推動國內地方更好參與“一帶一路”建設

公丕萍　盧偉

共建“一帶一路”倡議提出已近十年，期間國內各省份積極參與并開展了大量實踐工作，在“五通”建設上取得了明顯成效，但也面臨不同問題制約。聚焦共建“一帶一路”主要內容，通過構建地方參與“一帶一路”建設成效評價指標體系，利用熵值法對2013年、2022年各省份參與“一帶一路”建設水平進行定量評估，分析了各省級行政單元建設進展及存在的短板問題，并針對“十四五”時期各地區參與“一帶一路”建設路徑提出了優化建議。分析發現，國內地方參與共建“一帶一路”面臨核心區支撐不足、部分地方平臺及金融支持不足、區位及人文優勢難以有效轉化等問題，并從提升核心區作用、挖掘釋放內陸省份平臺效應、加大沿邊地區開放支持力度、加強評估監督等角度提出了針對性政策建議。

一、主要考量及評價方法

在參考借鑒開放型經濟評價方法及國家信息中心“一帶一路”省市參與度指數測度方法（國家信息中心“一帶一路”大數據中心，2018）的基礎上，本文綜合考慮下一步“一帶一路”建設發展趨勢及重點領域，研究構建了國內地區參與“一帶一路”建設水平評價體系，并選取熵值法對2013年、2022年各省級行政單元參與“一帶一路”建設水平進行評估。

（一）對地方參與“一帶一路”建設的主要考量

一是充分考慮“一帶一路”建設內容與地方參與實際。“一帶一路”建設確立了“五通”建設內容，即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通及民心相通，其中政策溝通更多由國家層面主導，故未納入評價范圍；資金融通由于數據難以獲取，因此已有研究普遍將其剔除，但考慮到隨著我國對外開放進程向縱深推進，金融領域將成為下一步我國開放合作的重點，因此這里將該指標重新納入進來，并選擇可獲取的跨境人民幣業務規模作為評價指標。此外，考慮到中歐班列數據難以系統獲取，而基礎設施互聯互通與口岸等開放平臺建設密切相關，因此選擇采用開放平臺數據來從側面反映基礎設施在內的軟硬件互聯互通水平。

二是兼顧“一帶一路”建設需求和未來發展需要。“一帶一路”建設與開放型經濟存在緊密聯系，但同時也存在明顯區別。從指導理念來看，“一帶一路”建設作為我國為構建人類命運共同體提供的全球公共產品，其不僅具有經濟理論支撐，同時也蘊含了豐富的外交思想，因此這里在借鑒開放型經濟評價方法的基礎上，將孔子學院布局等人文交流合作內容納入作為評價指標。從定位及合作重點來看，“一帶一路”建設是我國面向發展中國家特別是周邊發展中國家提出的公共產品，其具有一定的空間指向性，因此這里著重考慮了與沿線國家合作規模與數量，增設了與沿線國家的貿易廣度、文化交流廣度等指標。特別是在中美戰略博弈日趨激烈的情況下，拓展我國對外貿易廣度、促進對外貿易多元化發展對保障我國經濟安全具有重要意義，從該角度來看，加強交流合作廣度評價具有重要意義。

三是強化“一帶一路”建設評價工作的科學性及長期可持續性。“一帶一路”建設是一項長期系統性工程，因此定期對國內地區參與“一帶一路”建設的科學評估，對于強化國家層面對國內地區參與“一帶一路”建設的統籌指導具有重要意義。因此，在選取指標時，本文優先選取客觀、公開、數據來源穩定的指標，盡可能避免采用媒體大數據分析、問卷調研等難以復制推廣、主觀因素影響較強的研究方法及指標，確保相關評價工作可長期穩定開展下去。

（二）評價指標體系的具體構成

基于上述幾方面考慮，本文從開放平臺、貿易暢通、資金融通及民心相通四個維度出發，選取了開放口岸、與沿線國家貿易規模、貿易依存度、進/出口貿易廣度、跨境人民幣結算規模及在GDP占比、沿線國家孔子學院數量和涉及國家數量等15個具體指標，并利用熵值法確定了上述指標具體權重，最終構建形成國內地區參與“一帶一路”建設水平評價指標體系及權重（見表1）。

