國際碳抵消機制建設運行的進展、挑戰及啟示

石穎　祁玉清　張德元

應對氣候變化已成為國際社會共同面臨的巨大挑戰。全世界178個國家共同簽署了《巴黎協定》，設定全球應對氣候變化長期目標。我國于2020年提出了“雙碳”目標并進行了系統部署。碳排放權市場作為一項成本低、高效率的政策手段逐漸成為各國適應氣候變化的重要措施。近年來，隨著全球范圍內碳市場持續發展，碳抵消機制作為強制碳市場的重要補充備受關注。目前，美國、歐洲等國家和地區已在碳抵消機制方面積累了豐富經驗。我國已建立了碳交易試點市場，并初步完成了國家碳交易市場建設，但碳抵消機制進展較慢。為此，對國際碳抵消機制展開研究以期為我國碳抵消機制建設提供有益借鑒。

一、碳抵消機制已成為強制減排市場重要補充

（一）碳抵消機制已納入全球各碳交易體系

碳抵消機制指正在執行或已經批準的碳減排活動項目，經核查后產生的減排量在碳交易市場進行交易，用作排放量抵消的機制。其中，減排量指的是在常規情景之外減少或封存的排放量，碳抵消使用的減排量來源于碳交易市場覆蓋范圍以外排放源產生的碳減排或碳封存。根據碳抵消機制產生方式及管理方法，可大致劃分為全球性碳抵消機制、獨立性碳抵消機制、區域性碳抵消機制三類（見表1）。碳抵消機制是碳排放交易體系的重要環節，通過構建全國碳市場抵消機制，將資金引導至減排潛力大的行業企業，推動綠色低碳技術創新，推動前沿技術創新突破和高排放行業的綠色低碳發展的轉型。此外，碳抵消機制提供了一種途徑，對那些由于技術、政治或其他原因而難以納入碳排放權交易市場范圍的行業形成減排激勵，有助于增加市場流動性，提高控排主體之外的企業的參與程度。隨著各經濟體碳達峰、碳中和目標的提出，一些排放量較大的企業如果不借助碳抵消機制，短期內可能難以達到減排要求，從而面臨較大的轉型壓力。通過碳抵消機制，可以保障這些企業從高碳向碳中和的平穩過渡，從而助力經濟的平穩運行。當前，全球各大碳交易體系已將碳抵消制度納入其自身體系建設之中，包括中國全國碳市場和地方試點、美國區域溫室氣體減排行動、韓國等碳排放交易體系，越南和哥倫比亞等正在開發的碳交易體系也在同步考慮如何納入碳抵消機制。

（二）形成以項目為基礎的碳抵消運行機制

目前常見的碳抵消項目主要有溫室氣體減排項目、銷毀項目、碳封存項目三類。對于不同的碳抵消機制來說，其注冊項目類型存在一定差異。其中，全球性碳抵消機制注冊項目主要集中在溫室氣體的減排項目和銷毀項目，包括可再生能源、工業廢氣處置；區域性碳抵消機制側重于溫室氣體減排項目中的可再生能源項目，以及碳封存項目中的林業碳匯項目；獨立性碳抵消機制注冊項目，除了可再生能源和林業項目外，還包括了碳捕集與封存項目、垃圾處理項目。不同碳抵消機制所覆蓋的行業也有所不同，其中覆蓋最多的領域為林業，共有19個涉及林業碳匯，占據全球總量的73%，位列所有行業第一位。

（三）碳抵消機制在碳減排中作用逐漸顯現

從國際實踐來看，各類碳抵消機制在碳減排中的作用逐漸顯現。根據世界銀行《碳定價機制發展現狀與未來趨勢2021》報告數據，2020年4月1日—2021年4月1日，26個碳抵消機制簽發碳減排量合計3.6億噸。從發展趨勢來看，隨著碳排放交易體系的不斷完善和現有抵消機制的日益成熟，一些國家和地區開始傾向于不使用原有的國際抵消機制，而是發展國內抵消機制來逐步代替原來的國際抵消機制。

二、國際碳抵消機制建設運行中面臨的挑戰

（一）碳抵消機制的實際效果與預期存在一定差距

一是碳抵消機制的實際效果并未達到預期。碳抵消機制設計的目的不是允許碳排放者通過付費的形式進行排放，根本目的仍是碳減排，但從目前國際上已有的一些碳抵消機制運行結果來看，其促進碳減排的效果尚未達到預期。二是一些碳抵消項目存在損害其他方面利益的可能性。如以植樹造林為主的林業碳匯項目，其對碳的儲存不能確保具有永久性，且在一些不符合林業生長的地區，如濕地、草原等地進行植樹造林，還可能破壞原有的自然生態系統而對氣候帶來損害。三是我國CCER①改革進展緩慢，不能滿足多個市場需求。我國在2015—2017年簽發超過5000萬噸減排量，但由于CCER中止，存量CCER累計成交量達到2.94億噸，是已簽發減排量的約5.5倍，價格也從10—15元/噸漲至30—40元/噸，出現供需失衡情況，亟需重啟CCER機制，指導市場有序發展。

