PPP項目財務管理的創新策略探究

黃韋鴻

摘要：改革開放持續推進，我國經濟呈現快速發展態勢，與此同時，國家基礎設施建設力度持續加大，如機場、地鐵、公路、醫院、垃圾處理等項目。為了有效減輕政府前期投資壓力，許多民生領域的工程采取了PPP項目模式，即通過引入私人資本參與投資，通過項目的資本、政府結款的有限承諾，向銀行申請貸款資金，且這一融資模式在大型基礎設施建設中得到廣泛運用。PPP項目具有投資大、建設周期長、涉及業務廣等特征，要實現項目的有序管理、高質量推進，必須要發揮財務管理的職能，將其滲透于項目管理的各個流程。一方面，對PPP項目內部各項業務活動實施監督與控制，加強制度體系的建設，有效防范與化解風險；另一方面，加強PPP項目內部業務的協調性，推進資源的優化配置，提升管理的高效性與價值創造。文章立足于對PPP項目的創新管理，聚焦于財務管理的相關事務，全流程地滲透于項目運作中，對于提升PPP項目的管理效率與質量具有積極意義。

關鍵詞：PPP項目；財務管理；創新策略

近年來，我國基礎設施建設力度持續加大，PPP模式作為重要的融資手段與合作模式被廣泛運用，但在實施財務管理中，所涉及的內容眾多，亦暴露出一些不足之處，例如，資金使用效率不高、內控水平不高、稅費管理不足等。PPP項目本身具有一定的復雜性，要提升管理質量、提高經濟效益，管理層必須重塑管理理念、重構業務流程，將財務管理工作全流程地滲透到項目中。結合PPP項目的特點，通過完善財務管理制度體系、改進與完善管理流程，能夠在整合資源、提升效率等方面起到積極的促進作用。深入到PPP項目中，充分發揮財務管理的職能，將財務管理工作滲透于PPP項目運營的各個環節，能夠有序地將管理、業務、財務工作進行優化與整合，通過深層次分析與挖掘數據，形成信息支持，并參與到管理決策中，能夠提升決策的準確性與前瞻性，提高項目運行的經濟性與效率性，有效實現風險防范。

可以說，從PPP項目的實際運營來看，要提升管理效率，必須從創新財務管理著手，從源頭上對項目實施全面規劃，立足于提升管理效率、價值創造著手，重構業務流程、優化配置資源、強化協同作業，探索提升財務管理效率的創新策略，從而促進PPP項目運行效率的改善，持續助力于價值創造。

一、PPP項目模式及其特點

PPP項目模式是BOT的歷史演變，即Public-Private-Partnership，指的是在推進公共基礎設施的建設中，由政府部門與民營企業合作，構建“雙贏”“多贏”的合作模式。政府部門通過招投標的形式，選擇第三方的項目公司進行籌資、建設、融資，政府承諾在建設驗收完成后按時支付工程款項，并由銀行給予貸款資金的支持。PPP項目模式亦是一種融資方式，將政府、民營企業、銀行緊密地聯系在一起，解決了融資問題，且項目公司的資產、政府承諾款項撥付等能夠提升貸款的安全性，亦能夠引導民營企業積極參與到公共設施的建設中。PPP項目具有建設時間跨度長、涉及資金量大的特點。在20世紀80年代PPP項目已逐步興起，隨著40余年的發展，已逐步成熟。由于PPP項目在運作過程中，涵蓋的工作內容復雜，主要包括項目可研性調研、籌資（融資）方案設計、資金投資、工程建設、資金運行、財務管理、竣工結算、繳納稅款等。由此，要保障PPP項目的穩定運行，必須將財務管理工作貫穿于項目運行的全流程、滲透于各個業務模塊，通過全面搜集項目運營中的數據，進一步進行分析與挖掘，提煉具有價值的信息，并為未來PPP項目積累豐富的經驗，促進PPP項目模式的穩定發展。

