對口支援理論、實踐與升級：文獻梳理及啟示

王建英　汪鈺瑩　陳志鋼

摘要：作為一項具有中國特色和顯著優勢的區域互助機制，對口支援在脫貧攻堅、應急管理、區域治理等領域發揮了重要作用，是推進區域協調發展和完善國家治理的重要一環。現有文獻主要基于橫向轉移支付和生產要素流動與轉化兩個視角探討了對口支援的理論基礎，重點分析了對口支援實踐中的經濟支援和智力支援兩類政策工具，并探究了對口支援在促進受援地區經濟增長和區域協調發展以及改善貧困治理、政府治理和公共服務等方面的政策效應。經過萌芽、探索、完善、升級四個階段的演變，對口支援從單向的輸入幫扶轉向雙向的合作共贏，實施領域不斷拓展，政策工具不斷創新，但也存在政府作用需要優化、參與主體積極性有待提高、實施效率欠佳等問題，應積極探求新時代對口支援的新路徑、新模式。總體上看，對口支援的理論研究滯后于實踐探索，需要加強基礎理論和戰略規劃研究，通過全面總結多樣化多層次的實踐模式提煉出具有普適性的中國經驗，進一步細化和深化政策效應及其影響機制和異質性研究，并積極創建相關數據庫和改進實證方法以提高經驗分析的準確性。

關鍵詞：對口支援；區域協調發展；橫向轉移支付；政策工具；政策效應

中圖分類號：F207；F127文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（２０２３）0５-0052-14

一、引言

區域協調發展是解決新時代社會主要矛盾的關鍵途徑之一，必須促進人口、土地、技術、信息、資金等要素資源的自由流動和優化配置，依托地區資源稟賦實現區域跨越式發展和跨區域聯動發展。優化區域互助機制是推進區域協調發展的重要措施，黨的二十大報告強調，要支持革命老區、民族地區加快發展，加強邊疆地區建設，推進興邊富民、穩邊固邊；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要建立健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制，更好促進發達地區和欠發達地區、東中西部和東北地區共同發展。作為一種區域互助機制，對口支援不僅通過建立發達地區和欠發達地區之間的對口關系，有效促進了少數民族地區、偏遠地區以及貧困地區的發展，也是一項極具中國特色和普適性的國家治理制度。對口支援是中國國家治理體系中的關鍵一環和有力抓手，在推動邊疆地區開發開放（王磊，2021；黃基鑫 等，2022）、民族地區健康發展（陳志剛，2005；朱光喜，2022）、貧困地區脫貧攻堅（陳翥，2021；王磊，2021）、受災區域恢復重建（倪鋒 等，2009；Bulte et al.，2018）等方面發揮著關鍵性的作用［1-8］，充分體現了中國特色社會主義制度優勢。隨著中國式現代化進程的逐步推進，對口支援的應用領域更加廣泛，但也面臨更多挑戰，亟須優化升級。梳理總結對口支援政策正式實施四十多年來的實踐經驗，對于順應時代發展要求進一步優化升級對口支援機制具有重要意義。

王建英，汪鈺瑩，陳志鋼：對口支援理論、實踐與升級：文獻梳理及啟示隨著對口支援政策的實施和實踐的推進，大量文獻從不同視角、借助不同研究方法對對口支援理論和實踐問題展開了深入研究。相關研究結合對口支援實踐的案例（如對口援藏、對口援疆、扶貧協作等），主要探究了對口支援的理論基礎、政策工具、支援效果以及存在的問題和改進措施等，取得了豐碩成果。然而，目前對于對口支援相關文獻的梳理還較為缺乏（伍文中，2012）［9］。有鑒于此，本文從對口支援的理論基礎、演進歷程、政策工具、實踐效果及存在的問題等方面對相關文獻進行梳理，以期能夠為新時代對口支援的優化升級提供啟示，并為進一步的研究提供方向和思路參考。

二、對口支援的理論基礎

作為中國特有的區域互助機制，對口支援主要以中央政府動員、地方政府實施、全社會力量參與的方式進行，具體表現為在中央和省級政府的指導和協調下，進行以現金和實物轉移為主，技術、人才、醫療、教育等各類資源轉移為輔的資源流動（汪陽紅，2011；黃承偉，2017；楊龍 等，2018）［10-12］。關于其理論基礎，相關研究主要從地方政府間的橫向轉移支付和生產要素的區際流動及使用兩個方面進行了探討。

