協同推動煤礦采空區綜合治理與生態產品價值實現

黨麗娟　劉崢延　賈若祥

我國煤礦采空區面積大、擴張快、危害廣，存在治理資金負擔重、價值轉化模式少、社會資本參與弱、立法監管不強等問題。新時代人民群眾對優美生態環境的迫切需要對廢棄礦山綜合治理提出了更高要求，需要協同推進礦山綜合治理和生態產品價值實現工作，切實激活市場主體信心與動能，促進生態產品價值就地轉化，化解歷史遺留礦山“生態包袱”，讓廢棄礦山先變“綠水青山”，再造“金山銀山”。

一、煤礦采空區及治理現狀

（一）煤礦采空區面積大、擴張快、危害廣

礦產資源作為國家經濟社會發展和能源安全的物資基礎，在國民經濟中占據重要地位。過去十年，中國以年均3%的能源消費增速支撐了平均6.6%的經濟增長。伴隨礦產資源大規模開發，區域因資源枯竭被廢棄后未及時回填而形成了大面積采空區，加劇了礦山地質環境的惡化。遙感調查監測數據顯示，我國礦山開采占用和破壞的土地面積逐年增加，礦山開采占用和破壞土地從2003年的0.56 萬km2增加到2020年的5.4萬km2，相當于三個北京市的面積。每年新增占用和破壞的土地面積約80km2，遠大于當年恢復治理的土地面積，礦山恢復治理率僅為28.7%，遠小于發達國家60%—70%的平均水平。部分地區煤礦采而不治，對當地生態環境和居民生產生活造成危害和長期災害隱患。

（二）采空區和火燒隱患區長短期問題并存

煤炭資源的大規模持續開采形成的采空區，不僅對礦區煤礦正常生產構成很大安全影響和隱患，還對當地生態平衡造成嚴重破壞，直接威脅當地人民的生活和發展。

一是采空區自燃排放大規模有害氣體。因以往勘查程度低、開采方式落后，采空區內殘留有大量煤炭資源，礦區開采遺留的廢舊巷道和采空區演變成煤火發育的通風供氧孔道、鼓風口，極易引發自燃著火現象。煤層著火后不存在自然熄滅的可能性，且由于煤具有高化學活性、高瓦斯含量、高變質程度，大量瓦斯涌出也參與燃燒，加快火區燃燒速度，過去治理熄滅的火區也有可能復燃。新疆是我國煤田火災最為嚴重的地區，早期開采技術落后、回采率低下，造成了礦井火災。經過多年的不斷燃燒，煤層頂底板垮塌，裂隙發育，形成高溫成片的大面積煤田火災。

以賀蘭山煤礦采空區為例，汝箕溝礦區28 km2范圍內，分布著25處火區，其中5處在自然保護區范圍內。火區影響總面積已超3.3 km2，煤層在燃燒過程中釋放出大量含有SO2、NOX、CO、CO2等有害氣體，是礦區PM2.5升高的主因，而且易形成大范圍酸雨，助長溫室效應。盡管啟動了治理，大泉湖煤田火區仍是烏魯木齊市大氣污染源之一。

二是礦區水生態慘遭毀滅性打擊。當前，我國煤炭主產區水資源嚴重不足的問題普遍存在，晉陜蒙寧新地區以6.7%的水資源量生產了76%的煤炭資源，能源金三角（寧東、榆林和鄂爾多斯）煤炭儲量占全國的27%，而水資源僅占全國的0.37%，煤炭開發帶來的地下水破壞、地表水生態損傷和廢水處理利用問題仍未根本解決。大面積的喬、灌、草等荒漠植被衰敗減少，草場退化，加速荒漠化進程，形成資源與生態環境之間的惡性循環。七成以上的采煤塌陷區存在水井干涸或水位顯著下降，人畜飲水存在不同程度困難，嚴重影響經濟發展和人民生命財產安全。

三是破壞礦區的土地資源。煤層燃燒還會導致煤臺階巖體強度的降低，極易產生沉陷，造成山體裂縫、塌陷等地質災害，采空區目前已形成了多處地面塌陷、裂縫等地質災害隱患點。地表高溫改變了土壤性質，導致土地貧化，加劇了土地荒漠化和水土流失。此外，即使周邊土地復墾，也因過火面積加大，降低土壤植被作物成活率，嚴重影響植被恢復。水土環境治理刻不容緩。

四是損失大量珍稀的煤炭資源。一旦發生煤層自燃很難短期撲滅，甚至是無法撲滅。煤層自燃消耗國家煤炭資源，賀蘭山礦區地下煤火已累計燃盡了3.4億噸煤炭，其中不乏低磷、低硫、高發熱量的優質無煙煤，平均每年造成的經濟損失超過10億元。新疆硫磺溝煤田大火自清光緒年間燃燒至2003年被撲滅，持續自燃時間達129年，造成了極大的資源浪費。