當前，隨著PPP項目呈現出投資大、周期長、工程工藝復雜等特點，在開展財務管理中，不僅僅局限于對資金的管理，而是統籌PPP項目的全流程，通過數據的分析與解讀，合理規劃項目運行的各個流程，為決策提供信息支持，促進決策更具前瞻性，從源頭上著力提升PPP項目的運行效率。PPP項目已廣泛地應用于工程領域，其特點主要表現如下。

（一）以政企合作為基礎

PPP項目模式既是融資方式、又是合作模式，將政府部門與民營企業緊密地結合在一起，更強調資源共享、合作協調，共同推進公共建設項目的穩健運行。一方面，以政企合作為基礎的PPP模式，更強調引入民間資本與管理模式，構建雙贏的合作基礎，通過項目資本、政府的有限承諾為擔保形式，在銀行獲得融資支持，從而有效地緩解公共項目建設中的資金壓力。政府在項目竣工時才進行資金結算，能夠將更多的財政資金投向于其他項目，從而促進財政資金使用效率的提升。另一方面，引入民間資本參與到公共建設項目中，亦能夠推進民營企業的快速發展。PPP項目由政府與企業共同參與，在項目的建設過程中，雙方能夠通過資源互補、相互協作，共同推進項目穩健發展。在參與PPP項目中，政府與企業合作，且在政府相關優惠政策的引導下，企業參與PPP項目的積極性高，通過優化資源配置，提升自身的運營效率，促進企業的良性發展。

（二）以合同為合作準則

政企合作進程中，通過雙方簽訂合同，明確雙方的責任，政府發揮服務職能，組織整個項目的協調工作，且由于PPP項目多為公共建設項目，要凸顯政府的服務性，合同的簽訂更能保障公共利益和社會效益。企業在開展PPP項目建設中，投入民間資本、參與到具體的項目建設中，既要保障項目的質量，又要獲取一定的經濟效益。由此，PPP項目模式必須以合同作為合作的基礎，各主體在合作進程中職能不同、關注的側重點不同，通過簽訂合同，雙方明確權責、推進資源共享，從而發揮出協作、雙贏的合作職能，實現資源互補、利益共享。

二、PPP項目財務管理的必要性

當前，隨著PPP項目呈現出投資大、周期長、工程工藝復雜等特征，且在參與項目的建設中還面臨著競爭格局復雜的環境，建設方在推進PPP項目的建設中，要對內部各項事務進行重新梳理，以財務管理作為主線，以企業的戰略目標為主導，充分發揮財務管理的職能，參與到財務決策中，能夠有序促進項目及企業運營效率的提升。在開展財務管理中，不僅僅局限于對資金的管理，而是統籌PPP項目的全流程，將財務管理滲透于各個環節，通過實施集中規劃、資源優化配置、成本管控、財務風險防范等，能夠營造良好的內部控制環境，全面提升項目建設的效率。企業的穩健運營，關系著國民經濟的良性發展，依托于財務管理，滲透于企業經營的全流程，能夠提升內部管理水平、重構財務流程，財務人員通過數據的分析與解讀，合理規劃項目運行的各個流程，為PPP項目的有序推進提供牢固的基礎，增強項目的資金鏈，促進項目經營效益的大幅度提升。企業實施財務管理，還要關注管理決策職能的發揮，通過對PPP項目及企業運營實際情況的全面掌握，進而為決策提供信息支持，促進決策更具前瞻性，從源頭上著力提升PPP項目的運行效率。

整體而言，在PPP項目中開展財務管理工作，能夠重構流程、優化資源要素配置，進而立足于項目目標，制定可行的財務決策，全面實施現金流管理、預算管理、成本管控等工作，促進PPP項目經營管理效率的提升，為企業的PPP項目管理積累財務管理經驗，持續提升企業向高質量方向發展。

三、PPP項目財務管理存在的問題剖析

PPP項目在運營過程中，由政府與企業合作建設，具有投資周期長、金額大、工程復雜的特點，雙方還需要以合同履行為基礎進行多次磨合與博弈，這就給PPP項目的財務管理帶來了一系列挑戰。由此，在推進財務管理工作中，必須貫穿于PPP項目運營的全流程，在具體的實施過程中還存在著一些不足。

