基于“加減”背景下國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編管方式思考
——以廣州南沙新區(qū)為例

劉小麗

廣東省建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 廣東 廣州 510000

繼2019年5月中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)），2023年3月自然資源部發(fā)布《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號(hào)），進(jìn)一步明確詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可以及實(shí)施城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)、整治更新、保護(hù)修復(fù)活動(dòng)的法定依據(jù)，是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力的實(shí)施性政策工具。國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的全域要素管控，統(tǒng)籌陸與海、建設(shè)與非建設(shè)空間、城與鄉(xiāng)三大關(guān)系，構(gòu)建全域生態(tài)空間格局的重要一環(huán)。

新時(shí)期詳細(xì)規(guī)劃具有“加”的要求。編管范疇增加，由原來(lái)控制性詳細(xì)規(guī)劃擴(kuò)展至城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外村莊規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)及生態(tài)地區(qū)等，以實(shí)現(xiàn)山水林田湖草全域的規(guī)劃管控。傳導(dǎo)機(jī)制加強(qiáng)，構(gòu)建“總體規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃-專項(xiàng)規(guī)劃”縱向到底、橫向到邊的規(guī)劃傳導(dǎo)與協(xié)調(diào)體系。

新時(shí)期詳細(xì)規(guī)劃也具有“減”的需求。強(qiáng)調(diào)全域覆蓋適當(dāng)留白，確保規(guī)劃能用、管用、好用。強(qiáng)調(diào)放管服，如何在“把每一寸土地都規(guī)劃得清楚”與“動(dòng)態(tài)彈性應(yīng)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展”之間把握平衡；同時(shí)理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央和地方各級(jí)政府的關(guān)系，解決管什么、誰(shuí)來(lái)管的問(wèn)題，提高行政效率，激發(fā)基層組織的規(guī)劃參與積極性。

本文以廣州南沙新區(qū)探索經(jīng)驗(yàn)為例，重點(diǎn)圍繞新時(shí)期“加減需求”下“詳細(xì)規(guī)劃如何編”與“詳細(xì)規(guī)劃如何管”兩方面核心，總結(jié)從規(guī)劃體系、制度建設(shè)和試點(diǎn)政策等層面的創(chuàng)新探索，以期為其他地區(qū)提供方法借鑒。

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系下詳細(xì)規(guī)劃的新需求

1.1 基礎(chǔ)與實(shí)踐

在全域統(tǒng)籌的空間治理需求下，黃明華等人[1]認(rèn)為現(xiàn)階段個(gè)案式的控規(guī)達(dá)不到普遍的約束效果，提出應(yīng)使控規(guī)向規(guī)則化的公共政策方向邁進(jìn)，從而平衡剛性與彈性、兼顧存量與增量、覆蓋時(shí)間與空間；在城鎮(zhèn)開(kāi)外邊界外，上海郊野單元的探索，濟(jì)南、天津、武漢等的生態(tài)隔離區(qū)的已有探索，但對(duì)于非建設(shè)空間詳細(xì)規(guī)劃的管控要素更趨于多元。

面對(duì)控規(guī)無(wú)法應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的不確定性、頻繁調(diào)整、控制失效的問(wèn)題，在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度方面，學(xué)者們主要提出通過(guò)區(qū)間化、值域化、系數(shù)修正模型等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)容積率管控的剛彈結(jié)合[2-5]。在用地性質(zhì)的彈性控制方面，主要探討了運(yùn)用大類劃分、混合比例、程序選擇、反控制等彈性規(guī)劃方法預(yù)留多種開(kāi)發(fā)功能的可能性[6]。在控規(guī)的實(shí)施管理方面，以控規(guī)方案加配套政策的方式，深圳、上海、南京等多地采用了容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移的管理手段，實(shí)現(xiàn)了容積率的柔性管控并提升了城市品質(zhì)和公共利益[7-9]。在編制體系方面，盧科榮[10]提出將控規(guī)分解為單元和地塊2個(gè)層面，在單元層面剛性控制強(qiáng)制性內(nèi)容、彈性控制具體地塊，保障了控規(guī)對(duì)市場(chǎng)需求的適應(yīng)性和時(shí)效性。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃體系下新時(shí)代詳細(xì)規(guī)劃的創(chuàng)新需求