1. 橫向轉移支付視角下的對口支援

美國經濟學家布坎南提出的橫向財政均衡理論認為，為減輕橫向財政的不平衡，需從經濟發達地區籌集資金支援或幫助落后地區，形成橫向財政轉移支付。對口支援可視為具有中國特色的橫向轉移支付（石紹賓 等，2020）［13］。中國的橫向轉移支付雖還未實現制度化，但在對口支援實踐中，具有橫向轉移支付性質的財政資源轉移已經發揮了重要作用，支援地區通過項目資金援助等方式進行財政資金直接轉移支付，同時也通過其他援助方式進行間接轉移支付，如干部支援、專業人才支援、招商引資支援等（楊明洪 等，2018）［14］。目前，中國制度化的轉移支付以縱向轉移支付為主，但縱向轉移支付主要以效率優先為導向，較難實現地區間的分配均衡。縱向轉移支付制度從中央層級出發，通過一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還等方式自上而下地進行財政收入分配，雖然中央政府會以直接補貼或優惠扶持等方式對欠發達地區以及企業等進行轉移支付，提升了欠發達地區的福利水平，但國民經濟整體福利水平可能受損，而且縱向轉移支付對欠發達地區收入增加和市場擴展的帶動有限（安虎森 等，2016）［15］。對口支援不僅是對縱向轉移支付體系的有益補充，而且可以集中并調動全國各地的力量，以發達地區向欠發達地區直接或間接轉移財政資源的方式更好地并更有效率地實現區際公平和區域協調發展。這種“兄弟互助式”的轉移支付方式既減輕了中央財政的壓力，又加強了區域合作，可以縮小區域財力差距（谷成 等，2017）［16］；同時，從國家財政均衡體系建設的角度考慮，將對口支援中具有橫向轉移支付性質、均等化功能的部分內容進行規范化和法治化，也是非常必要且可行的（伍文中 等，2014）［17］。

2. 生產要素流動與轉化視角下的對口支援

不論是支援地區還是受援地區，保持一定水平的經濟增長是實現跨越式發展和高質量發展的前提、基礎和核心。赫克歇爾提出的生產要素稟賦理論認為，一個地區在密集使用其相對稟賦豐裕要素進行生產時具有比較優勢，在密集使用其相對稟賦稀缺要素進行生產時處于劣勢地位。因而，一個地區的要素稟賦是影響其經濟發展的關鍵因素。同時，區域經濟的運行與發展依賴于要素通過生產函數轉化形成產出的過程，除了生產要素稟賦狀況外，將生產要素轉變為產出的能力也是影響經濟發展的重要因素。對于欠發達地區而言，不僅在生產要素稟賦上存在不足，而在要素轉化為生產力和產出方面也有所欠缺，僅通過財政資源的轉移支付或彌補融資缺口的方式不能完全改善其生產函數，需要其他要素的針對性注入和生產能力的提升。對口支援給欠發達的受援地區帶來大規模要素投入，會在邊際產出遞減規律和規模經濟效應的作用下實現更快速的經濟增長（王磊，2021）［1］。對口支援不僅引導外部資本注入受援地區，還改善了其基礎設施、人力資本、技術、制度、精神等生產要素稟賦和配置（陳志剛，2005）［3］，這將直接產生經濟增長效應，促進受援地區的經濟規模擴張和質量提升。同時，對口支援深入貫徹“全國一盤棋”理念，通過地區間的針對性要素注入和互補性要素轉移產生溢出效應，有效提升了受援地區的比較優勢和生產效率（孫澤生 等，2020）［18］。

3. 小結

現有研究主要從地方政府間的橫向轉移支付和生產要素的投入與轉化兩個視角探討了對口支援的理論內涵及重要意義，認為對口支援是一項中國特色的橫向轉移支付機制，也是一種通過生產要素轉移實現區域均衡發展的實踐探索。橫向財政均衡理論和生產要素稟賦理論為對口支援實踐提供了理論基礎，通過區域間的橫向轉移支付（發達地區向欠發達地區的轉移支付）可以有效縮小區域發展差距，通過先進生產要素的引入和要素轉化能力的強化可以顯著提升受援地區的經濟效率，前者體現了社會公平目標，后者則強調經濟效率目標。因此，對口支援可以兼顧效率與公平，是一項具有顯著優勢的國家治理制度。然而，在社會主義市場經濟體制下，對口支援的高效運行需要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這就需要基于馬克思主義政治經濟學進行更為深入的理論研究和機制分析。

三、對口支援的演變歷程

1979年，時任中共中央政治局委員、中央統戰部部長烏蘭夫在全國邊防工作會議上的報告《全國人民團結起來，為建設繁榮的邊疆，鞏固的邊防而奮斗》，強調國家將加強邊境地區和少數民族地區的建設，增加資金和物資的投入，并組織內地省、市對口支援邊境地區和少數民族地區。在早期的對口支援政策（包括對口支援、對口援建、對口幫扶、對口合作等一系列以對口形式進行區域援助的政策）實施中，援助地區以西藏等少數民族地區和邊防地區為主（董珍 等，2019；徐明 等，2018）［19-20］，后續擴展到中西部地區和資源枯竭型地區（趙暉 等，2020）［21］，并拓展至自然災害、重大工程、突發性公共衛生事件等領域（Bulte et al.，2018；史曉琴 等，2020）［8］［22］。基于文獻和政策梳理，本文將新中國成立以來的對口支援發展概括為四個階段（如表1所示）。

