以“三條紅線”和“三張清單”協同推進放寬準入與完善監管

張林山　陳懷錦

黨的二十大報告明確，市場準入制度是社會主義市場經濟的基礎制度之一。今年5月19日，國務院常務會議提出，要進一步優化市場準入等市場經濟基礎性制度，完善適應全國統一大市場建設的體制機制。其中，推動放寬市場準入是完善市場準入制度體系的重要工作之一，為確保放得開的管得住、管得好、管得活，協同推進監管體制機制創新是必要條件，也是重要支撐。

一、放寬準入與完善監管不相協調的突出表現

我國同步研究、統籌推進市場準入管理制度改革和市場監管體制改革，但在具體部署落實中出現一些問題和不足，進而引致制度體系難以適應經濟發展需要，具體體現在：

（一）“放寬了，管不住”

2018年全國開始實行統一的市場準入負面清單制度，對相關的審批體制、投資體制、監管機制、社會信用體系等領域的協同改革提出了更高要求。但在推進過程中，各領域改革進度不一，各地區政府監管能力不一，在一些行業和地區出現了“放寬了，管不住”的問題。如信用聯動機制不健全導致監管難以發揮作用，多部門聯合監管體制機制不健全導致監管效率低下等。又如一些地方政府不考慮當地監管水平，盲目跟從其他城市推行“秒批”“秒辦”“不見面審批”等舉措，造成放寬準入后監管跟不上的局面。

（二）“不想管，不愿放”

一些地方政府或部門懶政怠政，不愿意放寬準入；或者害怕放寬準入后以目前的監管能力管不住，干脆不放開市場準入。企業開辦“準入不準營”和建筑施工許可手續多、耗時長仍是亟待破解的兩大堵點。還有一些地方政府以提高投資準入門檻、設置各種隱性壁壘等方式，進行一些不必要的審批許可、資質資格認可、變相審批，試圖減輕監管壓力、規避監管責任。一些地方對民營企業、異地企業設置差別待遇、歧視性限制，對公平準入形成制約。

（三）“不懂管，不敢放”

近年來，新技術、新產業不斷涌現，沖擊傳統行業職業甚至挑戰人類傳統的倫理道德。世界各國對待新技術、新產業普遍保持包容審慎的態度，新技術、新產業的發展大多受到監管理念和監管能力的影響。當前，我國市場監管時常追不上新經濟新業態的發展速度，在相關的法律法規、責任界定、產權保護等方面比較滯后，執法人員的知識結構、能力水平與履行新業態監管職能不相適應，導致新興行業的市場放寬準入進展不順利。相較于傳統行業，新興行業“一放就亂，一管就死”的矛盾更加突出。

（四）“放是放，管是管”

黨的十八大以來，我國深入推進“放管服”改革，堅持放管結合、協同推進，推動了從“嚴進寬管”到“寬進嚴管”的轉變，營商環境得到明顯改善，市場主體活力得到明顯提升。但是在一些地區或部門，仍存在“明放暗不放、這邊減那邊增”的現象。明面上放寬了市場準入，卻以“紅頭文件”等形式對企業部分投資行為進行審批，或將本該縮減的權責轉移到行業協會等非政府部門。也有一些地方“先上車后補票”，市場準入環節辦事便利、手續簡單，但在項目資金落地后，提出不同監管要求或增加手續，使企業面臨停業罰款、信心受挫、進退兩難的困境。

二、協同推進“放寬準入”與“完善監管”的對策建議

統籌放寬和規范市場準入，健全事中事后監管措施，確保有關市場準入限制“放得開、管得好”，推動實現“簡政放權、依法監管”和“權責一致、社會共治”。

（一）循序漸進逐步放寬市場準入

1、擴容放寬市場準入特別措施的試點城市。《建設高標準市場體系行動方案》提出，制定出臺海南自由貿易港、深圳建設中國特色社會主義先行示范區、橫琴粵澳深度合作區放寬市場準入特別措施。選擇符合條件的地區開展放寬市場準入試點。目前，海南自由貿易港、深圳等地區已出臺相關指導意見。為加快推動全國層面的放寬市場準入，建議以營商環境創新試點城市（北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳）為重點，先行先試，持續深化放寬市場準入特別措施改革。

