我國政務數據共享評價指標體系構建研究

政務數據共享貫穿我國電子政務發展的全過程。從中辦發〔2002〕17號文開始，我國一系列電子政務相關政策文件把政務數據共享作為一項十分重要的工作。2016年，國務院印發《政務信息資源共享管理暫行辦法》以及之后印發《政務信息系統整合共享實施方案》，政務數據共享力度不斷強化并取得積極成效，共享為原則、不共享為例外成為基本工作要求?！笆奈濉遍_局以來，我國又陸續出臺《“十四五”推進國家政務信息化規劃》《關于加強數字政府建設的指導意見》一系列重要政策文件，對構建開放共享的數據資源體系作出了新的部署，要求提升政務數據共享服務管理水平，推動政務數據高效共享。2022年10月，我國發布《全國一體化政務大數據體系建設指南》，為構建全國一體化政務大數據體系提出明確部署，《指南》提出打造統籌管理、數據目錄、數據資源、共享交換、數據服務、算力設施、標準規范、安全保障等 “八個一體化”，推動我國政務數據的多源匯聚、深度融合、有效共享和有序開放。

一、我國政務數據共享現狀及問題

目前，我國依托全國一體化政務服務平臺、國家數據共享交換平臺以及各級數據共享交換平臺建立起了縱橫貫通的政務數據共享交換體系。其中，國家數據共享交換平臺前置接入82個中央部門和單位，與32個地方數據共享交換平臺縱向聯通，為1000多項業務系統提供共享服務，平均提供接口服務查詢達700萬次/日，日均數據交換超過1億條。我國已初步實現政務數據目錄統一管理、數據資源統一發布、共享需求統一受理、數據供需統一對接、數據異議統一處理、數據應用和服務統一推廣，基本實現了“網絡通”“數據通”“業務通”，依托政務數據共享交換的“一件事一次辦”“跨省通辦”等正在穩步推進。然而，各級政府在推進政務數據共享的過程中并非一帆風順，雖然建立數據共享工作機制，但政務部門仍然存在“不愿共享”“不敢共享”等問題，政務數據共享質量仍然不高、供需銜接仍然不暢、共享進程仍然緩慢。

（一）政務數據共享質量仍待提高

各部門對政務數據共享的需求旺盛，但各部門間由于自身信息系統異構等問題，數據標準不同、統計口徑不一、數據格式多樣化等問題依然存在，雖然各部門都提供了數據資源目錄，但各地數據共享平臺的掛接率仍然不高，有些目錄下掛接的數據甚至與目錄描述不完全匹配，存在“有目錄無數據”的情況，共享的政務數據質量仍待進一步提高。

（二）政務數據供需銜接仍待優化

目前，我國共享的政務數據存在兩級分化的情況，各部門對公安、衛生、民政等部門的數據需求量較大，但各部門實際共享出的數據卻經常無人問津。在各地、各部門數字政府建設的需求調研中，各部門往往希望獲取其他單個或多個部門的全量數據，但卻并不希望共享出核心數據，存在“重獲取輕供給”的現象。政務數據的供需不匹配問題嚴重制約政務數據的共享工作。

（三）政務數據共享機制仍待完善

我國跨部門、跨地區、跨層級的數據共享機制逐步建立。截至目前，我國已經建立27個省級大數據管理機構，有力推動了政務數據共享。但是在實際工作中仍然存在協調難度大、長效機制弱等問題，數據回流難、數據重復采、全局共享難的問題仍然較為突出，影響政務數據的高效共享。

二、國內外政務數據共享評價現狀

針對政務數據共享中存在的諸多問題和挑戰，如何對政務數據共享質量和效率進行評價，倒逼推動政務部門數據共享工作已經成為國內外學者、政府迫切推動的重點工作之一。目前，部分歐美政府基于自身實際構建了數據共享評價體系。美國在聯邦政府架構中提出績效參考模型，數據共享的相關指標體系就是其中重要的一部分。英國構建了通用績效指標體系，從服務成本、用戶滿意度、服務完成率、服務接受度等4方面評價數字服務質量，數據共享作為其中重要的一環成為其評價的重點。針對國內數據共享評價的研究目前較少，大多針對某一行業或地區的數據共享情況，利用層次分析法、模糊綜合分析法等模型進行分析評價，或利用新技術為政務數據共享提供新的發展思路，但鮮有文獻對政務數據共享評價指標進行系統性構建，且尚未形成統一性、標準性的評價指標體系。因此，針對政務數據共享交換中存在的突出性痛點、難點、堵點問題，結合各地、各部門實際情況，提出統一的政務數據共享評價標準有利于推動政務數據的高效共享。