1. 萌芽階段（1949—1978年）

以對口形式進行的區域援助在新中國成立之初就已經出現，社會主義計劃經濟下的中國嘗試通過央地結對和城鄉結對的方式解決城鄉間和區域間發展差距大的問題（曾水英 等，2019）［23］。在改革開放前，對口支援側重于中央政府為部分地方政府制定優惠政策、城市為鄉村建設提供支持等，涉及范圍較小，形式和內容相對簡單。例如，中央政府在物資援助、人才援助、金融支持等方面制定了一系列特殊政策和優惠措施支援西藏建設，以醫療、教育等資源的流動為抓手，縮小邊疆地區與內地的差距；20世紀60年代出現了“工廠包公社”等模式，城市工廠在器具修配、工具供應及人才培訓等方面給予農村公社支持，以城市支持農村、工業支持農業的形式開展支援。

2. 探索階段（1979—2009年）

1979年“對口支援”正式出現在中央政府文件中，對口支援有了政策保障。與此同時，改革開放持續推進，計劃經濟體制開始向市場經濟體制轉變。這一階段的對口支援在各個領域開展了積極探索，例如：中央組織東部地區發達省市與邊境少數民族地區建立結對支援關系；對口支援開始以法律形式表現出來，從法律層面保障對口支援政策的實施；將企業主體引入對口支援實踐中，動員全社會的力量參與對口支援實踐；對口支援內容擴展到社會經濟發展的各個領域，對口支援模式也相繼應用于災害援助、重點工程建設、公共衛生事件應對等方面；開始注重市場機制在對口支援中的作用，從“單向支援”轉向“雙向合作”。

3. 完善階段（2010—2021年）

2010年，新一輪全面對口支援新疆行動開始，標志著對口支援開始在早期運作模式的基礎上進行優化完善和持續應用，對口支援進入完善階段。在這一階段，在總結各個領域、不同應用場景對口支援實踐經驗教訓的基礎上，對口支援的制度和機制得到更新迭代，并逐步與其他國家戰略相結合，作為一種常態化方案應用于國家治理中遇到的各項難題（王禹澔，2022）［24］。例如：武漢新冠疫情暴發后，19個省份對口支援湖北省除武漢市之外的16個市州及縣級市，迅速調配全國醫療資源并有序開展醫療救助工作，凸顯了對口支援在應對突發事件中的顯著優勢；國家發展和改革委員會印發的《滬蘇浙城市結對合作幫扶皖北城市實施方案》提出，通過共建省際產業合作園區、加強農業全產業鏈供應鏈協同、加強文化旅游產業合作、提升民生共享水平、搭建人力資源供需和高技能人才共享平臺等幫扶方式縮小區域內社會經濟差距，促進長三角一體化發展。

4. 升級階段（2022年以后）

2022年黨的二十大召開，全黨全國各族人民邁上全面建設社會主義現代化國家新征程，對口支援也進入升級階段。深入貫徹黨的二十大精神推動對口支援工作再上新臺階是這一階段對口支援升級的重要方向。新時代對對口支援提出了更高的要求，必須始終堅持以人為本，創新優化對口支援制度和機制，強化民族共同體意識，貫徹協同共治理念，推動區域資源互補，以中國特色對口支援促進構建新發展格局、推動高質量發展、實現共同富裕。在這一階段，不僅對物質生活共同富裕提出了要求，還拓展到精神生活共同富裕，因而對口支援的升級應轉向以人的全面發展作為主要抓手，社會經濟變遷過程中出現的重點區域和重點人群應被納入對口支援體系（如革命老區、農民工群體等），并需要制定更加細節化和具體化的指導意見和實施方案。

5. 演變趨勢

從對口支援的發展歷程可以歸納出三個方面的演變趨勢：一是運作模式的演化。比如，對口支援從“單箭頭”的對口幫扶轉變為“雙箭頭”的對口合作，從一方輸出、另一方輸入的模式轉化為雙方合作共贏促成果的模式。二是實施領域的擴展。比如，對口支援涉及的范圍從民族地區、邊防地區拓展到中西部地區、東部地區，從省際對口擴展到省內對口、重點區域間對口，從對口支援欠發達地區到重點工程建設區、受災地區。三是政策工具的變化。對口支援實踐過程中使用的政策工具從最初簡單的資金注入擴展到人才培養、產業共建、干部互派等方式，幫扶內容也逐漸涉及科教文衛體多個方面，不斷趨向于在受援地區開展寬領域、全方位的幫扶。