二、國內地方參與“一帶一路”建設評價

（一）“一帶一路”建設總體成效明顯，但核心區支撐引領作用有待進一步加強

2013—2022年，國內各省份參與“一帶一路”建設水平平均得分從8.6增至21.2，增長147.4%，建設總體水平明顯提升。但新疆絲綢之路經濟帶核心區與福建21世紀海上絲綢之路核心區建設水平及進展并不突出，對“一帶一路”建設支撐引領作用不強，距離國家對核心區的功能定位及要求存在顯著差距。2022年，福建21世紀海上絲綢之路核心區參與“一帶一路”建設水平綜合排名位列全國第7位，與2013年持平，遠落后于上海、廣東、浙江、江蘇等其它東部沿海省份，引領帶動作用亟待提升；開放平臺、金融開放、人文交流得分分別為12.60、0.84、4.71，均位列全國第8位，明顯落后于廣東省（三者分別為19.51、7.35、9.15）。同年，新疆絲綢之路經濟帶核心區參與“一帶一路”建設水平綜合得分僅為10.4，不及全國平均水平一半；排名22位，較2013年的第10位出現明顯下滑（見表2）。

（二）西南與中部部分省份參與水平提升較快，但西北地區總體表現相對滯緩

東部沿海省份區位交通優勢明顯、產業基礎雄厚、開放發展起步早、參與經濟全球化程度高。其中，上海、廣東、北京、浙江、江蘇、山東、福建等7省市對共建“一帶一路”引擎帶動作用明顯。2013年和2022年，上述7個省份參與“一帶一路”建設水平綜合得分均居全國前7位；2022年，上海、廣東、北京的綜合得分分別為79.0、58.7、57.4，遠高于國內其他省份。同時，在西部陸海新通道建設和中部地區內陸開放加快推進背景下，除山西、江西、貴州、西藏等個別省份外，中部與西南地區其他省份參與“一帶一路”建設成效明顯，綜合得分增幅大都高出全國平均增幅（12.6）。此外，受產業配套能力薄弱、遠離市場中心等因素制約，除陜西外，西北地區經貿合作發展緩慢，參與“一帶一路”建設水平提升并不明顯。2013—2022年，甘肅、寧夏、青海、新疆參與“一帶一路”建設水平綜合得分增幅處于0.6—2.4之間，低于全國平均增幅（12.6）。

（三）各領域發展不平衡，西北和部分中部省份開放平臺和金融開放制約明顯

2013—2022年，全國各省份參與“一帶一路”建設投資貿易、開放平臺、人文交流及金融分領域平均得分分別增長2.9、7.1、0.8、1.7，其中開放平臺建設成效最為突出。貿易投資領域，廣東得分始終位列全國首位，北京、上海得分增幅最為明顯，達到15.7、12.9。開放平臺領域，江蘇、山東相應得分分別提高12.9、11.8，增幅遠遠高出全國，廣東及江蘇優勢始終明顯；西北地區增幅較小，2022年除陜西外其他省份得分均不到2.9，遠遠低于全國開放平臺建設平均得分（8.9）；中部的山西、江西開放平臺得分也較低。人文交流領域，北京得分始終處于第一層次，國際交往中心地位突出；云南、廣西人文交流得分增幅達35、2.1，成效突出。金融領域，上海、北京、廣東建設水平及增幅突出，其中上海得分增幅為33.0，遠高出全國平均增幅（1.7），在金融開放合作中地位顯著；寧夏、甘肅、青海等省份金融跨境合作滯后，2022年得分不足0.05。

（四）中西部部分省份資源集聚配置能力依然不足，導致平臺及人文優勢未能轉化為經貿合作優勢

受發展基礎薄弱、產業配套能力不強等因素制約，中西部地區的區位交通、民族文化及平臺等獨特優勢尚未充分轉化為經貿合作優勢，與共建“一帶一路”國家經貿合作滯后。2013—2022年，除山西、江西、貴州、西藏外，中部與西南省份開放平臺建設得分增幅多高于全國平均水平，但貿易投資合作得分增幅普遍低于全國平均增幅，開放平臺建設對投資貿易發展轉化支撐不足。如云南4000多公里邊境線上共分布有27個口岸和自貿試驗區、國家級重點開發開放試驗區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、綜合保稅區，開放平臺體系較為完善且數量眾多，2013—2022年開放平臺建設得分從1.9增至12.8，排名從全國第11位提至第7位；但截至2022年底，云南與沿線國家貿易額僅為2059億元，占我國對沿線國家貿易總額的1.5%，處于全國中等水平，投資貿易排名從2013年第15位降至第21位。

