精細化管理下重點地區規劃實施路徑
——以廣州南沙明珠灣起步區為例

區綺雯 高遠

廣東省建筑設計研究院有限公司 廣東 廣州 510000

1 背景：粗放式建設的現實困境

我國經歷了全球歷史中最快速的城鎮化進程，但在急劇擴張的同時，城市空間品質并未得到相應提升，粗放式建設導致生態資源被擠壓、城市風貌失序等問題一直是困擾規劃管理者的核心難題。原因之一，是既有規劃設計與實施管理體系無法滿足現代城市建設日益強調的過程性、動態性和引導性等精細化要求。

1.1 以公眾利益為中心的價值導向的缺失

以往增量發展的慣性與任期制的政府績效考核，高度依賴空間資源消耗與房地產開發，帶來著眼短期經濟效益，忽略長遠與公共利益，重規模擴張輕視資源約束；重土地開發收益輕公共設施品質等問題。

1.2 城市空間管控技術缺失

傳統規劃設計編制技術缺乏對空間形態的深入研究和有針對性的控制指引。近年的規劃編制更多是對土地資源的分配及整體形象的“藍圖式描繪”,缺少對物質空間形態的詳細設計與管控，導致物質空間呈現出強烈的片段化與項目化[1]。

1.3 規劃實施機制脫節

規劃設計與項目實施分離，缺乏統一的從規劃設計到建設管理的縱向傳導機制。規劃編制完成后，其成果通常交付于不同部門并行管理，在項目安排、土地供應、基礎設施、政策供給與公共財政投入等方面缺少協調機制。

2 對策：精細化規劃建設的趨勢與思路

針對精細化的建設管控國內外已有較多實施經驗供參考，總體而言，城市建設管控逐步從二維規劃指標管控轉變為以價值維度、空間維度和時間維度為核心的三維空間組織和設計（見圖1）。

圖1 精細化設計與建設管控體系

2.1 價值維度——設計理念的人本導向轉型

國內外近十幾年來已進行了大量的城市設計實踐，通過梳理可以發現（見表1），各個國家的城市設計不僅注重空間形態，還更加強調人性尺度，關注公共空間與公共利益。

表1 主要城市設計原則梳理

2.2 空間維度——精細化的空間要素管控

城市規劃管理模式應從指標管理向空間管制轉變，并將城市設計管控體系納入城市規劃體系，將城市設計的空間要素轉譯為管理語言[2]，確保宏觀目標能夠縱向有效傳遞。

2.3 時間維度——全過程規劃實施管理機制

在內涵式發展的存量時代，城市設計將從靜態的形態約束與空間的管治轉向動態彈性的對開發過程的“治理”（governance），將從一種以結果為導向的技術工具全面轉變為過程與結果并重的“公共政策”[1]（public policy）。依賴事前、事中、事后的全過程管統籌管理，實現各專業、各部門之間的橫向協同銜接[3]。

3 實踐：廣州南沙明珠灣起步區建設實施

本章將論述明珠灣起步區城市營造理念與規劃管控實施路徑，總結其建設過程中精細化的規劃設計與管控經驗。

3.1 廣州明珠灣起步區規劃建設歷程及概況

明珠灣起步區位于南沙的中部，具有“山、海、河、涌、田”為核心的嶺南水鄉本底，致力打造世界級灣區。經歷了近十年發展，規劃編制與實施管理可劃分為兩個階段：（1）起步建設階段（2012-2017年），重視以城市設計引領地區發展的思路，確立了生態優先與現代城市職能匹配的價值取向；（2）全面提升階段（2018年至今），進一步強化高水平城市設計，邀請國際設計大師與團隊參與空間設計營造，通過地區總設計師制度實現規劃編制到建設管理的無縫銜接。

3.2 堅守規劃設計理念目標、建立品質建設價值共識

明珠灣起步區的城市設計編制與實施一直貫穿在規劃與建設各階段。與城市設計并行的是景觀、地下空間、道路交通、市政管網、綠色生態、夜景照明等專項研究，形成以城市設計為平臺，多專項統籌的規劃編制體系。

3.2.1 生態品質與可持續發展兼顧

為降低臺風、洪水等自然災害帶來的安全隱患，明珠灣濱水空間以“寬度換高度”，打造水岸與城市空間相融合的生態堤，避免傳統防洪堤“水利圍城”的情況。

3.2.2 傳承嶺南水鄉的地域文脈

為避免傳統新城開發“格式化”的空間模式，明珠灣規劃保留了黃山魯、蕉門河、橫瀝水道等“山、水、田、涌”等嶺南水鄉要素，尊重灣區“三江六岸”的空間秩序。

3.2.3 活力、包容、有溫度的城市社區

在生態環境保護的前提下，明珠灣建設有節、有度地合理利用土地資源，通過公交導向開發、緊湊街區尺度以及城市功能的高混合度實現各項城市活動密集化的集約空間效應。

3.3 貫徹全要素、精細化的管控體系，保障理念到實踐有效傳導

明珠灣起步區在城市設計成果的基礎上，對空間設計內容進行管控“轉譯”，形成了一套完整的設計管控內容，以城市設計圖則形式納入土地出讓條件，建立準法定的指導地位，滿足“易操作、易實施”的要求。

3.3.1 建立全域、全要素精細管控數據庫

明珠灣起步區建立“4層面、25項、80余條”管控數據庫，遵循“目標—要素—剛彈控制”的管控邏輯，清晰展示設計要求與管控目標。例如，為營造共享互通的公共步行系統，分別對建筑商業空間、騎樓、首層架空形式、二層連廊、地下大堂、垂直交通核等要素實施管控，確保地塊建筑設計與城市空間結構的耦合與互動。

