全域土地綜合整治進程中農民權益保障問題研究
——基于杭州市C村的實地調查

□孔文然

（浙江工商大學馬克思主義學院，浙江 杭州 310018）

“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，為加快農業農村現代化帶來機遇[1]。“十四五”規劃將規范開展全域土地綜合整治作為實施鄉村建設行動的一項重點內容，土地綜合整治已經逐漸成為推進城鎮化、助推鄉村振興的重要平臺和抓手。但由于我國現有的土地整治實施方案尚未完善，相關程序仍在不斷落實，面臨著不同程度的阻礙，被拆遷農民的權益保障問題日益凸顯。隨著土地整治項目的推進實施，在前期入戶協商、中期安置賠償和后期社會保障等環節，農民權益都容易受到不同程度的損害。解決好被拆遷農民權益保障問題，不僅有利于進一步調動農民參與城鎮化進程的積極性、主動性和創造性，而且有利于縮小城鄉差距，加快實現鄉村振興和共同富裕。

1 調研地C村概況及調研背景

C 村位于杭州市臨平區喬司街道西南部，南連上城區九堡街道，西靠筧橋機場，區域面積1.5 km2，全村有12 個村民小組，總戶數超過890 戶，常住人口超過3 400 人，在冊登記流動人口近2.6 萬人。滬杭高速公路貫穿整個村莊，周邊電子商務園、大型經濟體遍地開花。2016 年C 村實施拆違綜合環境整治提升工程，初步改變了該村“臟、亂、差”的面貌，擦亮了環境的底色，為該村美麗鄉村建設奠定了重要的基礎。通過發展服裝和花卉產業，C 村集體收入從2003 年不足40 萬元突破至2020 年的2 000 萬元，實現了跨越式增長，80%以上村民年收入達到40 萬元。如今C村已成為名副其實的生態良好、生活富裕的村莊，成為新時代鄉村振興的重要典范。自2021 年11 月喬司街道全域土地整治工作啟動以來，C 村全域土地整治工作有序開展，目前已順利完成該村568 戶拆遷戶的簽約工作，房屋拆遷工作正在如火如荼進行。

筆者選取該村作為調研點，重點調查其在土地整治項目實施過程中農民權益的保障問題，主要原因有2 點。

一是C 村所在街道土地整治項目是杭州市推進全域土地綜合整治的重點項目。2022 年2 月10 日，浙江省自然資源廳印發《關于重點推進2022 年度鄉村全域土地綜合整治與生態修復“11350 工程”的通知》，杭州市臨平區喬司街道全域工程計劃作為該工程唯一總投資達300 億元的大型項目，此地農民較多，樣本代表性十分明顯。

二是筆者前期對C 村的經濟發展、村莊治理等方面展開過一定調查，與村干部和村民建立了良好聯系，開展調研具有天時、地利、人和的優勢。2021 年11 月至今，筆者先后多次赴C 村開展實地調查，對C 村多名領導干部、村民進行深入訪談和座談，獲取了豐富的一手材料，就C 村在土地整治過程中出現的農民權益保障問題進行了深入了解，并探討解決對策。

2 土地整治過程中C村農民權益保障存在的問題

2.1 程序執行不夠透明

在項目實施前期，與農民進行充分溝通、平等協商，做足、做好政策宣傳、調查摸底、意向商談等前期工作，充分聽取百姓訴求，落實落細群眾需求，有利于土地整治項目順暢進行[2]。在C 村土地整治政策下達伊始，當地政府雖然通過召開村民大會、入戶講解等方式向村民傳達了政策相關信息，并告知被拆村民提前做好準備工作，但是關于不同區域的村莊拆遷補償不同、后續分配的安置房位置可能存在差異等一些細節問題并未給予明確回答。據受調查村民反映，雖然政府在前期宣傳土地整治政策，但許多村民作為土地整治項目的主體，對于拆遷具體實施細則仍然一知半解甚至并不了解，村民普遍關注的還是涉及自己切身利益的拆遷款和安置房等問題。此外，拆遷前有部分村民向上級政府反映過自身訴求，包括增加房屋賠償款、補足拆遷地與安置地房屋差價等，但政府并未提供令村民滿意的解決措施。這不僅挫傷了村民參與整治項目的積極性，也反映出“自上而下”的工作方式容易導致村民話語權缺失，難以使其通過有效的法律途徑來維護自己的合法權益。

2.2 安置方案不夠理想

在調研中，受訪者都表示對于拆遷后如何進行安置十分關注。C 村安置房的選址區域位于該村北部，遠離交通主干道以及城市中心，區域位置較遠，村民稱為“北漂”，且與安置地周邊村相比，房價存在一定的差距。筆者調查發現，C 村現有地段房屋的售價約為3 萬元/m2，安置房地段房屋售價約為2.5 萬元/m2，相差近5 000 元/m2，導致許多村民對安置方案產生不滿情緒。