三、推動國內地區高水平參與“一帶一路”建設的政策建議

（一）支持兩大核心區培育參與“一帶一路”建設的核心競爭力，真正發揮對共建“一帶一路”高質量發展的引領作用

一是加大新疆陸上絲路核心區開放和品牌建設力度。依托中歐班列（烏魯木齊）集結中心示范工程建設完善提升烏魯木齊國際陸港區功能，支持新疆聯合西北周邊有意向省區共同創建自由貿易試驗區，在兼顧安全、風險可控的基礎上加大貿易投資自由化便利化改革，培育具有國際影響力的經貿和人文品牌亮點，支持新疆深化與俄羅斯、東北亞、中亞及歐洲等國家或地區的冰雪經濟合作打造冰雪絲綢之路核心區。二是系統提升福建海上絲綢之路核心區的品牌影響力。瞄準解決21世紀海上絲綢之路建設面臨的共性需要和突出問題，支持福建實施對外合作“品牌+平臺+規則+服務”系統提升工程，加快推動航運、漁業及其他海洋經濟等領域規則和標準對接，推動與RCEP成員國在服務貿易負面清單管理、數字貿易規則、知識產權保護等方面先行先試，深化在科技創新、服務貿易、數字經濟等產業鏈高端環節的合作，搭建“絲路海運”國際品牌、海絲特色產業開放合作先行示范區、海絲文化交流與海上合作國際門戶、國家級海絲綜合服務平臺，支撐帶動海上絲綢之路實現高質量發展。

（二）加強中部、西南內陸省份現有各類平臺有效整合和模式創新，提升參與“一帶一路”建設綜合效益

一是強化開放平臺建設和整合。支持山西、貴州申建自由貿易試驗區，并布局新增若干國家級開放口岸、綜合保稅區、內陸無水港等平臺。引導中部及西南地區積極承接東部地區產業轉移，推動加工貿易梯度轉移重點承接地和示范地擴圍提質，培育全球重要加工制造基地及商貿物流中心。支持成渝地區雙城經濟圈自貿區、開發區、經開區、經貿合作平臺等的有機整合，推動建立功能完備、試點示范作用顯著的高能級開放平臺。二是探索創新內陸地區開放新模式新機制。加快發展跨境電商、外貿綜合服務、海外倉等新業態新模式，加大對傳統外貿企業、跨境電商和物流企業等建設和使用海外倉的金融支持。研究探索放寬特定服務領域自然人移動模式下的服務貿易市場準入限制措施。簡化跨境投融資管理程序，便利資金跨境流動。依托中歐班列、中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目等探索構建陸上國際貿易新規則、金融區塊鏈標準體系。

（三）加大西南西北及東北沿邊省份開放支持力度，推動區位及人文優勢加快轉化為經貿合作優勢

一是著力夯實外向型產業發展基礎。大力發展民族特色加工制造產業，培育一批特色產業品牌。加強高水平功能平臺和承接產業轉移合作示范區建設，提升產業配套發展能力，深化與東南亞、南亞、蒙俄、中亞地區在特色農產品、能源資源、機電產品、電子信息、紡織服裝等領域的國際產能合作，深化與日本、韓國、新加坡、馬來西亞等國在高端裝備、節能環保、海洋經濟、數字經濟等領域合作。二是探索沿邊特色開放路徑。引導東北地區超前謀劃對接中日韓自貿協定，支持具備條件地區建設中日、中韓或中日韓三邊地方發展合作示范區。擴大跨境電子商務綜合試驗區試點，支持建設沿邊離岸貿易中心城市（地區），調整優化跨境電商零售進口商品清單并擴大進口類別，支持創新發展離岸貿易。支持沿邊地區充分依托邊（跨）境經貿合作區建設促進人民幣業務創新，率先推動人民幣在周邊區域擴大使用。

〔公丕萍，國家發展改革委國地所（區域發展戰略研究中心）區域政策研究室副研究員。盧偉，國家發展改革委國地所（區域發展戰略研究中心）區域開放研究室主任、研究員〕