（二）碳抵消機制的標準尚不統一、方法學不一致

一方面，不同碳抵消機制的標準不統一。國際上各種碳抵消機制在法律約束力及監測、報告、核證等方面的要求并不統一，使得不同碳抵消機制在碳減排的有效性、永久性和持續性等方面也不盡相同，影響了碳抵消信用的可信度和流動性。另一方面，同一碳抵消機制方法學不一致。即使是同一個碳抵消機制，由于缺乏規范標準，在對不同項目進行評估時也可能會使用不同的方法學，弱化了碳抵消機制的一致性。

（三）部分碳抵消存在重復甚至多重計算的問題

碳抵消市場面臨的一個挑戰是重復計算問題，即一項碳抵消信用被同時使用了兩次。如，一個出售碳抵消信用的國家聲明自己為減排作出了努力，同時購買碳抵消信用的國家也聲稱產生了同樣的減排，有可能造成全球碳減排量的虛增。不僅如此，市場還可能進行“多重計算”，如企業、金融機構和國家同時聲稱基于同一項目實現碳減排等。

（四）國際上碳抵消信用價格普遍較低、動力不足

從目前的碳抵消信用價格來看，除了一些國家性的碳抵消機制簽發的碳抵消信用價格相對較高外，其他碳抵消機制簽發的碳抵消信用價格普遍較低。Trove Research（2021）發現，供求均衡狀態下自愿碳抵消信用價格在20美元/噸左右，但目前由于市場供過于求以及對碳抵消效果的顧慮，自愿碳抵消信用價格僅在3—5美元/噸。如果碳抵消信用價格過低，會降低購買碳抵消信用的成本，使得實際的碳減排成本可能高于購買碳抵消信用的成本，這時企業會缺少改變自身碳密集行為的動力，有可能選擇繼續通過碳抵消方式來維持自身“碳中和”，存在“漂綠”行為。

三、國際碳抵消機制建設運行對我國的啟示

（一）建立健全碳抵消機制監督管理體系

一是構建碳抵消項目減排效果的跟蹤評估體系。重點考察碳抵消項目是否保持了額外性、真實性、永久性等，同時評估碳抵消項目的協同效益，確保碳抵消項目減排的有效性。二是建立相應的激勵約束機制。根據評估結論，對不同碳抵消機制簽發的碳抵消信用質量進行評級，對低評級占比較多的碳抵消機制采取限制信用簽發、退出市場等懲罰舉措。三是重啟CCER機制。盡快重啟CCER機制，支持全國碳市場、試點碳市場、自愿抵消市場以及國際航空碳減排市場的需求。

（二）推動形成相對統一碳抵消有關標準

可以由國際權威組織牽頭制定碳抵消的相關標準，包括對項目的注冊認證以及碳抵消信用額的簽發、管理等，重點是明確對不同項目進行碳減排計量的方法學，保證計量結果的一致性與可靠性。國家或地區性的碳抵消機制應借鑒國際權威機構標準體系，在不改變碳抵消信用計量標準、保持碳抵消市場可靠性的基礎上，可根據國內實際適當調整運行流程，如聘請第三方認證機構對項目注冊、簽發進行認證，進一步提升碳抵消信用的權威性等。

（三）明確碳抵消機制的使用及調整原則

一方面，建立不同層級的碳賬戶，對碳排放的增減進行核算。將碳抵消機制簽發的碳抵消信用納入碳賬戶管理，根據碳信用的轉移實時調整。在碳抵消信用出售之前，由項目所在地登記碳減排規模；隨著碳抵消信用的出售，由碳抵消信用購買方所在地登記碳減排規模，同時在原先的項目所在地碳賬戶中相應取消這筆登記。如果項目所在地和碳抵消信用購買地屬于同一區域，則碳賬戶不用調整。另一方面，根據有關機構對碳抵消項目的跟蹤評估結果，及時調整碳賬戶額度。對于高估的碳抵消信用額或者無效的碳抵消信用額，應取消相應登記規模，保證整體減排成效。

（四）長短兼顧加強對企業的碳足跡管理

一方面，短期內允許企業使用碳抵消來滿足其減排需求，同時明確要逐步退出使用。短期內，對于進行轉型升級、推進碳減排存在困難的企業，可以通過購買碳抵消信用的方式來滿足碳減排要求。另一方面，長期來看應推動企業真正實現碳減排。對長期未能實現自身脫碳、仍使用碳抵消來滿足監管要求的企業，可以通過限制其使用碳抵消比例、提升碳抵消成本等方式推動企業真正實現碳減排。

注：

①CCER（China Certified Emission Reduction），即國家核證自愿減排量，是我國的一種碳抵消機制，指控排企業向實施“碳抵消”活動的企業購買可用于抵消自身碳排的核證量。

〔本文系中國宏觀經濟研究院2023年重點課題“碳減排市場化機制研究”（課題編號：A2023101020）的階段性成果〕

（石穎，國家發展改革委體管所副研究員。祁玉清，國家發展改革委體管所副所長、研究員。張德元，國家發展改革委體管所研究室主任、副研究員）