三、我國政務數據共享評價指標體系構建

共享評價指標的構建是政務數據共享評價的重要環節，本文結合工作實際，通過對各級政務部門和數據治理企業的調研，形成包含5個一級指標、22個二級指標和5個三級指標的共享評價綜合指標體系。

（一）數據提供規范性

政務數據提供方是政務數據共享的供給側主體，其提供數據質量的優劣直接影響了政務數據共享的成效。目前，國家出臺了各部門的共享責任清單，但仍存在數據掛接率不高等問題。因此，該指標主要包括信息資源目錄編制完成程度、數據提供規范程度、數據提供途徑、標準化程度、數據質量等5項。信息資源目錄編制完成程度主要對政務部門共享信息資源目錄的完成程度進行評價。數據提供規范程度主要包括提供數據量和數據需求響應兩項子指標，主要反映數據提供者共享政務數據的數量和收到數據需求后的響應情況。數據提供途徑主要反映提供數據渠道的規范性和獲取方式的穩定性等。標準化程度主要對共享數據、數據目錄等標準化程度進行評價。數據質量主要對為需求方提供的政務數據的完整性、準確性和實時性等進行評價。

（二）數據使用規范性

政務數據需求方是政務數據的使用方，也是保障政務數據供需銜接的重要一環，其使用的規范性影響了政務數據共享的可持續性，主要包括數據需求合理性、數據使用合規性、數據使用管控力、數據回饋能力等4項。數據需求合理性主要對數據需求方申請的數據情況進行評價。數據使用合規性主要對政務部門數據的使用合法合規情況進行評價。數據使用管控力主要對數據使用方的授權機制、管控能力進行評價。數據回饋能力主要對數據提供方的數據提供時效性和質量進行反饋評價。

（三）數據共享實效性

數據共享實效性主要反映數據共享的及時性和有效性，包括提升數據治理能力、改善公共服務、支撐國家重大戰略、促進社會創新和創業等4個指標。提升數據治理能力主要對共享數據提升履職行政能力進行評價。改善公共服務主要對共享數據提升政務服務便捷高效性、提升公共服務效能等進行評價。支撐國家重大戰略主要對共享數據支撐國家戰略實施情況進行評價。促進社會創新和創業主要對共享數據促進中小微企業發展融資、推動技術成果轉化等雙創支撐能力進行評價。

（四）數據共享創新性

數據共享創新性主要反映數據共享機制、模式、分析應用等創新成效，包括跨部門共享機制創新、數據共享機制創新、數據分析應用創新、跨區域數據共享創新等4項指標?？绮块T共享機制創新主要對數據共享模式、機制創新等進行評價。數據共享技術創新主要是對數據共享所利用的技術應用成效等進行評價。數據分析應用創新主要是對數據共享后的數據分析應用進行評價?？鐓^域數據共享創新主要對數據的跨區域流通共享成效進行評價。

（五）數據共享保障性

數據共享保障性主要反映網絡遷移、系統整合等成效情況，包括內部信息孤島整合程度、專網接入統一政務網絡情況、對接數據共享交換平臺情況、組織制度保障情況、信息安全保障情況等5項指標。內部信息孤島整合程度主要是對僵尸系統整合情況進行評價。專網接入統一政務網絡情況主要對專網向電子政務網絡遷移情況進行評價。對接數據共享交換平臺情況主要對各地各部門系統與共享交換平臺對接情況進行評價。組織制度保障情況主要對數據共享的人員、領導、制度等三方面保障情況進行評價。信息安全保障主要對數據共享的安全防護進行評價。

四、結語

本指標體系采取專家打分與實際工作相結合的原則，實行動態調整的策略，首先對各級指標中的權重利用專家打分法進行賦權，各地各部門可根據工作實際動態調整。層次分析法、模糊綜合分析法、熵權法等作為常用的定量（半定量）賦權的模型方法，在現有文獻中有較多應用，但賦權方法的不同并不表示賦權方法的優劣，本文考慮到評價的可操作性和實用性，并未采用定量法賦權。為了對指標體系的考評效果進行評價，本文在部分地區采取試點，發現此評價指標和權重能較好反映地方政務數據共享情況，地方在實際評價過程中亦會根據實際情況動態調整相關指標和權重。因此，本指標體系在政務數據共享評價中發揮了指導性作用。

（王曉冬，中國科學院科技戰略咨詢研究院，國家信息中心處長、高級工程師。董超，國家信息中心高級工程師）