2、逐步放寬部分行業領域的市場準入。當前，海南、深圳等地結合地方產業發展基礎，在部分行業領域如科技創新、醫藥健康、現代種業、商業航天和新型能源等試行放寬市場準入，為全國相關行業放寬市場準入探索出相關經驗。建議加強對放寬市場準入特別措施試點城市的經驗總結，特別是對其配套的政策法規、監管機制方面的舉措進行總結，形成放寬市場準入行業建設指南，優先在具有強制性標準的領域放寬市場準入。前期以申請制鼓勵滿足條件的城市放寬相關市場準入，待放寬市場準入城市達到一定比例后在全國推開。

3、逐步構建有利于敢放、能放的體制機制。研究出臺放寬市場準入行動方案，全面部署放寬市場準入行動。確立放寬市場準入的總體要求、基本原則、重點領域、重要工作、保障機制等內容。加強統籌現有資源，完善市場準入與市場監管協同的體制機制，加強與放寬市場準入相應的市場監管基礎性制度、基礎性工程建設，創新與放寬準入相適應的監管機制、監管方法，提升與放寬準入相適應的監管能力。

（二）設置放寬市場準入的“三條紅線”

1、明確放寬市場準入的“安全紅線”。放寬市場準入不得與我國實施的市場準入負面清單相沖突。在涉及國家安全、社會穩定、生態保護紅線、重大公共利益等領域，不得隨意放寬市場準入，可借鑒《海南省生態保護紅線準入管理目錄（修訂）的通知》，明確相關領域準入管理目錄。涉及外商投資的，外國投資者或外商投資企業應當依法報送投資信息。

2、設置放寬市場準入的“法治紅線”。建立健全法律責任制度，針對市場主體提供虛假信息、違法經營活動等行為，建立嚴厲的懲戒措施。同時建議在放寬市場準入時，對依法列入嚴重失信主體名單的市場主體，不得適用具有承諾性質的市場準入便利措施。

3、設置放寬市場準入的“公平紅線”。嚴格落實公平競爭審查制度，各級政府和部門在制定放寬市場準入措施時，應當嚴格按照《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》規定的關于市場準入和退出的各項審查標準，進行公平競爭審查，評估放寬市場準入對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。

（三）推行與放寬市場準入相應的“三張清單”

1、制定放寬市場準入的事項清單。鼓勵地方政府分領域出臺與放寬市場準入特別措施相應的準入管理辦法，明確各領域的準入條件、準入程序、準入標準、否決條款等細則。對準入內事項實行備案、告知承諾等管理方式，因此要同步編制需要市場主體提交的備案材料清單、承諾書格式文本和辦事指南，通過相關服務場所、網站和在線政務服務平臺等渠道公布。

2、制定與放寬市場準入相適應的監管清單。建立企業信息歸集清單、重點監管事項清單、重點監管企業清單、行政處罰自由裁量基準動態管理清單，分級分類實行相應的監管規則和標準，明確監管事項、監管依據、監管主體、監管權限、監管內容、監管方法、監管程序和處罰措施，對放寬市場準入的相關領域加強和規范事中事后監管，厘清層級事項，不得簡單化予以禁止或者不予監管。

3、探索新興產業領域包容審慎監管清單。在放寬新興產業領域市場準入方面，以市場驅動、依法監管、鼓勵創新、底線監管為原則，完善包容期管理、“容錯”管理等能動審慎的執法監管機制。制定完善各執法領域包容審慎監管事項清單，完善各執法領域行政處罰自由裁量權標準和適用規則。