四、對口支援的政策工具

在實踐中，對口支援結對地區開展了一系列物資轉移、技術合作、經貿往來等援助活動。財政直接轉移支付、技能培訓等作為國家區域援助政策的主要政策工具，被廣泛應用于對口支援實踐中，國際援助通常使用的公共投資、政府采購、經濟激勵等政策工具也出現在中國對口支援的具體實踐中（鄔曉霞 等，2009）［25］。結對地區依據地區發展實際與要求，針對不同類型的對口支援行動采用了差異化的政策工具組合，本文將對口支援實踐中主要運用的政策工具歸為經濟支援與智力支援兩類。

1. 經濟支援

支援地區對受援地區的經濟支援主要借助以下三種工具實施：一是資金援助，即支援地區對受援地區的直接投資。承擔對口支援任務的省市、中央部委、中央企業等通過直接財政轉移支付的方式，將各類援助資金注入受援地區。例如，北京市從2010年開始對口支援青海省玉樹藏族自治州，截止到2020年，北京市累計投入對口支援資金26.6億元? 。二是項目援建，即支援地區依托項目建設間接地向受援地區注入建設資金。援建項目主要集中在基礎設施建設領域，包括城鄉居民住房、學校、道路等。例如，通過第十三屆全國對口支援三峽庫區經貿洽談會，三峽庫區相關區縣簽約102個對口支援投資項目，簽約金額達1046.88億元。三是企業援助，即結對地區間的企業合作，支援地區引導部分產業落戶受援地區，優化受援地區的產業結構，拓寬受援地區的市場，為受援地區創造經濟效益（孫中海 等，2019）［26］。在政府的引導下，更多企業愿意在受援地區落戶，并增加對受援地區的投資。2021年上海云南對口協作新增落地投產企業180家，實際到位資金56.7億元 。不論是直接的資金劃撥，還是依托援建項目和企業等間接的資源輸送，最終都是物質資本的轉移。物質資本是推動欠發達地區經濟增長的重要因素，加大對欠發達地區的物質支持力度，增加資金投入，特別是基礎設施建設和教育方面的投入，可以發揮顯著的經濟增長促進作用（張林，2012）［27］。

2. 智力支援

邊疆地區、欠發達地區的科學教育、公共衛生事業相對落后，人才短缺是制約其經濟發展的重要因素，對口支援實踐也十分重視在智力上的支援，主要體現在人才幫扶和技術培訓兩個方面。人才幫扶是指支援地區借助各種渠道向受援地區輸送專業人才，如抽調干部、醫生、教師、科技人員等專業人才，以派遣、掛職等方式直接將人才引入受援地區。欠發達地區的人力資本水平較低，勞動力專業知識較少、學習吸收能力較弱，難以通過吸收先進技術促進經濟增長，人才的直接引入不僅可以提升受援地區整體人力資本水平，還可以增強知識和技術溢出效應，并為受援地區培養人才、傳遞經驗。同時，提高本地人力資本的整體水平是促進經濟增長的關鍵（廖楚暉 等，2008）［28］，欠發達地區亟須提升自身的人力資本水平和技術吸收能力（杜偉 等，2014）［29］，而對口支援的技術培訓在這方面發揮了重要作用。從勞動力個體來看，專業的技術培訓可以提高其就業競爭力、就業機會和就業質量，從而改善家庭經濟狀況；從勞動力市場上看，專業技術培訓可以有效增加地區就業率，改善就業環境，帶動整個地區的就業市場良性發展（曾湘泉 等，2022）［30］。以東西部扶貧協作為例，東部協作地區為西部受援地區提供了包括資助貧困學生、援建衛生院所、領導互訪、人才交流在內的多途徑、寬范圍的智力支援（向琴，2022）［31］。一方面，通過干部、專業技術人員掛職和交流，促使欠發達地區管理人員學習先進管理理念和管理知識，增強自身學識和能力，提高欠發達地區整體管理能力；另一方面，以培訓班的形式為當地群眾提供職業培訓，提高勞動力水平，培養經濟發展急需的人才；同時，依托企業援助，為受援地區群眾提供工作機會，吸收就業人員。通過智力支援，有效提高了受援地區的勞動者素質，促進了受援地區的人力資本積累、技術進步和經濟發展。

3. 小結

基于文獻梳理，可以發現在對口支援實踐中支援地區主要依托經濟支援和智力支援兩類政策工具，向受援地區轉移資金、項目、人才、技術等資源。對口支援中支援方將援助資金轉移到受援方存在直接轉移和間接轉移兩種，前者多用于早期的對口支援，后者通過“資金跟著項目走”、建設“飛地工業區”等方式間接進行援助資金的轉移。來自支援方的資金轉移對受援地區而言是一種投資注入，受援地區的投資規模因此擴大。對口支援實踐中的智力支援，使受援地區的經濟增長突破了當地人力資本水平不高的瓶頸，人才和技術的引入還有助于優化受援地區生產要素的配置結構和效率，促進勞動力結構和產業結構升級，進而提升整體生產效率。總之，對口支援通過經濟支援提高了受援地區的投資規模，通過智力支援提升了受援地區的投資效率，對受援地區的經濟發展產生了雙輪驅動作用。