自2012年黨的十八大提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以來(lái)，中共中央國(guó)務(wù)院、自然資源部的出臺(tái)一系列相關(guān)政策要求，新時(shí)期對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的新要求包括（見(jiàn)圖1），一是強(qiáng)調(diào)傳導(dǎo)機(jī)制的構(gòu)建，以面向?qū)嵤f(xié)調(diào)矛盾、強(qiáng)化傳導(dǎo)為目的，探索適應(yīng)新時(shí)代多元價(jià)值利益導(dǎo)向的詳細(xì)規(guī)劃控制指標(biāo)，構(gòu)建“總體規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃-專項(xiàng)規(guī)劃”縱向到底、橫向到邊的規(guī)劃傳導(dǎo)與協(xié)調(diào)體系。二是強(qiáng)調(diào)全域覆蓋適當(dāng)留白，尊重規(guī)律，前瞻謀劃，科學(xué)分析，圍繞城市更新、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村振興、系統(tǒng)生態(tài)修復(fù)和土地綜合整治等，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，鼓勵(lì)規(guī)劃“留白”，確保規(guī)劃能用、管用、好用。三是強(qiáng)調(diào)放管服，厘清各級(jí)政府各層規(guī)劃的管理權(quán)責(zé)邊界，調(diào)動(dòng)地方主動(dòng)性，釋放地方活力。四是強(qiáng)調(diào)一張圖管理，滿足遠(yuǎn)近結(jié)合、剛彈結(jié)合的需求，推進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”的共編、共管、共享新模式，實(shí)現(xiàn)城市治理能力提升。

圖1 近年政策梳理圖示

2 “加減”背景下的南沙創(chuàng)新探索與思考

廣州市南沙區(qū)作為國(guó)家級(jí)新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、粵港澳深度合作區(qū)，在一系列國(guó)家級(jí)政策助推下，走上了城市建設(shè)的快車道。2017年始南沙已持續(xù)開(kāi)展詳細(xì)規(guī)劃的創(chuàng)新與實(shí)踐，在“分層編制、分層審批、分層管理”等方面已在省、市層面均具有領(lǐng)先的探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以應(yīng)對(duì)規(guī)劃管理“快慢”問(wèn)題。國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)期，南沙詳細(xì)規(guī)劃探索回應(yīng)新時(shí)期要求，同時(shí)需解決南沙作為自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、用地靈活、功能復(fù)合等新業(yè)態(tài)彈性需求，解決城規(guī)土規(guī)未真正融合導(dǎo)致規(guī)劃編管建效率低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.1 從“單一空間”向“全域覆蓋”轉(zhuǎn)變，形成三類空間編管方法設(shè)想

過(guò)往的詳細(xì)規(guī)劃編制與管理以城鎮(zhèn)建設(shè)用地的控制性詳細(xì)規(guī)劃為主，全域覆蓋要求下，南沙提出區(qū)級(jí)詳細(xì)規(guī)劃劃分三類空間以形成“全域用途管制一張圖”的構(gòu)想（見(jiàn)圖2），其中城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃，以城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界為范圍，針對(duì)已編控規(guī)基本全覆蓋的情況，需重點(diǎn)考慮與現(xiàn)行已批控規(guī)的銜接問(wèn)題。對(duì)已批控規(guī)進(jìn)行全面評(píng)估，分類納入。對(duì)于符合發(fā)展要求的直接納入，對(duì)于近期已有發(fā)展意向的進(jìn)行細(xì)化優(yōu)化，對(duì)于未有明確發(fā)展意圖的區(qū)域或有重大變化的潛力區(qū)，更新區(qū)等規(guī)劃為待定區(qū)或留白。村莊規(guī)劃單元重點(diǎn)解決用地布局、用地規(guī)模和用地邊界的問(wèn)題。對(duì)村莊規(guī)劃單元內(nèi)的非建設(shè)用地，制定農(nóng)業(yè)空間非建設(shè)用地用途管制規(guī)則，提出管控要求或發(fā)展建議。生態(tài)單元規(guī)劃明確生態(tài)空間內(nèi)的用途分區(qū)，制定各類建設(shè)活動(dòng)的準(zhǔn)入機(jī)制及負(fù)面清單 ，同時(shí)結(jié)合南沙實(shí)際情況，優(yōu)化細(xì)化生態(tài)空間非建設(shè)用地用途管制規(guī)則。探索三類空間的針對(duì)性管控策略，其中城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)（控規(guī)）以“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”，村莊規(guī)劃以“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”+“非建設(shè)用地用途管制”；生態(tài)單元規(guī)劃以基于用途分區(qū)的“準(zhǔn)入機(jī)制+負(fù)面清單” +“非建設(shè)用地用途管制”。

