人多地少國情下的糧食安全問題。

第三,各級政府干部應持續提高思想認識,加強思想建設,從政治高度和責任擔當的角度看待糧食安全問題,嚴格對照糧食安全責任制考核的基礎內容和重點任務,積極參與和主動落實各項工作。各級黨委和政府需要建立專項工作領導小組,統籌謀劃和制定具體的任務分工方案。黨委必須承擔主要的領導責任,各級政府部門要切實落實監管和執行的法律責任,推動形成“上下聯動、齊抓共管”的責任體系,凝聚起保障糧食安全的強大合力。

第四,充分發揮黨政同責的制度優勢,有效保障糧食安全。落實黨政同責制必須建立一個完善的績效考核和監督機制,制定詳細和具體的考核評價標準和程序,定期進行考核評估。對政策和規劃執行不到位的工作人員,應定期定責、追責、問責,最終通過問責倒逼責任落實。

2.著力構建耕地保護新機制,扎實推進“藏糧于地”戰略

耕地建設是保障糧食安全的基礎。保障糧食綜合生產潛能和穩步拓展糧食生產空間,實現“藏糧于地”“藏糧于田”和“藏糧于土”的糧食安全戰略,就必須聚焦耕地質量建設,提高全民的耕地保護意識,充分發揮各主體進行耕地保護的主觀能動性,牢牢守住耕地紅線。

第一,進一步強化耕地安全認識,充分調動全民進行耕地保護的積極性和主動性。要加大對耕地保護的政策宣傳和輿論引導,一方面,讓廣大民眾和社會各界充分認識到保護耕地資源的重要性,倡導耕地節約集約利用,強化耕地紅線意識;另一方面,使全社會深刻認識到保護耕地不僅能夠解決當代人糧食安全問題,更是為子孫后代留下穩定的“飯碗田”。此外,應積極引導全社會樹立“保護耕地、人人有責”的理念,營造珍惜耕地的良好氛圍。

第二,完善耕地保護制度建設。提升耕地質量建設工程的實效,切實做好耕地質量安全建設。一方面,嚴格堅守永久基本農田保護制度,完善耕地保護責任目標考核制度,強化耕地占補平衡,加強耕地用途管制;另一方面,堅決遏制耕地“非農化”和防止“非糧化”,建立切實有效的耕地種糧檢測體系,落實新一輪國土空間規劃明確的耕地和永久基本農田保護任務,確保耕地使用和流轉用途不發生改變,確保18億畝耕地紅線不被突破。

第三,加大高標準農田建設力度。結合各地資源稟賦開展差異化的高標準農田建設行動,并加大資金投入和配套設施建設力度,確保高標準農田建成后能夠得到有效管護。同時,要積極推廣土壤改良措施,提高耕地質量,提高農田可持續利用水平和農業綜合生產能力,確保糧食產得出、供得上、供得優,真正能夠實現“藏糧于地”。

3.完善科技創新體制機制,創新驅動糧食安全向更高層次躍進

創新是驅動糧食生產和經營的根本動力,必須以糧食科技為導向,加大糧食核心科技研發和投入力度,發揮好科技創新對保障糧食安全的動力支撐作用。

第一,持續構建與保障糧食安全相適應的科技創新投入體系。要充分發揮各級財政資金的引導帶動作用,鼓勵社會資本和農業企業參與糧食創新科技研發。同時,要建立以企業為主體、市場為導向、保障糧食安全為目標的產學研深度融合的科技創新體系,突破制約糧食產業高質量發展的“卡脖子”技術,多措并舉促進農業科學技術水平邁上新臺階。

第二,加大種業科技創新力度。一方面,要加大種業科技創新投入,鼓勵科研機構創新研發糧食新品種和優良品種,從生產源頭消除糧食安全風險隱患,搶占國際生物育種制高點,實現種源自給自足,打好和打贏種業“翻身仗”;另一方面,要加快良種繁育基地、農作物新品種示范基地、國家農作物育種創新基地等種業科技創新平臺建設,鼓勵高校及科研院所、種業企業等深入開展原創性、基礎性研究。此外,要確保企業在種業創新體系中的絕對主體地位,推動優勢資源、人才和資本向種業創新企業集中,打造一批具有生產創新力、核心研發力、產業帶動力、市場推廣力、國際競爭力的種業領軍企業,為產出更多具有核心競爭力的種子新品種奠定扎實的基礎。

第三,完善糧食科技創新體系。堅持科技引領、基礎研究布局、關鍵糧食科技創新的發展方向,完善糧食科技創新體制機制,推動糧食科技成果示范應用,以科技創新引領糧食產業高質量發展。要加快構建糧食科技創新體系,鼓勵創新主體加快創制并熟化一批性能可靠、成本低廉、操作簡便的關鍵核心技術及產品,并積極推動糧食科技創新成果應用和示范平臺建設,實現成果轉化效率和成果應用成功率的雙提升。

4.健全種糧主體利益保障機制,調動農民種糧積極性

農民是糧食生產的主體,其積極性和糧食收益水平直接影響糧食生產的穩定性和可持續性。創新和完善糧食補貼機制,可以調動農民務農種糧的積極性,提高糧食供應能力,進而保障糧食安全。