五、對口支援的實踐效果

對口支援在推動中國區域協調發展方面起到了重要作用，通過促進基本公共服務均等化等有效激發了受援地區的發展潛能，為貧困治理、改善民生、區域協調發展等重要議題提供了解決方案，為推進社會穩定和國家長治久安做出了重要貢獻，是實現共同富裕的重要機制（黃基鑫 等，2022;曾水英 等，2019）［2］［23］。基于多年的對口支援實踐，已有文獻從對口支援的政策目標出發，針對對口支援實踐的有效性進行了大量規范分析和經驗研究，并主要集中于對口支援對受援地區經濟增長、區域協調發展以及貧困治理、政府治理、公共服務等方面的影響。

1. 對口支援的經濟增長效應

由于對口支援實踐的方式、實施范圍、實施背景、支援工具等存在差異，加上分析方法的不同，相關研究的結論存在一定分歧：一是對口支援對受援地區經濟增長的影響未有定論。大部分研究發現對口支援對受援地的經濟增長有顯著促進作用。對口援疆促進了受援地居民收入提升，顯著推動了受援地的經濟發展（徐明 等，2018；劉金山 等，2017）［20］［32］；對口援藏總體上也顯著促進了西藏的經濟增長（王磊，2021；董珍 等，2019）［1］［19］；從省內對口支援來看，廣東省內對口幫扶顯著促進了被幫扶城市的經濟增長（王郅強 等，2020）［33］。但也有一些文獻認為，對口支援對受援地的經濟發展可能產生一定抑制作用。比如，在汶川地震災后重建中，對口援建抑制了當地制造業的發展（Bulte et al.，2018）［8］。二是對口支援的經濟增長效應存在短期與長期的差異性。一些研究發現對口支援的經濟增長效應在短期內顯著，但長期效應相對較小，即邊際效應隨著時間的推移而逐漸減弱，且具有政策依賴性（李瑞昌，2015；閆杰 等，2020）［34-35］；另一些研究則得出與之相反的結論，認為對口支援的經濟增長效應存在滯后性（劉金山 等，2017）［32］。三是對口支援的經濟增長效應存在對口關系等方面的異質性。對口支援通過資源定向外溢到受援地推動了受援地各項事業的發展，不過僅依靠對口支援很難達到區域的均衡發展，支援效果在不同的對口關系中存在較大差異，受援地與支援地之間的差距在不同的對口關系中也有一定的區別（趙暉 等，2020）［21］。此外，對口支援還對受援地區經濟發展具有許多其他的積極影響，比如促進企業發展、產業結構升級、招商引資、技術創新等（董珍 等，2019；馬芳，2020；李志國 等，2020）［19］［36-37］。

2. 對口支援對區域協調發展的影響

縮小區域發展差距、促進區域協調發展是對口支援重要的功能之一，在邁向共同富裕的征程中這一功能顯得尤為重要。相關研究主要探討了對口支援對城鄉差距和區域差距的影響：對口支援通過影響勞動力轉移和人均財政支出抑制了受援地區城鄉收入差距的擴大，其中勞動力轉移機制起主要作用（徐明 等，2018）［20］；對口支援對區域間經濟發展差距的彌合作用有限，僅依靠對口支援很難達到區域間均衡發展的目標（趙暉 等，2020）［21］。

3. 對口支援的貧困治理作用

扶貧也是對口支援的重要功能之一（楊龍 等，2018）［12］。1996年7月，國務院辦公廳轉發國務院扶貧開發領導小組《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》，將對口支援納入整體扶貧開發政策體系中，啟動東西部扶貧協作，即東部發達省市對中西部欠發達地區實施幫扶。對口支援與扶貧協作有機結合，以協作的方式助力扶貧、脫貧工作的展開，東部地區承擔幫扶的責任，西部地區承擔脫貧攻堅的主體責任（李小云，2017）［38］。相關文獻主要從三個方面就對口支援在脫貧攻堅方面的實踐效果進行了分析：一是對口支援對受援地居民生活水平的影響。對口支援顯著提高了受援地區農戶的人均消費總支出，尤其是在食品、居住和交通通信方面，切實提高了農戶的生活水平，為減貧事業作出了突出貢獻（徐明，2022）［39］。二是評估對口支援的減貧績效。基于西藏地區脫貧戶微觀調研數據的分析表明，脫貧戶對對口支援的減貧績效綜合評價總體上介于比較滿意與非常滿意之間（王磊，2021）［6］。三是基于產業扶貧、金融扶貧、教育扶貧、科技扶貧、旅游扶貧、社會保障兜底扶貧等具體扶貧方式研究對口支援的減貧效果及經濟效應。對口支援在多樣化的扶貧實踐中產生了顯著的減貧作用，而且這些扶貧措施在對口支援促進受援地區經濟增長中發揮了顯著的中介作用（陳翥，2021;王郅強 等，2020）［5］［33］。