3.3.2 公共利益導向下 “導”與“控”的平衡

通過明確各實施主體公共義務的邊界、內容與標準，保證公共空間品質與公共資源的共享，如嚴格控制濱水地塊的公共通道、視線廊道、裙房界面、連廊系統；對于建筑風貌等采用正負面清單形成進行彈性設計引導。以靈山島尖縱一涌為例，濱水居住地塊主動提供連續的濱水商業界面與騎樓空間，既提升濱水慢行的舒適性與連續性，亦為項目提升人氣活力與市場價值。

3.3.3 差異化、針對性管控內容

為提升管控的實效性，應對不同地區控制采用針對性的管控要素，如居住片區關注公共設施與開敞空間布局、慢行設施等；商務區則聚焦功能復合與空間互聯互通，關注騎樓連廊等灰空間系統與地面地下立體慢行等內容。

3.4 以地區總設計師制度為平臺，推進全過程咨詢工作機制

明珠灣起步區地區總師制度實施過程中，通過《明珠灣起步區地區城市總設計師全過程服務操作辦法》、《靈山島尖地區城市總設計師工作制度》、《橫瀝島尖地區城市總設計師制度實施細則》等制度的確定，實現從規劃設計到施工建設全流程管控。自2018年起，地區總師咨詢已成為明珠灣起步區規劃管理中的常態環節，各總師團隊參與各類咨詢會議共計300余次，書面回復會辦函件約1600件。

3.4.1 地區總師塑造過程化、動態化設計決策環境

明珠灣地區總師在實施的過程中，綜合衡量設計質量及其長遠利益和短期效益，進行自由裁量，實現規劃實施過程邁向價值導向和過程性規劃轉型。

明珠灣地區總師通過四階段流程優化過程咨詢：1、城市設計宣講：明確實施主體后，地區總師團隊與建設方、設計師通過設計要點前置溝通，凝聚空間設計共識；2、設計過程咨詢：鼓勵多方案比選，聚焦設計方案與城市空間的融入性、公共空間與公共設施的布局合理性等要素；3、方案報審咨詢：以標準化、清單式審查公共空間、豎向設計、建筑風貌細部等精細化設計； 4、施工過程監督：要求建設方提供《施工實景落實審批圖紙自審報告》，對濱水空間景觀、街道公共空間等核查建設內容。

當開發地塊的實際建設需求和空間形態與既定圖則、規劃要求不一致時，需要總師團隊多專業協作，提出合理的解決方案，提供“自由裁量”的技術支持，而非直接否定的“粗暴”思維。城市建設整合機制保障先進性開放設計，地區總師咨詢體現為一個動態開放性的技術、服務協調過程，包括對自身規劃系統、內容的不斷校核和完善，也包括對土地開發、市場運營等訴求的不斷指導和融合采納，以保障在規劃核心價值和市場開發合理性方面取得均衡。

3.4.2 地區總師促成創新、精細的空間設計的實現

明珠灣地區總師動態統籌、整體把控，通過循環反復的溝通與協商，從細微之處全方位改善市民日常生活品質。

關注嶺南氣候的騎樓街、挑檐、有蓋連廊系統，引導不同權屬地塊間建設連續騎樓街道、風雨連廊形成連續的有蓋連廊體系，并因“獨立風雨連廊不計容”規定，激勵及促發了地塊企業自發建成約四公里長有蓋步行連廊。

針對原來河涌岸線至地塊紅線之間的“三不管”空間，地區總師團隊參考新加坡私人運營公共空間的建設管理經驗，協同溝通明珠灣管理局、規自局、水務局及濱水十一個建設方，提供濱水-場地一體化設計及建設方案，明確長期的建設維護資金與機制保障，為地塊提供高質量的濱水公共空間，是多方共建共管共治的良好實踐。

3.5 建立多維度、全方位的統籌協同協調機制

明珠灣管理局作為自貿試驗區片區的重要組成之一，是廣州市第一個實行企業化管理，但不以營利為目的的公共機構。既有政府部門的公共管理權力，又有企業靈活、創新、富有活力、追求效益、對市場的需要反應迅速的特點。

明珠灣管理局作為屬地管理機構，享有完整的區域管理權限。得以打破傳統模式多部門參與的管理方式，規避部門壁壘。充分利用多專業、全流程管理的優勢，構建從產業策劃-規劃編制-招商引資-土地供應-開發建設-運營管理的完整的管理機制，實施規建管一體化管理。

利用明珠灣管理局法定機構的優勢，在垂直體系下建立動態協同的設計管理秩序，在設計方案上創新的發展“上下傳導”工作機制，以法定規劃為基礎、各領域專項規劃為支撐、工程設計為本底的定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系，形成從“法定規劃——專項規劃——工程設計” 的科學規劃體系，從規劃到工程設計統籌考慮、環環緊扣，保證方案精準落地。

4 結論

城市建設實施是個復雜而動態的巨系統，現階段經濟與社會轉型發展對規劃體系與管理制度提出了巨大挑戰。明珠灣起步區的十多年建設實施可看作一次規劃設計思維、建設管理機制的本地化探索，旨在探索更“高品質易實施”的管理控制和實施路徑、保障設計意圖的落實。

其一，穩定的設計理念和核心價值堅守，始終探索如何使地區從長遠發展中獲益，不僅以經濟與建設強度為量度，將地區的公共利益、社會價值與多元群體的價值最優置于首位。

其二，開放的參與機制與規劃體系，提升規劃在實際運行中具備可實施性和對復雜條件的變通，不斷以多樣化的技術工具動態完善規劃管控的滯后與不足，保障規劃實施的有效性。

其三，不斷探索和明確的一系列協同的管理、設計、運營機制，從發展階段出發、從具體問題入手，始終面向建設運營，形成更靈活的地區協同機制與頂層設計。