圖2 三類空間的編管設(shè)想示意圖

2.2 從“內(nèi)容重疊”到“層級(jí)分明”，強(qiáng)化分層傳導(dǎo)和彈性預(yù)留

以往的規(guī)劃體系由市級(jí)總體規(guī)劃到控制性詳細(xì)規(guī)劃（到地塊層面），規(guī)劃編制從戰(zhàn)略層面到地塊指標(biāo)控制綱性，往往因彈性不足難以應(yīng)對(duì)地方及市場(chǎng)快速發(fā)展的訴求。南沙通過(guò)建立“總體規(guī)劃-分區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃-地塊詳細(xì)圖則”（以下分別簡(jiǎn)稱“分區(qū)控規(guī)”、“地塊圖則”）分層編制管理體系，將原有的控制性詳細(xì)規(guī)劃分為兩個(gè)層面來(lái)編制，在落實(shí)和分解總規(guī)的宏觀戰(zhàn)略要求、保證總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容及時(shí)有效地得以深化落實(shí)的同時(shí)，保證下一層級(jí)是上一層級(jí)的指標(biāo)分解與目標(biāo)傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了一定程度剛性的基礎(chǔ)上，保留了面向?qū)嵤┑膹椥允侄巍Ｒ?guī)劃編制內(nèi)容方面，明晰權(quán)責(zé)，按照管什么編什么的原則，總體規(guī)劃層面強(qiáng)調(diào)定量、定標(biāo)準(zhǔn)及跨邊界的區(qū)域統(tǒng)籌；詳細(xì)規(guī)劃層面強(qiáng)調(diào)落地實(shí)施，精簡(jiǎn)片區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃內(nèi)容，用地用途下沉至詳細(xì)規(guī)劃，減少各層級(jí)規(guī)劃內(nèi)容重疊，同時(shí)為地塊圖則預(yù)留調(diào)整接口，賦予地方更多的發(fā)展彈性。同時(shí)，分區(qū)控規(guī)以規(guī)劃管理單元為基本編制范圍，傳導(dǎo)上位要求，落實(shí)各類安排，明確各類設(shè)施的規(guī)模、數(shù)量。地塊圖則依據(jù)分區(qū)控規(guī)制定，按市場(chǎng)需求動(dòng)態(tài)編制，以地塊為載體，在明確了地塊各項(xiàng)設(shè)施的市場(chǎng)需求后，方對(duì)各類用地和設(shè)施所提出的定性、定量、定位等控制內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步落實(shí)和細(xì)分，避免缺乏精細(xì)化的提前謀劃與動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)需求之間產(chǎn)生矛盾。

2.3 從“剛性管理”到“柔性適應(yīng)”，增強(qiáng)規(guī)劃適應(yīng)性

探索指標(biāo)留白。為克服現(xiàn)行控規(guī)編制技術(shù)體系中“彈性不足、剛性有余”的問(wèn)題，南沙提出了以“初始指標(biāo)+配額指標(biāo)”的方式實(shí)現(xiàn)控規(guī)管理單元經(jīng)營(yíng)性用地總建設(shè)量彈性控制，預(yù)留5-10%的“配額指標(biāo)”不落實(shí)到地塊，“初始指標(biāo)”為規(guī)劃編制階段落實(shí)的開(kāi)發(fā)指標(biāo)，“配額指標(biāo)”為預(yù)留部分指標(biāo)不落實(shí)到地塊，并形成具體的操作辦法建議，當(dāng)項(xiàng)目滿足要求可提出申請(qǐng)。為鼓勵(lì)地塊主體在建設(shè)過(guò)程中提供高品質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施或精細(xì)化的公共空間，探索增加獨(dú)立用地公共設(shè)施、公共空間配建、市民共享非獨(dú)立用地的公共空間或設(shè)施，給予“配額指標(biāo)”獎(jiǎng)勵(lì)。