4. 對口支援的政府治理完善作用

地區間橫向帶動機制是國家治理體系的重要組成部分，對口支援是中國地區間橫向帶動的主要形式和顯著特征，充分體現了中國特色社會主義制度的顯著優勢（王禹澔，2022；韓文龍 等，2020）［24］［40］。關于對口支援對受援地區政府治理的完善作用，現有文獻大多從理論邏輯層面展開分析或基于具體案例進行探討。對口支援促進受援地區治理創新的途徑可分為直接實施型、思想啟發型和資源輔助型三種，要確立從援助到協作再到合作的對口關系發展策略，調整對口支援的具體內容和實現方式，并高度重視發揮市場和社會力量的作用（朱光喜，2022）［4］。從縱向和橫向府際關系來看，省際對口支援是基于國家發展戰略需要由中央政府主導的跨區域府際協作治理，對口支援在重塑府際關系、減輕國家規模治理負荷方面具有重要意義（周光輝 等，2020）［41］。

5. 對口支援的公共服務改善作用

促進基本公共服務均等化是對口支援的政策目標之一，對口支援的實踐也有效促進了基本公共服務均等化（花中東，2010）［42］。 基礎設施是公共服務供給的必要條件，而基礎設施建設是對口支援的重點領域之一。除了基礎設施建設以外，醫療和教育也是對口支援的重要領域。醫療資源的對口援助大大提高了受援地區的醫療服務水平，在傳染病疫情出現時以對口模式開展的醫療援助更是發揮了重大作用。例如，在抗擊新冠疫情的過程中，對口支援充分實現了資源的高效配置，保證了社會穩定和持續發展（史曉琴 等，2020；徐麗鶴 等，2022）［22］［43］。2001年6月教育部啟動了“對口支援西部地區高等學校計劃”，東西部高校對口支援實踐取得了顯著成效，受援高校在人才培養、學科建設、科研合作、校園文化建設等方面取得了突出進步，有效提升了西部地區高校辦學質量（清華大學課題組 等，2007）［44］。

6. 小結

大量研究表明，對口支援對受援地區經濟社會發展的各個方面都有顯著影響。從地區經濟發展來看，盡管對口支援在部分行業和個別案例中對受援地區經濟增長存在著一定的抑制作用，但整體上看對口支援明顯促進了受援地區的經濟發展。從區域協調發展來看，對口支援通過地區間的橫向資源轉移將資金、人才等生產要素直接或間接輸送到受援地區，有效抑制了區域經濟差距的擴大，但目前單靠對口支援還難以實現區域均衡發展。此外，對口支援在改善和提升貧困治理、政府治理以及公共服務等方面也產生了積極的作用，優化了受援地區的發展環境，減少了交易成本，并增強了受援地區的自主發展能力。然而，現有關于對口支援實施效果的文獻，大多聚焦于探究對受援地區的影響，而關于對支援地區的影響以及兩地聯動效應的研究少有涉及。

六、對口支援存在的問題與優化升級

1. 對口支援實踐中存在的問題

對口支援顯著促進了受援地區的社會經濟發展，但實施過程中仍存在一些不足。對此，已有文獻也進行了深入探討，大體上可以概括為以下三個方面：

第一，政府作用需要進一步優化。中央政府是對口支援的發起方也是主導方，參與構建整個對口關系，基于國家整體考慮直接抽取中央財政資源或間接抽取地方資源劃撥到受援地區（李瑞昌，2015）［34］。地方政府是對口支援的具體實施者，支援方政府和受援方政府在上級政府指導下進行對口支援實踐。各級政府在發揮自身作用的同時，也存在一些問題影響到對口支援整體效能的發揮，主要在于兩個方面：一是政府間博弈問題。中央政府、支援方政府與受援方政府之間存在責任、義務、利益關系，基于各自目標進行協議合作。三個主體間存在博弈，博弈過程中產生的效率損失也不容忽視；在不同的對口關系中，地方政府間也容易產生不當競爭的問題（徐陽光，2011；楊明洪，2016）［45-46］。二是法治化問題。以政治任務形式進行府際傳遞，基于政治動員和行政調控實施對口支援政策，缺乏法律保障，難以形成科學完善的啟動機制、執行機制、監督機制等，也難以實現實施環節規范化和政策實施常態化等長遠目標（王永才，2014；張天悅，2021）［47-48］。