（一）資金管理水平不足

PPP項目在建設與推進過程中，財務資金運作是基礎，亦是關鍵環節。在具體的實施中，部分PPP項目在實施資金管理過程中，存在著管理水平不足、效能有限的情況，未對重點領域實施精細化管理，導致資金的安全性保障不足。在PPP項目中，資金活動是項目穩定運行的基礎，在資金管理中需要從項目全局性的高度進行統籌，會計核算數據信息不準確，無法對各個業務流程的耗費進行統計，甚至存在著資金管理混亂的情況。例如，PPP項目建設周期長、金額大，在資金管理中，必須是分階段進行融資、資金撥付等，而資金管理缺乏精細化，可能存在著資金鏈不足的風險，且若提前融資，大量資金停留于賬戶，會增加資金成本。

（二）稅費管理不足

PPP項目在運行過程中，還存在著與稅費相關的問題，主要集中于稅率核定、納稅時間等方面。例如，在稅率核定過程中，面臨著9%、6%兩種增值稅稅率，以及享受低稅率的占比等問題，向政府請款時開票稅率的確定直接會影響到PPP項目的稅負成本。又如，對進項稅退稅的處理，若先退稅，后期開票再交稅，PPP項目公司能少貸款項目總額的9%左右，進而節省利息支出。PPP項目在合同簽訂中，沒有明確對增值稅稅率、稅款繳納期限等進行明確規定，且在日常的管理中缺乏有效溝通，這都會給PPP項目的財務工作造成較大影響，甚至影響到整體項目的現金流預測、融資工作、稅負成本等。

（三）內控力度不足

PPP項目建設規模較大，內部管理具有一定的復雜性。部分PPP項目在開展財務管理中，缺少完善的內控體系，難免會存在著風險隱患。例如，相關的財務制度體系建設不健全，缺乏資金管理、預算管理等制度，在具體的執行中，隨意性較大，預算編制不科學、資金管理混亂，難以保障資金的安全性。又如，內控體系建設不完善，未對各個崗位的職責進行明確，缺乏有效的工作指導功能，存在著人為操作風險。PPP項目在開展財務管理工作中，存在著內控力度不足的問題，嚴重影響了管理效率，特別是缺乏良好的內控機制，內控體系不全面，難以形成合力，降低了財務管理的效能。

四、PPP項目財務管理的創新策略

筆者深入到PPP項目中展開實地調研，強調必須結合PPP項目的特征，立足于全流程的視角著手，對財務管理工作進行全面梳理，從資金管理、內部控制、制度建設、職能定位方面展開創新策略的探究，以期促進PPP項目管理效率的提升。

（一）提高資金管理水平

新時期，PPP項目在開展財務管理工作中，要更新管理理念，重視資金管理工作，合理規劃資金的使用計劃，與項目建設的進度相匹配，加強資金的核算工作，引入財務軟件提升會計核算方式，全面提升資金的使用效率。加強資金管理力度，實施統籌管理，結合成本管控工作，分階段進行資金的撥付，與進度相匹配，保障項目的運行質量。全面提升員工資金管理意識，在實施財務管理工作中，調動全員積極配合，并規范和約束自身的操作行為，提高管理效率，準確地進行資金信息的搜集，如資金來源、出處、收付往來等，提高會計信息的精準度，加強對資金的監管力度，保障項目資金安全，亦為后續的核算、審計工作奠定良好基礎，促進PPP項目的穩健運行。

PPP項目在運行中，必須全面提升資金的利用效率，通過實施資金的統籌管理，財務人員優化融資方案，將融資資金安排與項目的進度相匹配，既要保障項目資金的充分性，防范因資金不足而導致的項目延期情況，又要從資金價值的角度著手，減少利息的支出。例如，在稅費管理方面，加強與政府部門的溝通與協調，盡可能選擇先退稅、后期開票再交稅的模式，由此，能夠減少前期的融資金額，有效地降低資金成本。通過加強資金管理力度，結合成本管控，使PPP項目穩健運行，提升資金的使用效率。在開展會計核算工作中，要將資金管理與項目進度相結合，克服陳舊的管理理念，將PPP項目的財務管理與工程管理相結合，加強信息的溝通與協調，消除“信息孤島”的矛盾，從而對資金進行動態的跟蹤，對每一筆資金的收付與業務相結合，全面提高資金的管理水平，保障項目建設的資金充足性。同時，PPP項目在開展財務管理工作中，要動態地搜集數據信息，既要全面了解項目，又要與市場跟蹤，并加強信息的分析與解讀，了解數據背后的信息，從而全面提升項目管理水平與效率。

