數據要素市場培育實踐及問題分析

曹佳

一、引言

自黨的十八大以來，數字經濟上升成為國家發展戰略。數據作為數字經濟的關鍵要素，推動動力變革、效率變革和質量變革，數據要素市場化迫在眉睫。2019年11月，黨的十九屆四中全會提出了“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。”首次將“數據”列為新型生產要素，培育數據要素市場成為數字經濟時代經濟高質量發展的助推器。2020年4月，中共中央、國務院發布了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，強調要推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護，破除了數據要素市場秩序建設滯后阻礙，推動數據要素市場體制機制的規范化和標準化。2021年12月，國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》，指出要充分發揮數據要素作用，實施數據要素市場培育試點工程，到2025年初步建立數據要素市場。2022年3月，中共中央、國務院印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》，推進培育統一的數據要素市場，要建立健全數據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎制度和標準規范，挖掘數據資源開發利用價值。同年12月，中共中央、國務院發布了《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，進一步加大力度構建數據基礎制度，激活數據要素潛能，推動數字經濟與實體經濟深度融合。可見，建設數據要素市場已成為政府治理和經濟社會發展的重要議題。

為順應時代發展形勢，貫徹落實黨中央和習近平總書記關于數據要素市場培育的戰略決策部署，各地加快數據要素市場培育的步伐，強化政策供給和法規保障。以廣州為例，2021年12月印發《廣州市數據要素市場化配置改革行動方案》，通過六大方面18項任務舉措加快培育數據要素市場，促進數據要素流通規范有序、配置高效公平，充分釋放數據要素紅利。2022年6月施行國內首部城市數字經濟地方性法規《廣州市數字經濟促進條例》，加速構建數字經濟全要素發展體系，實現數據資源價值化。目前正在編制《廣州市數字經濟發展規劃》，將進一步推動數據要素市場化的培育。

在政府政策引領下，地方數據要素市場培育取得了一定的成績，由于種種原因，在發展過程中仍存在諸多問題和挑戰。目前，研究地方數據要素市場培育領域的文獻鮮少，本文將以廣州市為例，基于數據要素市場主要內涵，總結數據要素市場培育進展情況，分析其發展面臨的主要問題，提出相應的解決建議，為培育健康可持續發展的數據要素市場提供支持。

二、廣州市數據要素市場培育進展情況

廣州市數據要素市場培育成效顯著，推進數據要素市場頂層設計，加強平臺賦能，提升數據匯聚、共享、流通、交易等能力，強化數據安全治理，營造了良好市場發展環境。

（一）推進政務數據匯聚，提升數據治理能力

搭建政務大數據中心，累計匯集自然人基礎信息2015.1萬條，法人基礎信息311.2萬條，信用庫信息共計435個，22.65億條數據，形成涵蓋匯集、審核、分析、評估、應用全鏈條的高度集成的數據管理和應用體系。市電子政務網實現五大核心帶寬80G互聯，共接入1000余家用戶單位，互聯網訪問單位400余家。政務信息共享平臺匯集數據超過222.83億條，累計交換數據968.8億條，日均交換數據6229.36萬多條，有序推動公共數據開放共享。打造“穗智管”平臺，對接業務系統115個，匯聚數據超36億條，形成城市體征數據項2800余個，構建城市運行評價體系。開發“穗好辦”APP，注冊用戶超1000萬，服務事項超2000項，實現“零次到場”“全程網辦”。

（二）推動行業數據平臺建設，賦能行業發展

依托智慧廣州時空云平臺，共提供104項空間地理信息950萬次服務，累計服務全市32個委辦局用戶、51個應用系統，逐步形成規范的空間資源底座。構建廣州市城市信息模型（CIM）基礎平臺，匯集全市7434平方公里三維地形地貌，城市建筑白模、重點區域700平方公里的三維精細模型，660多個建筑信息模型，形成一張廣州市的“三維數字底圖”。轉變網上中介服務超市運營機制，實施“管運分離”模式，累計入駐中介服務機構2142家，項目業主1021家，其中，中介機構入駐數位居全省第一。建設廣州“信易貸”平臺，累計注冊企業32.1萬家，已入駐金融機構374家，促成放款超1336.4億元（按全國“信易貸”平臺最新口徑統計），2021年獲評“全國中小企業融資綜合信用服務示范平臺”稱號，著力解決中小企業與金融機構之間信息不對稱、碎片化等痛點、難點。