拆遷后的安置房采取“多村混居”的模式，即村民住房位置隨機分配，多個拆遷村同住一個小區，這不僅加大了政府的管理難度，也容易導致同村村民彼此聯系淡化，歸屬感缺失。

調查發現，C 村村民對于“原拆原建”的意愿十分強烈，理由是在方便管理的同時也能加深村民之間的聯系。但是當地政府的解釋是各村安置地在土地整治項目開展前就已經由上級部門確定，雖然應村民要求多次向上級部門反映，但并未取得效果。同時由于該村目前正處于全域土地綜合整治的中期，對于后期安置的詳細舉措也并未出臺。長期來看，如果該問題得不到合適解決，會為后期的安置和社區治理工作埋下隱患。

2.3 補償標準不夠合理

據C 村相關負責人介紹，該村拆遷安置補償標準依據《喬司街道全域土地綜合整治項目集體土地多元化安置方案》（喬街辦〔2021〕83 號）等政策文件執行。以節約用地、去存量化、鼓勵貨幣為原則，采取“實物期房+貨幣（存量房）”的多元化安置方式，原則上被補償人家庭以貨幣（存量房）方式安置的面積不低于30 m2/人。但筆者調查發現，政策規定拆遷安置補償標準遠落后于當地房價水平。

按照“多元化”安置的模式，多數村民選擇賠償總面積為80 m2的房子，其中50 m2按照房屋實物賠償，30 m2則轉化為貨幣賠償，按照目前C 村3 萬元/m2的房價評估測算，每個村民拆遷后可獲得貨幣賠償款約90 萬元。如按照平均5 人/戶計算，每戶村民總計可獲得貨幣賠償款約450 萬元。政府按照21 000 元/m2的價格對拆遷村民進行補償，遠低于C 村平均地價，這直接導致每戶村民損失100 余萬元，因此村民對于政府劃定的補償金額爭議較大。

2.4 人文關懷不夠到位

班固《漢書·元帝紀》中記載：“安土重遷，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也。”家鄉是老百姓生于斯、長于斯的地方，中國老百姓對土地自古就有一種依賴和愛戀的情感。據C 村村委人員介紹，依據《喬司街道全域土地綜合整治集體土地征收和農村宅基地上房屋搬遷安置補償實施意見》（喬街辦〔2021〕82 號）等文件，將為68 歲以上老人提供拆遷過渡安置房，但老人普遍對于本村的歸屬感和依賴感較強，不愿意搬遷。調查中部分老人表示，“雖然搬到新社區之后相互之間還可以用手機、微信等進行聯系，但總感覺不如在村里面對面聊天方便。”

C 村作為典型的城中村，服裝制造和花卉種植是該村的兩大支柱產業，因此村內聚集了大量外來務工人員，拆遷后大量工人將面臨失業風險，同時，村民平時的房租收入也將隨之消失。針對這一問題，政府并沒有出臺相應的政策文件進行妥善解決。受訪的外來務工人員表示，“突如其來的拆遷打亂了工作和生活節奏，之后只能到周邊城市再尋找工作。”

在土地整治項目實施過程中，健全有效的社會保障體系還遠沒有建立起來。筆者調查發現，拆遷后的C 村村民仍屬于農村戶口，并未加入城市戶口，受訪村干部表示，“政府為被拆遷村民每人一次性發放15.8 萬元作為養老保險。”但這只能稱之為“生活保障”，后續的教育、醫療和失業等其他保障方式鮮有涉及，予以社會性、平等性、福利性和互助性為本質特性的“社會保障”相比還存在很大的差距[3]。

3 土地整治過程中保障C村村民權益的對策

3.1 加強宣傳，保證程序公平透明

土地整治項目是一項“得民心、惠民生”的工程，農民作為土地整治項目最大的受益者，其對土地整治項目的知曉、參與和評價是保障項目順利實施的關鍵[4]。程序公平、公開、透明是保障項目實施和農民權益的“雙贏”手段。

調查發現，C 村村民對于土地全域綜合整治項目的了解并不全面，在這種情況下難免有村民出于自身利益考慮，對整治項目產生抵觸情緒從而拒絕配合政府工作。地方政府要充分發揮好主導作用，前期積極做好土地整治宣傳教育工作，要加大對村干部和村民的宣傳力度，取得群眾的理解和支持，提高政策知曉率和認同度。

作為聯系政府和村民的中介，村委會應充分發揮宣傳的橋梁和紐帶作用，通過村民大會、宣傳公示欄、網絡平臺或者入戶走訪的形式，以不同于政府的“熟人”身份向村民講解與自身利益密切相關的政府土地整治政策方案，設身處地為他們分析和講解具體條款，讓村民認識到土地整治帶來的現實利益和長遠意義，以得到村民的認同和支持。同時要健全村民反饋渠道，給村民提供表達意見的機會，調動村民參與土地整治的積極性，摸清和掌握政策實施過程會遭遇的困難、阻力，將收集到的村民思想動態、合理訴求、實際想法等及時匯報給上級領導，以便能夠第一時間解答村民的疑惑，把握上情，明了下情，做到“兩頭吃透”，這樣不僅可以緩解村民的不滿情緒，而且能夠提高工作效率。