（四）構建與放寬準入相適應的多元監管格局

1、加快修訂完善相關法律法規。根據放寬市場準入的實際需要和市場變化情況，及時修訂完善相關法律法規，梳理應取消和下放的行政審批項目，加強后續監管措施涉及的法律法規、規章和規范性文件修訂編撰研究。鼓勵地方政府結合當地實際情況制定與放寬市場準入相關的管理辦法、管理細則。

2、提升行政監管能力和水平。與放寬市場準入相結合，建立面向市場監管和綜合執法部門的常態化培訓機制，提高市場監管和綜合執法工作人員對中央決策部署的理解力和執行力，提升市場監管工作的落實能力，促進市場監管和綜合執法隊伍的專業化、規范化。

3、發揮行業協會商會的作用。鼓勵行業協會商會制定發布產品和服務標準，參與制定國家標準、行業規劃和政策法規，為放寬市場準入提供決策支撐。推動行業協會商會建立健全行業經營自律規范、自律公約和職業道德準則，推行企業公開承諾制度，建立健全與放寬市場準入相適應的行業自律機制。

4、發揮公眾和輿論的監督作用。暢通社會公眾參與渠道，鼓勵社會力量參與舉報違法生產、經營行為，充分利用“12315、12345”申訴舉報熱線、官方微博、微信公眾號、網絡投訴平臺、為民服務熱線等各種信息渠道，確保問題有人受理、有人跟蹤，落實舉報獎勵制度，激發公眾的參與熱情。

5、加強跨部門信息共享、綜合監管協同機制。健全跨部門信息歸集制度，探索建立“審管法信”一體聯動，打通審批、監管、執法和信用等相關系統，細化完善審批服務、事中事后監管、行政執法、信用信息推送等信息歸集、共享功能。健全跨部門綜合監管機制，建立跨部門綜合監管重點事項清單管理和動態更新機制，在部分領域開展跨部門綜合監管試點，按事項建立健全跨部門綜合監管制度，完善各司其職、各負其責、相互配合、齊抓共管的協同監管機制。

（五）加強相應的組織保障

1、建立頂層推進機制。成立工作專班，在國家層面和省級層面分別成立放寬市場準入工作專班，國家層面由國家發展改革委主要負責同志任負責人，省級層面由省政府主要負責同志任負責人，辦公室設在相應層級的發展改革委，高位推動有關工作。加強對地區放寬市場準入的指導和評估。

2、加強相關技術支撐。充分運用互聯網、云計算、大數據、人工智能等現代技術手段，加快提升市場監管效能。建立市場監管與服務信息資源目錄和標準規范體系，全面整合市場監管領域信息資源和業務數據，深入推進市場監管信息資源共享開放和系統協同應用。積極探索嵌入式監管、無感監管、智慧監管等多種方式，確保改革穩妥有序推進，并在總結經驗的基礎上逐步拓展到更多領域。

3、建立風險防控機制。對地方或行業放寬準入實施前置評估。在放寬市場準入前，科學、充分、全面評估放寬準入的必要性和可行性，對放寬準入風險較大、監管機制監管能力不到位的地方或行業，不能貿然推進相關改革舉措。實時跟蹤、評估放寬準入的成效、經驗和問題，定期對放寬準入相配套的政策進行查漏補缺，動態更新和完善相應的放寬準入改革舉措及相應的配套改革政策。實施與放寬準入相應的案例歸集和通報制度，對與放寬準入改革相違背的案例進行定期排查并進行通報。建立與放寬準入相適應的風險預警機制，對放寬準入的行業領域，加強動態跟蹤，針對其風險特點構建預警模型，制定預警響應和處置預案。

4、加強改革舉措落地支撐。制定市場準入效能評估體系，委托第三方評估市場準入效能，定期評估、排查、清理各類顯性和隱性壁壘，真正實現放寬市場準入的領域“非禁即入”。

（張林山，國家發展改革委體管所產業室主任、研究員。陳懷錦，國家發展改革委體管所產業室博士）