國有企業如何做好全面預算管理工作

洪志磊／文

2021年4月，國務院印發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》指出，預算體現著國家的戰略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，更是宏觀調控的重要手段。對于國有企業而言，其作為經濟市場的重要組成部分，在一定程度上代表了國家的發展意志和政策理念，其更要深刻貫徹國家戰略和政策導向，深化預算管理體制改革，健全財稅政策體系，充分發揮中央企業和國有企業的積極作用，理順國家與國有企業間的財政關系，實現社會繁榮，維護市場統一。由此，文章對國有企業的全面預算管理內容進行分析，包括預算管理的基本概念，以及國有企業實行全面預算管理過程中存在的一般性問題，并結合實際嘗試給出相應的優化建議，嚴格落實財政部推動全國預算管理一體化建設的總體目標和工作要求。

國有企業 全面預算管理 財務管理

經過國有企業的不懈努力，全面預算管理取得了階段性建設成果，這也是國有企業今后應對復雜經濟形勢的基本保障。目前，國有企業正在著手通過各層級規范化的管理，將制度的約束與信息系統的建設相融合，系統化實施預算管理的全流程，不斷強化預算執行力。實行全面預算管理，能夠統一企業預算管理業務流程、管理要素等內容，實現企業業務與財務的無縫銜接，實現各環節流程規范化管理，提高企業預算管理的透明度，將企業內部各層級預算管理內容融會貫通，逐步形成順向實施、逆向反饋的閉環管控，對風險治理、信息整合等起到了巨大的助力。

全面預算管理基本概念介紹

預算管理理念形成于1921年，美國國會頒布的《預算和會計法》以及芝加哥大學教授麥金錫所著的《預算控制論》（1922）中，從控制的角度對預算管理進行了詳細描述，這代表著全面預算管理內容初步形成。經過后續的不斷完善與優化，現已形成學者廣泛認可的預算管理理念，即預算是一種系統性的管理方法，用來統籌分配企業的財力、人力以及物力等資源，為企業最終戰略目標的實現而服務。

全面預算管理具有以下四個基本特點：一是它是對未來某一時段的精準規劃，以實現企業目標利潤為根本目的，以銷售預測為起點，對生產、成本以及現金收支等內容進行預測；二是它以市場為根本導向，在企業全面預算的編制、監督以及分析、調整等程序上堅持以市場為導向，注重把控市場的特點與變化，揣摩市場趨勢，以此實現企業效益的提升、價值創造的增長；三是以企業全員參與為根本保障，只有企業全員充分認識且執行的預算管理，才是真正的全面預算，能夠最大限度減少企業上下級之間、橫向部門之間的信息不對稱，為順利實現預算管理目標提供基本保障；四是它始終以財務管理為核心內容，預算編制、執行、調整以及分析考核等系列工作都離不開財務部門的支持，其作為全面預算內容的中堅力量，具有無法取代的價值。

國有企業全面預算管理一般性問題

企業層面的預算管理困境

上文提到，全面預算管理工作需要企業全員參與，自上而下貫徹預算管理意識，營造積極的預算管理氛圍。但從國有企業發展現況來看，其整體的組織結構、管理制度等對預算戰略的包容性不強。

第一，企業的組織結構不健全,國有企業的現行組織結構是由最初的結構一步步發展而來，因此其結構組織略顯臃腫，且并未明確劃分預算決策層、預算管理層、預算執行層，法人治理結構不完善，預算相關事宜間的權責界限不明顯。在預算任務分布下發時，由于各層級的理解存在差異，可能導致預算任務難以層層分解，進而造成預算執行不到位，預算管理目標可能無法達成。

第二，預算管理內容與企業的戰略目標未并軌而行。國有企業的預算管理必須始終跟隨企業戰略規劃，二者要具備高度的一致性、對應性，但從國有企業的實踐上來看，大多國有企業的預算內容并未完全與企業的戰略規劃相結合，預算執行失控，難以保證預算管理的踐行價值。

第三，預算管理體系制度有待完善。預算管理的專業性和技術性較強，涉及的環節和部門較多，完全依賴人員的自我管理意識無法保證預算內容的切實推進，必須有制度和體制約束人員的行為，保證行為活動有章可循。

企業具體預算管理活動上的問題

預算編制問題

國有企業的預算編制包括預算指標、預算內容以及預算方法三方面的內容，雖然獲得了一定成績，但仍存在不到位的地方。

第一，預算指標設計有待更新。國有企業始終強調，要將所有資源盡數納入預算管理體系中，以長短期目標相結合的發展戰略，確定預算指標。但企業在預算指標的確定上，往往更看重短期利益，中長期預算指標明顯缺失，盡管與企業戰略保持一致，但其長期指導性存在明顯不足。

第二，預算內容完整性問題。預算內容包括經營預算、投資預算以及財務預算，但部分國有企業的預算編制并未對具體預算內容進行劃分，因此各部門的預算責任落實也并不到位，不利于管理層獲取有效信息，對企業的長久持續運轉極為不利。

第三，預算編制方法問題。在預算編制方法的選擇上，國有企業并未實行動態化管理，對單一預算方式的依賴較強，這是因為企業并未要求全員樹立預算思想意識，并未將其上升到企業戰略高度，而只是將其作為必要的工作程序。

第四，預算編制指標失衡。國有企業在進行預算編制時，多以現有或以往的財務指標為主，欠缺對非財務指標的考慮，如投資計劃、戰略布局以及人才培養等內容，這些雖然也是預算編制的重要依據，但在預算編制上的占比明顯不足。

預算考核問題

預算考核分析是對整個預算管理周期的復盤分析，能夠發現其中存在的優缺點，針對薄弱處加以整改，提高后續預算內容的準確性。目前，企業預算考核仍存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面。