同時，從成本管理的角度上來看，項目乙方總承包商在資金（進度款）比較充裕的情況下，工程要趕進度會快很多。PPP項目公司可以讓乙方開一份金額相匹配的履約保函來對沖預付款的風險，用保函來換預付款，由此，加強資金管理工作。從PPP項目的稅費管理來看，如果能退稅成功，粗略估計能節省9%左右的貸款額，從整個經營期限20年左右上看，節省的利息成本絕對是很大的數額。但進項稅退稅會遇到的主要問題是PPP項目公司在前期建設期沒有收入。為了解決這一問題，首先和地方政府簽訂框架協議時就要明確問題，并與當地稅務局一起配合，制定可行性辦法，并且定下今后PPP項目公司開票給政府方的稅點。其次，在建設期階段沒有主營業務收入，是否可以通過租用民房來返租給總承包商及底下班組作為辦公場所及宿舍。

（二）建立完善的內控體系

PPP項目的財務管理工作具有一定的復雜性，構建良好的內控體系，強化制度的剛性約束，能夠有效地提升財務管理的規范性，為項目的有序推進奠定財務基礎。建立完善的內控體系還可以更好地保障PPP項目的資金安全，防范和控制各種風險，提高項目的可持續性和效益。統籌PPP項目內部各項業務，通過完善內控體系，促進各個工作崗位合規化操作，有序地防范人為操作風險。在PPP項目的立項、成立、建設、運營、結算、移交等各個環節，構建起全方位的內控網絡體系，明晰各個崗位的權責，充分發揮職能優勢與專業素養，合規操作，營造良好的內控氛圍。例如，在PPP項目的立項階段，要加強合同管理，明確政府部門、企業的職責，劃分各主體的產權，從而在開展會計核算時，能夠全方位地反映PPP項目的實際情況，通過嚴格各主體的責任，立足于項目建設目標，落實至各業務部門，賦能于項目的穩健運行。又如，在PPP項目的建設環節，既要統籌內部資源要素、嚴格成本管控，又要加強對市場變化的觀察，全面了解各類優惠政策，包括稅收政策等，積極預測風險并采取積極措施，提高PPP項目的管理水平。又如，在建設期結束，PPP項目公司向地方政府索要進度款，地方政府各種原因導致無法收到款項，項目公司必須要采取可行性的解決辦法或者反制措施。這亦是很多PPP項目公司面臨的實際問題。在PPP模式下，政府和企業需通過協商達成合作，共同承擔風險和責任，但是在實際操作中，很多項目存在政府和企業各自推卸責任的情況，導致項目無法順利進行。由此，要在合同中對工程款項撥付進度進行明確規定，向銀行申請應收賬款質押貸款，由此，地方政府與PPP項目公司在中國人民銀行開發的應收賬款平臺上進行登記、確權，以便為后續款項的回收奠定基礎。整體而言，在PPP項目的運行過程中，要統籌全局，結合各個階段的管理任務，開展財務會計核算工作，并發揮參與管理決策的職能，通過構建內控網絡體系，滲透到各個業務環節，如采購管理、安全管理、倉儲管理等，促進PPP項目的順利實施與運行。

從PPP項目的運營實際來看，通過構建完善的內控體系，能夠將各個業務環節進行緊密地結合，提高財務工作的規范性，營造良好的內控環境。結合工作崗位的設置與職責，推進操作手冊的制定，從而規范操作流程。例如，PPP項目建設周期長，所涉及的資金體量較大，在報銷管理、資金審批、采購管理等過程中，要設計高效的流程，既要嚴格資金管理，防范風險，又要縮短流程，為項目的建設提供便捷、高效的服務與支持。又如，在報銷管理環節，通過建立報銷系統，能夠簡化報銷程序，減少財務部門與項目業務組的矛盾沖突，而財務人員通過線上審批，能夠進行核驗票據，亦能夠提高報銷的效率。