五是危害野生動物。火區彌漫的有害氣體對動植物造成危害，火區擴散嚴重影響生物群落穩定和野生動物遷徙，寧夏某牧區出現牲畜因食用被氟污染的牧草而可能有慢性氟中毒現象。

二、市場化推進煤炭采空區的困難與阻力

近年來，盡管國家加大礦山生態修復工程的投資力度，極大增強了礦山生態修復的綜合效果，然而每年新增占用、破壞的土地面積仍要大于當年恢復的土地面積。目前采空塌陷區治理存在主體不明確、激勵政策碎片化、監督機制未健全等問題，其中資金問題成為最大掣肘。

（一）綜合治理難度大，貽誤治理隱患多

采煤沉陷區綜合治理被認為是世界難題。根據地質沉陷的特點以及德國魯爾區的治理經驗，采煤沉陷區和火區綜合治理的根本之策是“邊開采、邊治理”，采用注漿滅火方法雖能通過延緩氧化進程達到滅火目的，但由于井下巷道之間互相聯通，膠體不能完全充滿，殘煤氧化仍會自燃。阻斷污染源、治理殘煤自燃必須采用露天剝挖滅火。然而，其一，采煤沉陷區和煤層火燒區災害疊加，煤炭露天開采剝挖對植被和環境的擾動和次生污染不可避免，綜合治理工作也被頻繁問責督查，導致平時不作為，急時“一刀切”等問題，貽誤治理時機，造成煤炭資源的極大浪費。其二，采空區廢棄礦石多、回填土地資源少，需外運調配土方進行回填復墾，無疑增加了治理成本和難度。其三，西北地區煤炭采空區氣候干旱、降雨稀少，蒸發量遠大于降水量，不利于植物生長。土地平整后土壤蓄水能力差，植物成活率較低，土地復墾復綠難度加劇，修復恢復效果難以保證。其四，采空區普遍實行的搬遷安置工作雖解決了受災居民的住房等問題，但搬遷后居民就業困難、生計無著，采煤補償款斷線后，新矛盾不斷涌現。

（二）主體責任不清晰，治理資金負擔重

目前我國約有6.6萬座礦山，其中歷史遺留及責任人滅失的礦山面積占全國的比重為63.5%。據自然資源部測算，開采每萬噸煤造成塌陷的土地面積為3—5畝，治理一畝礦山大概需要1萬—1.2萬元的資金投入，大部分需要政府投入資金進行治理，中央及地方政府面臨巨大財政壓力。以山西為例，煤礦采空區面積約5115 km2，相當于全省1/8的國土面積，其中2052 km2的采空區仍有一定開發利用價值，其余煤炭礦業權已喪失或終止的采空區治理資金預計將超過200億元。另一方面，任由火勢蔓延造成的治理范圍增加、煤炭資源浪費，使原本可彌補治理成本的殘煤回收利益燃燒殆盡，采空區需外運調配土方進行回填復墾，增加了治理成本和難度；居民搬遷安置后需要持續的就業輔導和補償，進一步加劇治理資金壓力。

（三）治理觀念仍落后，價值轉化模式少

當前礦山綜合治理仍缺乏系統思維，“就治理談治理”，未將前端的生態環境保護修復與后端生態產品經營開發統籌謀劃，治理過程中沒有為生態產品價值實現預留空間和接口。在價值轉化中仍停留在土石料綜合利用、集體經營性建設用地入市等直接的轉化方式，通過發展生態農牧業、文旅康養產業、開展林業碳匯交易等生態產品價值實現的路徑仍不暢通。

（四）激勵政策未落實，利益分配需均衡

為減輕央地兩級政府財政壓力，激勵社會各方力量參與礦山生態修復，國家陸續制定出臺了一些政策法規，《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》提出“按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體從事生態保護修復”。《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》也明確賦予土地使用權、修復后的騰退指標可以流轉使用、合理利用廢棄土石料等激勵政策，同時也不斷摸索出PPP模式、第三方治理方式等以“開發式治理”為核心的歷史遺留礦山生態修復模式。然而，現有文件多為指導意見，哪些資源可以開發、開發出的資源如何處置、治理過程中的土地、林地等流轉騰退指標在哪交易、治理主體收益如何分配等缺乏具體的激勵政策實施細則，使社會資本參與礦山治理推進慢、推進難，從而影響礦山治理的效率和效益。然而，各地實際實施過程中，仍存在政策落實不明晰、可操作性不強、支持力度不夠等問題，哪些資源可以開發，開發出的資源如何處置，治理過程中的土地、林地等流轉騰退指標在哪交易，治理主體收益如何分配等缺乏具體的激勵政策實施細則，使社會資本參與礦山治理工作推進慢、推進難，從而影響礦山治理的效率和效益。