第一，預算考核針對性不明顯。國有企業的預算考核較為統一，獎罰標準也多根據職員崗位確定，對職員個人能力的體現不足，激勵約束效果不明顯，預算管理的積極性不高。

第二，預算考核頻率低，考核效果不佳。國有企業的預算考核多以年度考核為主，執行季度、月度甚至是周度考核的企業少之又少，績效兌換也都積壓在年底一次兌換，導致實時激勵的效果被弱化。隨著時間的推移，職員當期作出的預算管理貢獻效果逐步被削減，這也極大地打擊了職員參與預算管理的熱情，致使企業預算管理陷入惡性循環。

國有企業全面預算管理優化策略

明確國有企業全面預算管理目標及原則

國有企業全面預算管理的目標應該是多元、立體的，不得以單一目標為指導，考慮到企業經營過程中的各種限制，企業需要分層次、分階段確定預算目標：以創新為驅動力，采用保守型發展戰略，穩步開拓市場；以成本控制為目標展開預算管理，深化績效考核；堅決以生產發展目標、安全運作目標創新企業發展道路，穩步提升年利潤。

國有企業的全面預算管理須堅持以下原則：一是戰略導向性原則，即企業在設計預算內容時必須明確根本戰略目標，繪制企業未來發展藍圖，以長遠持續發展的目光看待預算內容；二是全面性原則，企業全體人員參與預算管理，設計覆蓋全面的預算管理體系，以此實現對企業經營全過程的控制與規劃，保證企業戰略目標的實現；三是可行性原則，即預算管理體系和內容的設計需要與企業的實際操作能力結合，不得盲目追求與實際不符的高利潤、高標準。

優化企業層級預算內容，為預算管理提供基本保障

對于國有企業來說，必須保證獨立的預算管理組織結構，保證上下的協調統一性，根據國有企業的實際人員組成，筆者認為首先可在預算組織結構上，找準關鍵崗位，完善法人治理結構，明確各層級的預算職責，體現內部權力間的制衡關系，保證決策權和管理權的分離和相互牽制，強調企業內部治理，同時也體現了內部控制管理的基本內容。

其次，在法人治理結構下進一步明確預算決策組織、預算管理組織、預算執行單位，將預算管理工作分階段落實到不同的組織和人員身上，保證預算執行落到實處。這些基本單位的預算執行成果決定了企業最終的預算效果，因此在預算下達后，企業必須加強對基層單位的預算執行監督，并對其進行引導，保證基層單位充分認識到自身的預算內容，便于后續預算工作的推進。

最后，優化預算管理制度，國有企業應在現有全面預算管理制度的基礎上，進一步細化預算內容，包括《預算編制細則》《預算執行細則》《預算考核細則》等，并且要求企業全體員工嚴格遵守。

全面預算編制優化

國有企業的預算編制需要充分考慮企業的性質和特點，其可采用“兩上兩下、上下結合”的預算編制程序，即預算管理委員會根據企業要求確定戰略目標、經營計劃，財務部門根據上述內容制訂具體預算管理計劃，并由預算管理組織進行分解，下達至各部門責任中心確定具體預算內容；上報審查平衡，編制預算建議表，報至財務部門審議后，交由預算管理委員會審批；委員會提出相應意見后進行二次編報，再層層傳達至預算委員會，形成企業最終預算內容，下達執行。企業尤其要注重預算編制方法的選擇，例如，對企業經營業務影響較小的成本內容多采用固定預算法和增量預算法；與企業業務項目相關的內容采用彈性預算法；一般行政類、管理類支出等采用零基預算法等。預算方法的選擇要從企業的實際需求出發，不得盲從，只有采用與自身發展相契合的預算編制方法，才能起到事半功倍的作用。

全面預算考核優化

國有企業須結合預先確定的戰略目標，對企業進行SWOT 分析，構建科學的預算目標指標體系，從平衡計分卡的四個維度，即財務、客戶、內部運營以及學習成長四個方面進行考量。具體指標設計可參考表1內容。

表1 國有企業基于平衡計分卡的預算管理指標設置（參考）

國有企業須提高預算管理考核頻率，保證預算目標與全體職員的個人成果一一對應，將年底一次考核細化為季度考核、月度考核，保證評價合理且公平公正。對于職員而言，科學的考核能夠增強其對企業的滿足感和成就感，同時可將預算績效等融入獎懲機制中，避免做好做壞一個樣，客觀評價各職員的貢獻情況。另外，推進國有資本布局優化和結構調整，聚焦主責主業，發展實體經濟，推動高質量發展，提升國有資本配置效率，細化預算考核對象，這也符合國企三年改革要求，根據經營類預算和財務類預算明確各職員的角色，嚴格遵守全面性、全員性原則，保證預算管理的剛性要求。

全面預算管理是經過實踐檢驗，具有實際價值的資源管理手段，對內而言，其能夠提升企業的資源配置能力，預測經營風險，避免企業遭遇過大的經濟損失，對外是國有企業踐行企業價值、參與市場運作、維護市場繁榮的重要手段。本文從全面預算管理的企業層級與具體活動層級出發，發現其還存在如下問題：企業預算組織結構不健全、預算目標與企業目標存在些許出入、預算編制不徹底、預算考核不全面等。結合國有企業的實際需求，從如下方面提出了調整優化：明確預算治理結構、優化預算編制程序、增強預算考核的全面性，保證預算管理執行徹底。雖然本文提出了相應的優化策略，但鑒于筆者能力有限，視野較窄，各項策略的實用性尚待實踐驗證，盡管這些年國有企業在預算管理的應用上取得了較大成就，但在現代先進理念和先進技術手段的綜合作用下，其在未來還有很大的成長空間。