（三）加強制度建設

新時期，要提升PPP項目的財務管理水平，要加強制度體系的建設，從而保障各項財務工作的規范性與科學性。PPP項目要結合自身的特征，加強財務制度體系的建設，且要涵蓋各個財務管理環節。例如，預算管理、資金管理、報銷管理、采購管理等，通過制度體系的建設，全面地提升財務管理的規范性，防范人為操作風險，亦能夠通過全面構建風險防控機制，形成有機的整體，促進財務管理效率的提升。又如，在預算管理工作中，通過建立制度嚴格流程，促進各項目業務組提升預算編制的科學性，從而強化資金管理。財務部門加強預算執行情況的監督工作，通過制度的剛性約束，調動各項目業務組積極參與到預算管理中，全面提升資金的使用效率。

當前，我國PPP項目運行中財務管理積累的經驗較少，在持續推進制度體系建設、風險防控機制建立過程中，不斷積累經驗、不斷完善，從而形成循環機制，構建風險共擔的管理模式，提高PPP項目的財務管理水平。且制度體系的建設必須結合PPP項目的運行實際，并將風險防范措施納入其中，結合政策、市場、管理、財務等風險，著力于構建全面的風險防范、治理機制，促進管理效率的提升，有效實現風險防范工作。尤其是在數據資源充足的基礎上，在推進制度體系的建設中，要涵蓋各個維度，構建全面的管理體系，加強財務風險的有效防控，通過資源融合、科學識別，逐步消除PPP項目運行中潛在的財務風險，完善風險管理制度，提升項目的管理水平。

（四）發揮咨詢服務的職責定位

財務工作要深入到PPP項目現場，開展“參與式”的跟蹤管理，加強與項目組的交流，全面了解項目的基本情況、合同資料等，共同完善流程設計、分析并改進，從而提升財務管理的效率，更好地發揮管理職能，助力于項目的建設過程中。在開展財務管理過程中，要將風險管理的理念融入項目管理中，構建良好的內控氛圍，財務人員在開展財務工作時，必須放下身段，參與到項目建設、業務改進中，發揮咨詢服務的職責定位，緩解并逐步消除項目人員的抵觸情緒，共同推進PPP項目的良性循環。財務管理工作要發揮“橋梁”的功能，統籌項目內部的各項事務，動態地發揮監督與控制職能，依托于市場、業務活動等，及時對資源配置、業務流程進行調整與優化，提升PPP項目的經濟效益。

同時，在PPP項目中開展財務管理，要加強財會人員的專業勝任能力的培養。人才是優化管理、創造價值的前提與基礎。PPP項目要提高財務管理質量，必須著力于加強專業人才隊伍的培養，鼓勵財會人員通過在職教育、資格考試等提升和更新理論知識體系。另外，實施輪崗計劃，使財會人員能夠全面了解PPP項目的運營流程，在輪崗過程中與財務、內控、銷售、采購、工程造價等人員進行充分交流，能夠豐富財會人員的視野，提升專業化水平，更高效地開展PPP項目的財務管理工作。

五、結語

面對競爭格局日益加劇的市場環境，在PPP項目的建設過程中必須從優化內部管理、充分搜集和分析市場信息、提升市場響應速度等方面著手，才能夠有序地提升管理效率，保障PPP項目的穩定運行。財務管理是一項重要工作，且貫穿于PPP項目運行的全流程，尤其是PPP項目具有建設周期長、投資金額大的特點，更是加劇了財務管理工作的復雜性。深入到部分PPP項目中展開實地調研，構建全方位的立體化分析方法，從提高資金管理水平、建立完善的內控體系、加強制度建設的維度著手，探究提升PPP項目財務管理效率的創新策略，旨在將財務管理工作滲透于項目運營的各個環節，提升項目的管理水平、提升企業的發展效益。

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（作者單位：福建聯美建設集團有限公司）