3.2 傾聽民意，合理制定安置方案

針對回遷安置地位置不理想問題，政府要做好安置地規劃，同時要傾聽民意，積極和村民商議安置房建設方案，做到以民為本，爭取最大限度使村民滿意。要不斷完善安置地的基礎設施建設，為被安置的村民提供良好的生活環境。同時大力引進優秀企業和人才，促進安置地經濟發展水平不斷提高，讓村民感受到安置地的便利和優勢所在，打消內心的顧慮，從而轉變思想，逐漸接受市民身份。

回遷安置的社區雖然能夠為村民提供舒適的居住環境，但村民之間同時也失去了以往便捷的交往空間，原來一家一戶的村莊格局由于土地整治項目的開展變為單元樓的“隔離”，可能會割裂原有村民之間的聯系，改變村民的生產生活方式，使拆遷后的村民產生強烈的失落感和極大的不安全感，短時間內難以融入現代城市生活。

針對這一問題，政府可以采取柔性安置策略，讓村民逐漸適應城市生活。由于政策規劃，C 村目前還剩余三組工業園區未拆遷，政府可以將部分未拆遷的工業園區改造為老年過渡房，一方面能夠加強新舊區域間的聯動，另一方面也能夠使老年人在心理上逐漸接受城市居民的身份。

3.3 軟硬兼施，合理調整安置補償

全域土地綜合整治要在鄉村振興戰略實施中發揮重要作用，必須充分尊重農民意愿和主體地位，保護農民合法權益[5]。對于C 村村民而言，最為關心的就是安置房的位置和補償款，目前，C 村的拆遷補償標準是根據浙江省杭州市相關文件規定，以及參照當地生活水平以及市場情況制定，但同一時期不同地區、不同項目的補償標準不相同，C 村拆遷戶與周邊地區拆遷戶之間相互攀比，最容易引發矛盾，給土地整治工作帶來一定的難度。針對上述問題有以下幾點解決措施。

一是要具體問題具體分析，既要嚴格執行上級政府的土地整治政策，做到補償標準統一公平，避免出現同一地區不同時間補償標準不同的情況，也要充分考慮一些特殊情況。對于確實存在困難的特殊群體，結合他們的實際情況，在政策允許范圍內爭取補償措施。對于一些積極配合工作的村民也可適當給予獎勵。

二是在C 村現行拆遷政策下，房屋拆遷后的賠償款是村民主要收入來源，對于如何使用這筆資金，大多數村民表示首選租房，如果自家經濟條件允許會選擇購房（距離C 村車程在30 min 范圍內）。對于購房村民，政府可以針對房屋價格或者地理位置進行適度政策傾斜。有部分村民表示會將剩余資金用于投資理財或者存入銀行收取利息，政府可以為這類村民提供多樣化的投資理財模式或者招標利息較高的銀行引導村民儲蓄，保證村民補償款合理安全使用[6]。

此外，調查中發現該村還存在房東與租客之間因賠償分配產生矛盾、部分未拆遷村民存在抵觸情緒等問題。針對這類問題，政府要通過以理服人、以政服人等多種手段安撫村民，避免矛盾激化，從而推進土地整治項目更好更快實施。

3.4 完善制度，關注村民生計保障

一是要完善農民的養老保險制度。特別是要提高農民養老保險的領取標準，擴大養老保險的覆蓋面。

二是要完善農民的基本醫療保險制度。可以采取國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制。適當擴大農民醫療保險的報銷范圍和提高賠付比例[7]。

三是建立和完善農民失業保險和其他保障制度。農民被“城市化”后，應納入城鎮職工失業保險范圍內，享有失業保險等其他保障，讓農民真正享有城鎮居民待遇[8]。

從根本上說，城鄉二元結構使得村民難以享受到和市民同等的社會保障、子女教育等福利待遇，也加大了村民在城市實現再就業的難度。對村民進行再就業培訓是解決安置問題的長效之路。政府應該根據村民的不同情況，不斷拓展培訓機制，多形式、多層次、多渠道地提高各項技能，特別要根據市場的需要，有針對性地安排專項技術培訓，切實增強村民的就業能力和專業技術素質。同時，鼓勵和扶持村民自主創業，針對自謀職業和自主創業的村民，政府應在貸款、稅收等方面對村民提供優惠政策[9]。

4 結束語

全域土地綜合整治是推進城鎮化和助推鄉村振興的重要平臺和抓手，在浙江省全面推進鄉村振興的大背景下，開展全域土地整治工作已是大勢所趨。C 村應抓住全域土地整治這一重大機遇，在土地整治項目實施過程中堅持以民為本，廣泛吸收民意，采取更加科學、完善、惠民的措施，以保障村民基本權益為基礎，合理解決土地整治過程中出現的各種問題，為浙江省全面實施鄉村振興戰略、促進農業農村現代化探索全域土地綜合整治的鄉村經驗。