（五）余量資源未盤活，立法監管需加強

歷史遺留煤礦因粗放開采使之仍有部分殘留資源具有開發價值，但由于采礦權屬滅失、礦產資源收歸國有，相關法律法規和政策未能明確規定合理利用殘煤資源，社會資本因治理火災而回收殘煤的行為常被認定為非法采礦而追責。綜合治理工作也被頻繁問責督查，貽誤治理時機，造成煤炭資源浪費和生態環境的惡化。礦業用地退出機制不健全，采礦用地土地用途轉化的政策支撐體系尚未完善，導致礦山修復與活化利用難以有效推進。另外，礦山地質環境保護治理工作涉及部門多，礦山修復監管主體責任約束性不強，資金收取、使用和日常管理及驗收環節強制力和時效性不夠，影響礦山治理的順利推進。

三、對策建議

各地礦山生態修復工作已經具有較好的市場基礎，且形成了社會資本參與生態修復的多種模式，利用市場化方式推進礦山生態修復方面大有可為。應緊抓“黃河流域生態保護和高質量發展”國家戰略契機，把采煤沉陷區和火燒隱患區的綜合治理有序納入國家規劃中，鼓勵和引導社會資本參與項目建設，堅持集中攻堅與系統治理兼施，堅持問題整改與風險防控齊抓，堅持激勵引導與依法約束并舉，建立健全市場化方式推進礦山生態修復的保障機制，加快推進生態環境綜合整治修復進程，探索富有地域特色的高質量發展新路徑。

（一）強化制度建設，夯實生態產品價值實現基礎

明確采空區監管主體，強化落實分級監管責任，建立全過程長效監管機制。出臺《礦山地質環境保護條例》，明確生態修復的責任主體，加快自然資源資產負債研究，完善礦產開發資源環境成本與收益核算制度，逐步建立不可恢復礦山資源生態環境損害賠償制度。進一步規范生態環境恢復治理行為，加快制定礦山生態修復實施和驗收技術標準，按照各地區氣候條件、主體功能、破壞程度等因素，明確礦山地表復綠率、森林草地覆蓋率，水質水量恢復率等指標量化標準，提升生態產品供給能力，為生態產品價值實現奠定基礎。

（二） 激活自然資源，吸引社會資本深度參與

完善礦產資源有償使用制度，針對責任主體滅失且尾礦具有開采價值的部分廢棄礦山，借鑒山西省招標出讓采空區煤層氣的做法，鼓勵引導各類市場主體參與生態修復綜合治理項目，按協議約定治理責任以及合理收益權利，允許市場主體進行殘留資源回收并由政府公共資源交易平臺進行銷售，提取收益的一定比例成立綜合治理基金，用于采礦區“邊修復、邊治理”的可持續性資金來源。針對有責任主體的廢棄礦山，利用復墾形成土地占補平衡指標，增加土地開發增值收益，積極探索政府收儲模式或土地指標交易模式吸引社會資本參與。參考福建、浙江、江西等地“生態銀行”“兩山銀行”經驗，建立國資控股的生態資源管理運營平臺，收儲廢棄礦山相關資源權益，并流轉至市場主體，允許市場主體利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權占用一定比例的土地發展生態產業。將完成治理的土地作為集體資產與當地村民開展合作，探索采空區居民以土地使用權入股等多種形式的經營模式。

（三） 探索創新路徑，多元化推進生態產品經營開發

深入探索EOD模式，支持各地采取“生態修復+產業導入”模式，因地制宜推動生態產品經營開發，探索建立產業收益與增值溢價補貼治理投入的良性機制，實現礦山環境治理與生態產業發展融合共生。根據自然稟賦和特色，引入專業化管理和市場化經營團隊，將修復礦山與周邊生態資源和文化資源統籌開發，積極發展旅游、文體、康養等產業。活化利用煤礦工業遺址，對具有遺存價值的建筑物予以保護，發展工業遺址旅游和文化創意產業。鼓勵發展農林草復合碳匯林，加強森林碳匯的發展和管理，探索商業化森林經營模式。利用修復后土地建設光伏發電站，同步發展特色生態農業，在采光板下種植耐旱喜陰農作物，創新“礦山治理+光伏發電+生態農業”三位一體的生態產品價值轉化模式。

（四）加強資金保障，拓寬礦山綜合治理資金渠道

設立礦山地質環境治理恢復基金賬戶，統籌一般性轉移支付、重點生態保護修復治理專項資金、資源稅、環境保護稅、土地出讓收益、罰款收入、基金利息所得等，拓寬治理修復資金來源。試點探索采用累進制方式征收資源稅，不同煤炭資源價格區間設置浮動稅率，實現資源稅與資源價格變動和市場供需關系“雙掛鉤”。引導國家政策性銀行低息貸款、綠色金融資金、政府引導基金等資金投入礦山綜合治理領域，探索建立政府投融資平臺和社會資本共同參與礦山生態修復試點。對采用新技術進行生態修復的或治理成效顯著的社會主體給予土地、稅收、金融等資金支持或政策優惠。

（作者單位：國家發展改革委國地所）