（三）促進涉企民生服務平臺搭建，增強數據服務能力

全國首創以區塊鏈技術為支撐的“信任廣州”數字化平臺，實現12家數字認證服務商互聯互通，累計簽發電子證照約8000萬張，用證2000萬次，有效解決企業和群眾的需求。完善廣東政務服務網廣州分廳，統一市、區、街鎮、村居四級網上辦理入口，市級依申請事項實現98.64%“零跑動”，區級依申請事項實現96.49%“零跑動”。深化“政銀”合作、“政郵”合作，設立“跨域通辦”窗口，合理投放“政務曉屋”，其中，“跨域通辦”業務總量為93宗，“政務曉屋”累計業務量達10995件。整合全市91條非緊急政務熱線，即時解答率達89.42%，實現有呼必應熱線服務。優化民生服務咨詢投訴體系，廣州12345政務服務便民熱線入選國家首批社會管理和公共服務標準化典型案例、連續兩年（2019年、2020年）榮獲中國最佳政府服務熱線稱號。

（四）強化各區數字基礎支撐，加速推進“一網統管”

加強政務大數據中心各區分節點建設，推進數據資源一體化。建成越秀區智慧城市運行綜合指揮平臺，匯聚136個成員單位39.79億條數據。建設南沙區區塊鏈查詢核驗服務平臺，首創將“區塊鏈”技術應用于證明事項查詢核驗，實現34個部門的數據共享，可查詢數據量近15億條。建設“穗智管”南沙區級平臺，利用南沙“城市大腦”等系統為基礎底座及以部分功能為支撐，建成南沙區特色屏，內容涵蓋疫情防控、社會治理等十大特色主題，逐步實現市區數據聯通。海珠區建成首個數字孿生城市平臺，打造了廣州塔景區智能化管理平臺，建立1287項景區體征指標和數據存儲池，推動廣州塔景區信息化管理。

（五）開展首席數據官制度試點工作，推動數據要素市場化配置改革

印發《廣州市推行首席數據官制度試點實施方案》，組織了全市6個區、21個市直部門、6家企事業單位共計33家單位開展試點工作，首席數據官隊伍規模居全省首位。海珠區出臺全國首份數據經紀人試點工作指引性文件《廣州市海珠區數據經紀人試點工作實施方案》，推出全國首批數據經紀人名單，首創數據經紀人遴選標準，寫入省級制度性文件，首發13類56項數據經紀服務產品，廣金征信推出供應鏈金融合作項目，促成中小企業融資超100億元，實現數據經紀業務落地，打造“海珠樣板”。

（六）采取多項舉措，提升數據安全保障水平

出臺實施《廣州市政務數據安全管理辦法》《廣州市國資委監管企業數據安全合規管理指南（試行2021年版）》《關于加快推進廣州市網絡安全產業發展的指導意見》等文件，加強數據安全保障，優化數據要素市場發展的生態環境。設立廣州市網絡安全促進會，成立粵港澳大灣區（廣州）網絡安全產業園，積極引進國內網絡安全龍頭企業，打造網絡完全產業發展高地。持續開展網絡安全監測，跟蹤全市100余家政府單位門戶網站安全狀態，常態化開展網絡安全應急演練，著力抓好黨政機關、企事業單位網絡安全監測，提升應急處置水平。加強對App、小程序等軟件的監測預警，探索建立粵港澳數據流動機制，開展數據安全相關軟課題研究，加強個人信息保護工作。