第二，參與主體積極性有待提高。目前，對口支援的激勵體系可分為外生型激勵和內生型激勵，包括以“一方有難、八方支援”等歷史文化為精神動力的柔性激勵、基于中央權威和復合治理結構的強制性激勵以及源于正向政治激勵與互惠互利原則的韌性激勵（汪波，2022）［49］。激勵機制在對口支援動員方面發揮著重要作用，但在應用過程中仍存在一些不足，具體可歸納為兩個方面：一是市場作用未有效體現。對口支援的實施主體多為各級政府及一些中央企業，以完成政治任務的態度實施政策。尤其是在早期的對口支援過程中，缺少市場主體參與，未能以投資效益和效率為先，帶有明顯的計劃經濟特征（趙明剛，2011）［50］。二是動員功能有待加強。教育及公共衛生等社會公共服務領域的對口支援具有福利性質，難以實現雙贏或多贏，支援方與受援方之間具有利益非均衡性，會影響支援方的主動性和積極性，并導致“面子工程”的出現（張天悅，2021；肖鋮 等，2014）［48］［51］。

第三，實施效率欠佳。一是在對口支援實施前，對口關系的建立依賴上級政府的決策，對口關系中的支援方和受援方的選擇具有不確定性，缺乏一個普適性的原則和標準安排配對關系；同時，支援工作中對口關系的頻繁變動使原對口關系中斷，新對口關系需要重新構建和磨合，增加了運行成本（徐陽光，2011；張王勇，2019）［45］［52］。二是在對口支援實施中，存在組織管理水平較低、經濟效益不高、技術能力低下等問題，導致對口支援中部分地區的資源配置效率偏低（王磊 等，2018）［53］。三是在對口支援實施后，一些援建項目存在施工質量未達標、規劃與實際不符等問題，還有一些對口援建的民生項目僅為 “形象工程”，存在返工等風險。

2. 新時代對口支援的優化升級

第一，在更好發揮政府作用方面，應樹立協同共治理念，通過優化動員激勵機制、完善組織協調機制、強化評估監督機制，推動對口支援制度和機制的不斷完善。要提高激勵機制的有效性，充分考慮支援方和受援方雙方的利益訴求，引導地方政府、企業等積極參與對口支援；同時，政府應從主導者角色向協調者角色轉變，優化對口支援的工作體系，制定和完善對口支援政策的適用范圍、啟動條件、執行要求以及工作考核等方面的一系列標準及原則，妥善解決對口支援中對口關系不確定、資源配置效率和工程質量不高、監督不到位等問題，有效減少和約束地方政府間的不當競爭。

第二，在市場起決定性作用方面，應通過加快構建全國統一大市場和促進平臺經濟規范健康發展，不斷提高對口支援的資源配置效率。在對口支援政策實施過程中，要以市場一體化緩解信息不對稱問題，以特色優勢產業發展為重要抓手，實現資源的高效流動和互補，形成支援方與受援方共贏共進的發展共同體。一方面，通過共建產業園區等線下平臺，融合結對地區的優勢資源要素，有效促進欠發達地區產業發展；另一方面，通過基于互聯網和信息技術的線上平臺建設，讓信息上“云”，連接結對地區雙方和貿易供需雙方，暢通政策信息和貿易信息交流渠道，實現信息共享，消除信息壁壘，以數字化賦能產業高質量發展。

第三，在實施領域和方式方面，應擴展結對領域、改進協作方式，構建參與主體多元化、渠道形式多樣化的全領域對口支援體系。進一步動員人民群體、企事業單位、社會組織等社會力量積極參與對口支援行動，增加結對黏性，鑄牢中華民族共同體意識，為欠發達地區高質量發展增強后發優勢和發展潛力；結合結對地區的資源稟賦優勢和經濟發展特征，多渠道、多形式、多主體開展持續性的對口支援，促進兩地多領域開展結對協作；注重雙方社會經濟發展和人的發展齊頭并進，將對口支援拓展到精神文明建設領域，組織開展文化協作、文旅交流，推動實現精神生活共同富裕。

七、研究展望

學界關于對口支援的研究日益豐富和深入，但仍有待進一步加強和完善，可以從以下方面進行拓展和深化：

一是加強基礎理論和戰略規劃研究，構建中國特色對口支援理論體系，科學指導對口支援的戰略制定和實踐推進。目前，對口支援的理論研究總體上滯后于實踐探索。應運用習近平新時代中國特色社會主義思想和馬克思主義政治經濟學理論深入探究中國對口支援的理論基礎及其在國家治理體系中的重要作用和地位，建立和完善中國特色對口支援理論體系，為新時代對口支援的優化升級提供理論指導。同時，要基于新發展理念，結合高質量發展、新發展格局、共同富裕的要求，積極探求新時代對口支援的新路徑、新模式。