探索“留白地塊、留白成分”。2020年11月，自然資源部印發(fā)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（試行）（以下簡(jiǎn)稱“分類指南”），建立了全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間用地用海分類，其中在一級(jí)類中新增了“留白用地”，為在建設(shè)用地性質(zhì)留白彈性管理上提供了相對(duì)明確的實(shí)施方式，但未做出詳細(xì)規(guī)定。結(jié)合新加坡、北京、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)等地的案例，南沙分別針對(duì)面向近期開(kāi)發(fā)建設(shè)的個(gè)別地塊、以及面向遠(yuǎn)期開(kāi)發(fā)建設(shè)的連片區(qū)域進(jìn)行了探索。面向近期開(kāi)發(fā)的留白控制，以管理單元為單位，在空間形態(tài)管控要求較高的區(qū)域，為保證城市設(shè)計(jì)控制的城市界面得以實(shí)施，單元內(nèi)可留一定比例留白地塊可“嚴(yán)”指標(biāo)“寬”性質(zhì)，地塊指標(biāo)明確，地塊用地性質(zhì)設(shè)置負(fù)面清單，后續(xù)的土地使用階段，開(kāi)展咨詢策劃明確用途。在調(diào)整靈活度更高的區(qū)域，留白地塊的性質(zhì)及相應(yīng)指標(biāo)形成多種可選擇的多情景控制指標(biāo)。面向片區(qū)功能定位未明確或未啟動(dòng)規(guī)劃建設(shè)的遠(yuǎn)期開(kāi)發(fā)設(shè)置戰(zhàn)略留白區(qū)，制定留白用地負(fù)面清單，并對(duì)大小三線、重大交通市政及基礎(chǔ)設(shè)施布局與公共利益等城市發(fā)展底線、以及其他必須落實(shí)的內(nèi)容進(jìn)行提前規(guī)劃并管控。

2.4 從“分離審批”到“鏈條整合”，精簡(jiǎn)交叉環(huán)節(jié)提升效率

南沙區(qū)原有城市規(guī)劃委員會(huì)、土地管理委員會(huì)兩個(gè)常設(shè)區(qū)級(jí)議事機(jī)構(gòu)，分別對(duì)城市規(guī)劃、資源管理進(jìn)行決策，整合城市規(guī)劃委員會(huì)和土地委員會(huì)兩個(gè)議事機(jī)構(gòu)，成立自然資源委員會(huì)，探索自然資源領(lǐng)域涉及的所有事項(xiàng)全鏈條、集中統(tǒng)一審議，縮減同一項(xiàng)目或地塊同時(shí)涉及土地管理及規(guī)劃管理交叉的審議流程，避免重復(fù)審議，有效精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)，同時(shí)也可以加強(qiáng)土規(guī)和城規(guī)內(nèi)容的協(xié)同，促進(jìn)項(xiàng)目高品質(zhì)落地。

3 結(jié)束語(yǔ)

國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃作為總體規(guī)劃向下傳導(dǎo)與落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，是下一階段規(guī)劃編管創(chuàng)新探索的主要陣地，對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍外生態(tài)區(qū)、城鄉(xiāng)融合區(qū)、產(chǎn)城融合地區(qū)、存量地區(qū)等特殊地區(qū)的探索，以及回應(yīng)自然資源資產(chǎn)管理的要求，如何從頂層設(shè)計(jì)到詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)形成閉環(huán)管理，促使全民自然資源資產(chǎn)所有者資產(chǎn)保值升值，以及基于山林與基本農(nóng)田保護(hù)的要求，探索構(gòu)建開(kāi)發(fā)利益與生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠胶夥▌t等仍是重要課題。