三、廣州市數據要素市場培育面臨的主要問題

從廣州市實踐經驗來看，我國數據要素市場化仍處于培育建設初期，數據全生命周期管理制度、數據開放流通體制機制、數字化基礎設施建設、數據安全防護機制等方面亟需破題。

（一）數據全生命周期管理制度尚待完善

當前，數據資源仍主要來源于各政務部門，各級部門成為最大的數據采集、匯聚及使用單位，匯聚形成巨大的數據資源池，但因各單位之間數據管理體制機制建設尚不健全、管理技術成熟度稍顯不足、數據采集覆蓋率不高、多頭采集、標準不一、數據難回流、數據質量不高、部門參與度低等問題仍普遍存在，導致信息無序、信息失真、信息失范、大量政務數據資源沉淀在部門內部、數據利用率較低等現象，數據全生命周期管理制度亟需完善。

（二）數據開放流通體制機制有待建立

數據流通機制是推動數據要素市場化配置的核心環節，其關鍵在于建立數據確權機制、數據定價機制和市場監管運行機制。目前，以廣州為代表的部分地方已建立較為完善的政務數據共享管理體系，但數據資源的產權、定價、開放、流通交易、利益分配尚無制度支撐，導致開放數據權責邊界不清，使得大量擁有高價值數據的政府機關、企事業單位不敢也不愿將數據拿出開放共享，導致數據交易受到阻礙進而不暢通。隨著經濟發展、社會治理、民生服務等領域對公共數據的需求日益增長，數據開放流通機制亟需建立。

（三）數字化基礎設施建設水平仍需提升

尚未建設能夠反映數據全貌的數據資源總體目錄和數據資源池，與建設“數字政府”要求仍有一定差距。數據全生命周期管理支撐系統仍未建立。另外，仍需探索避免無序建設、重復建設數字化系統及平臺，及時響應當前各類試點、改革工作帶來的突發性的信息化需求，加強信息化快速跟進響應能力和服務水平等問題，增強數字化基礎設施功能，推動數據賦能。

（四）數據安全防護機制亟需建立優化

跨域數據共享流通過程中，存在數據泄露風險，如何保護數據資產成為一項重要課題。目前，廣州數據跨域開放共享采用的方式是直接向數據資源單位申請共享原始數據，原始數據在共享流通過程中面臨泄露、篡改等風險，亟需建立有效的數據安全防護體制機制，建立數據安全應用，為數據共享流通提供可靠屏障。

四、加快培育數據要素市場的建議

以問題為導向，可從數據管理機制、數據采集匯聚、數據開放共享流通、數據安全保障等方面推進數據要素市場培育工作。

（一）建立健全數據管理機制

加強數據資源標準化管理，整體規劃和統籌協調數據管理工作，積極謀劃數據資源全生命周期管理制度建設，加快推行首席數據官制度，完善相關議事協調機制和監督管理體系，并做好人力資源和財政資金保障，充分發揮數據要素在經濟社會發展和城市治理現代化方面的驅動作用。

（二）有效規范數據采集匯聚

建立統一的基礎數據庫和基礎數據標準規范，推進數據治理標準化和制度化建設。引入職能數據清單概念，各公共管理和服務機構應依照機構職能和“一數一源、多元校核”的原則開展數據采集匯聚工作。

（三）強化數據共享開放流通

提出數據共享責任清單，明確能通過共享獲取的數據不得重復采集和要求提供，并完善公共數據回流機制，促進數據向基層采集端返還，同時建立數據開放負面清單制度，不斷擴大公共數據開放范圍。

（四）做好數據安全保障工作

建立健全數據防護機制，建立數據安全技術體系，提升抵御內外部數據安全風險的能力，建立數據安全可靠屏障，加強個人隱私信息保護。探索創新數字技術，實現原始數據不出域前提下開展敏感數據安全應用。促進公共數據和社會數據融合發展，利用區塊鏈可信認證實現數據可信，充分釋放數據要素紅利。

（作者為國家公共信用信息中心高級工程師）