二是科學全面總結多樣化多層次的對口支援實踐模式，尋求對口支援的普適性經驗和路徑。現有研究對對口支援實踐模式的分析多聚焦于對口援疆、對口援藏等省際大型對口支援，而對省內對口支援、對口協作、重點工程對口援建、面向災區的對口援建等的研究較少。應加強對各層次、各領域、各類型對口支援模式的經驗總結和對比分析，提煉出具有普適性的中國經驗。值得注意的是，在現有文獻中存在一些矛盾點，對于這些因研究方法或對象等不同而得出的不同結論，應深入探究其原因，進而為完善對口支援制度和機制、充分發揮對口支援的積極效應提供經驗借鑒。此外，還應學習借鑒區域援助的國際經驗，探討中國對口支援的國際影響，為解決國際區域發展失衡問題提供中國智慧和中國方案。

三是進一步細化和深化對口支援的政策效應及其影響機制和異質性研究，并積極創建相關數據庫和改進實證方法。盡管不少文獻對對口支援的效果進行了理論探討和實證檢驗，但這方面的研究仍有待加強和改進。一方面，對口支援會對支援方和受援方經濟社會發展的各個方面都會產生影響，而現有文獻關于對口支援的政策效應分析大多集中于受援方的經濟發展領域，且在實證分析上還存在不少研究空白，相關影響機制和異質性的研究也較為薄弱。另一方面，政策效應的評估受到數據和方法的限制，目前在對口支援方面還缺乏系統完整權威的專業數據庫，不便于相關經驗分析的展開，也容易導致政策效應評估出現偏差以及得到不同的甚至矛盾的結果。此外，雖然已有多種政策效應評估的計量方法，但由于對口支援政策的特殊性，在具體的實證檢驗中可能還需要進行方法上的改進和創新，才能更準確客觀地評價對口支援的實踐效果；同時，對口支援政策目標的度量方法也有待優化，比如現有文獻在進行對口支援的政策效應評估時，大多使用單一變量來衡量政策目標（如人均GDP、勞動生產率等），存在一定的片面性。

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Theory， Practice and Upgrading of Pairwise Assistance：

A Literature Review and InspirationWANG Jian-ying WANG Yu-ying Kevin Z. Chen

（1. School of Economics， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310018， Zhejiang， China；

2. Zhejiang Institute of “Eight-Eight” Strategies， Hangzhou 310018， Zhejiang， China；

3. China Academy for Rural Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， Zhejiang， China；

4. International Food Policy Research Institute， Washington D.C. 20005， USA）

Abstract： As a regional policy with distinct Chinese characteristics， the series of pairwise assistance policies play a key role in Chinas poverty reduction， emergency management， regional governance， and other fields. Pairwise assistance policies are effective measures of narrowing regional gaps， promoting regional coordinated development， and optimizing the national governance system. Pairwise assistance policies are also very important to achieve common prosperity and boost Chinese-style modernization. Only a few studies focused on the topic of pairwise assistance， and there was no good summary review from the perspectives of the theoretical basis and practical experience of pairwise assistance.

This paper summarizes the theoretical basis of pairwise assistance from the perspectives of horizontal transfer payment and input and transformation of production factors. The policy evolution of pairwise assistance in China is divided into four stages： the germination stage， development stage， improvement stage， and upgrading stage. Further， from economic and intellectual perspectives， the policy tools of pairwise assistance are analyzed. The practical effect of pairwise assistance is summarized from five aspects， which are economic driving， regional development coordination， poverty alleviation， governance， and public services. It is found that in the new era， pairwise assistance needs to refine the role of government， improve the enthusiasm of participants， and improve the efficiency of project implementation. We point out that future research on pairwise assistance should focus on the study of practical mechanisms， quantitative assessment of policy effect， and the scaling up of pairwise assistance models. This can further provide support to enhance the system building and improve the effectiveness of pairwise assistance policies.

This paper contributes to the existing literature in four aspects： firstly， we attempted to sort out the economic theoretical basis for the implementation of pairwise assistance; secondly， we analyzed the possible paths and policy effectiveness of pairwise assistance to promote the socio-economic development of recipient areas; thirdly， we attempted to put forward targeted enlightenment for the optimization and upgrading of pairwise assistance based on the problems existing in the implementation of the policies， so as to meet the new requirements for the pairwise assistance in the new era; fourthly， we tried to summarize the possible gaps in existing related research and future research directions.

With the gradual advancement of the process of Chinese-style modernization， the application field of pairwise assistance is more extensive. It is of great significance for us to summarize the practical experience of pairwise assistance in the past 40 years， to upgrade the pairwise assistance and conform to the development requirements of the new era. This paper can provide a useful reference for optimizing pairwise assistance， promoting economic development in underdeveloped areas， providing an experience for promoting coordinated regional development and upgrading the national governance system and governance capacity.

Key words： pairwise assistance; regional coordinated development; horizontal transfer payment; policy tools; policy effects

CLC number：F207；F127Document code：AArticle ID：1674-8131（２０２３）0５-0052-14

（編輯：黃依潔）