第一,健全糧食補貼機制。實行市場化、多元化的糧食補貼方式,建立健全糧食生產區域利益補償機制,完善價格、補貼、保險“三位一體”的政策體系,提高當前農業補貼政策的精準性。另外,政府應積極探索農業補貼同糧食生產掛鉤機制,讓多生產糧食者多得補貼,防止出現過度補貼和重復補貼,提高糧食補貼的效率。

第二,加大強農惠農富農政策的支持力度。確立以保障糧食增產和保障種糧收益雙重目標為導向的糧食補貼政策,通過擴大要素補貼范圍和加大補貼力度,做好農資保供穩價工作,切實降低農民種糧生產成本,有效增加農民種糧收益。

第三,創新新型農業經營主體種糧補貼扶持機制。提高對糧食規模種植戶的補貼等級并增加補貼環節,以誘導新型農業經營主體積極參與種糧。加大對農機購置和農業社會化服務的補貼力度,引導新型農業經營主體和農業企業積極投資農業社會化服務事業,提升農業社會化服務質量和效率,降低種糧農民獲取農業社會化服務的成本,切實調動農民種糧的積極性。

5.建立常態化節糧減損機制,夯實糧食有效供給的“無形良田”

節約糧食是中國提高糧食有效供給能力、保障糧食安全水平的重要舉措,而減少糧食損失和浪費實際上相當于節約利用耕地和淡水資源,也可被視為開發糧食生產潛力的“無形良田”。

第一,必須建立健全糧食節約減損的法律法規體系,明確糧食節約減損的目標、原則、責任主體和實施措施。政府需要制定糧食損失浪費評價標準,為守好糧食損失目標底線和建立常態化節糧減損機制提供法律依據。相關部門應加大對糧食節約減損科研項目的資金支持和政策扶持,推動新技術、新材料在糧食收獲、儲存、加工和運輸環節的研發與應用。同時,應鼓勵農業生產者和企業采用智能化糧食儲存管理系統、無損檢測技術等先進的農業生產技術和設備,提高糧食利用效率,并確保糧食質量穩定性。

第二,保障糧食安全和促進節糧減損,不僅需要依靠政府法律法規的支撐,而且離不開全社會的共同參與。政府應積極開展“節糧減損”和“抵制食物浪費”等活動,并通過引導公眾養成科學合理的膳食習慣,向社會全方位宣傳糧食節約減損的重要性和緊迫性。同時,政府應積極利用互聯網、社交媒體等平臺,面向學校、農村、企事業單位等不同群體,開展相應的糧食節約減損培訓和教育活動,引導公眾進行合理的節約理性消費,共同為糧食資源的可持續利用貢獻力量。

結 語

保障糧食安全是實現經濟發展、社會穩定、國家安全的重要基礎。中國“大國小農”的現狀在短期內難以發生根本改變,而且糧食安全處在一個復雜的背景下,全方位構建具有中國特色、符合時代發展需求的糧食安全保障機制,是確保中國人的飯碗任何時候都牢牢端在自己手里,始終掌握糧食安全主動權的重要前提。中華人民共和國成立以來糧食安全雖然取得了舉世矚目的巨大成就,但仍然存在糧食結構性矛盾突出、生態壓力增大和增產空間受限等問題。需要在糧食安全的范疇、思路、主體和動力等方面革新理念,構建更適應時代需要的新機制和新路徑。本文認為,應該從黨政同責、耕地保護、科技創新、糧食補貼、節糧減損等方面構建更高層次、更可持續的糧食安全保障機制,提高中國糧食安全的自主可控能力和長期可持續發展能力。

注釋

①此處數據由筆者在國家統計局網站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)查詢相關數據并整理計算所得。②此處數據來源于《許為鋼:中國化肥使用量是世界平均水平3倍》,央視網,http://m.news.cntv.cn/2015/03/08/ARTI1425801866371659.shtml,2015年3月8日。此處數據來源于《介紹2022年農業農村經濟運行情況》,中國政府網,https://www.gov.cn/xinwen/2023-01/18/content_5737816.htm,2023年1月18日。③“一控”是指嚴格控制農業用水總量,大力發展節水農業,確保農業灌溉用水量保持在3720億立方米,農田灌溉水有效利用系數達到0.55;“兩減”是指減少化肥和農藥使用量,實施化肥、農藥零增長行動,全國主要農作物化肥、農藥使用量實現零增長;“三基本”是指畜禽糞便、農作物秸稈、農膜基本資源化利用,大力推進農業廢棄物的回收利用。參見:《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》,中央政府門戶網站,https://www.gov.cn/xinwen/2015-04/13/content_2845996.htm,2015年4月13日。④此處數據由筆者整理計算所得,初始數據來源于國家統計局編:《中國統計年鑒》,中國統計出版社,1979—2022年版。⑤此處數據由筆者整理計算所得,初始數據來源于國家發展和改革委員會價格司編:《全國農產品成本收益資料匯編》,中國統計出版社,1979—2021年版。⑥《農業發展成就顯著 鄉村美麗宜業宜居——黨的十八大以來經濟社會發展成就系列報告之二》,國家統計局網站,http://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202209/t20220914_1888221.html,2022年9月14日。⑦《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008—2020年)》,中央政府門戶網站,https://www.gov.cn/jrzg/2008-11/13/content_1148414.htm,2008年11月13日。⑧此處數據來源于《中國1/6耕地重金屬污染 受污染面積達2000萬公頃》,共產黨員網,https://news.12371.cn/2013/05/27/ARTI1369647543354849.shtml,2013年5月27日。