積極應對農業轉移人口市民化三方面挑戰助推超大特大城市加快轉變發展方式

趙坤　鮑家偉　孔翠芳

為全面了解超大特大城市農業轉移人口市民化和流動人口服務管理情況，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心課題組近日赴江蘇省南京市和湖北省武漢市開展專題調研。調研發現，從發展規律和政府動力來看，兩地還處于人口集聚的持續增長期，未來還會有大量人口流入，但放開放寬戶籍限制，并未帶來外來人口落戶井噴。當前，超大特大城市農業轉移人口已進入老一代農民工退休返鄉和新生代農民工靈活擇業并存的階段，就業需求多樣化、政策訴求多元化、服務管理層次化，對城市產業合理布局、財政精準投入、公共服務有效配給等提出挑戰。立足我國人口高質量發展新要求，建議超大特大城市從人口集聚、享有服務、高效管理入手，加快轉變發展方式，推動農業轉移人口在不同區域就業安居、梯度享受不同層級基本公共服務，多措并舉提高服務管理水平。

一、南京、武漢農業轉移人口市民化工作進展良好，戶籍制度改革達到預期，非戶籍常住人口基本公共服務保障水平明顯改善

（一）全面放寬落戶限制，分區實施差別化落戶政策

在中心城區實行積分落戶，社保繳納和居住年限分數占主要比例，且無年度落戶數量限制。南京市規定，持有該市辦理的《江蘇省居住證》，在該市合法穩定就業，且累計繳納城鎮職工社會保險不少于12個月，無嚴重刑事犯罪記錄的非南京戶籍人員，積分達100分即可落戶；長三角區域三省一市的社保繳納年限、居住年限互認地的居住年限，積分落戶累計互認。武漢市規定，在該市擁有合法穩定住所（含合法租賃住宅用房）、參加企業職工基本養老保險（含靈活就業窗口參保）、持有有效居住證、不超過法定退休年齡的非武漢戶籍人員，積分達75分即可落戶；穩定就業、穩定居住等基礎指標權重，占總分值達60%。據測算，對于學歷不高、無自有房產的普通農業轉移人口，僅靠社保繳納和居住年限分數，最快在南京34個月、在武漢32個月即可實現落戶。數據顯示，自2017年實行積分落戶以來，截至2022年9月，南京市共辦理積分落戶56532人；截至今年二季度，武漢市共辦理積分落戶26438人。在城市郊區實行就業創業落戶。南京市規定，對持有江北新區、江寧、浦口、六合、溧水、高淳六區居住證，在該市繳納且連續繳納6個月以上城鎮職工社會保險的人員，可申請在六區落戶。武漢市規定，男不滿45周歲、女不滿35周歲的非本市戶籍人員在新城區（包括蔡甸、江夏、東西湖、黃陂、新洲區）、功能區（包括東湖高新區、武漢經開區〈漢南區〉、武漢化工區）就業創業的，就業單位繳納或個人（含靈活就業人員）繳納本市企業職工基本養老保險連續6個月以上（不含補繳）、創業的正常經營6個月以上，均可申請落戶。

（二）基本公共服務關鍵項目實現“同城同待遇”

在隨遷子女就學方面，持居住證即可保障符合政策規定的隨遷子女平等接受教育權利。2019—2022年，南京市義務教育階段年接收隨遷子女人數從10.94萬人持續增加到11.36萬人，占在校生比重保持在16%左右，公辦學校接收比例保持在93%以上。截至2022年秋季，武漢市義務教育階段接收隨遷子女12.83萬人，占在校生比重12.49%，公辦學校接收比例為97.07%。兩地還明確，凡具有本地初中學籍的隨遷子女可在當地參加中考，具有本地連續三年高中學籍的隨遷子女可在當地參加高考。2022年，南京市非本市戶籍學生參加中考、高考占比分別為14%、13%。在住房保障方面，構建以社會主體（用人單位）提供實物配租、政府部門發放租賃補貼的雙重保障機制。南京市明確在已辦理工商注冊和稅務登記的用人單位從業的外來務工人員，且租房居住，可申請領取租賃補貼，保障面積為人均20平方米，補貼標準每人每月18元/平方米，補貼期限最多不超過24個月。武漢市對在漢穩定就業的外來務工人員實行階段性保障，每月發放租賃補貼240元，保障期限累計不超過36個月，截至目前，已發放租賃補貼64.8萬元。在醫療保障方面。在武漢市，農業轉移人口及其隨遷家屬參加城鄉居民基本醫療保險不受戶籍限制，與本市戶籍居民同等享受醫保待遇（門診年度支付限額400元，居民醫保基金累計支付最高限額15萬元）。在南京市，城鄉居民醫保參保對象為具有本市戶籍的城鄉居民，農業轉移人口參加該市城鎮職工醫保后，隨遷的18周歲以下未成年子女可參加城鄉居民醫保，但男年滿60周歲、女年滿55周歲以上的隨遷父母，暫未納入參保范圍。

（三）加強和創新流動人口服務管理

一是試行以經常居住地登記戶口制度。南京市規定，符合條件的農業轉移人口可申領《江蘇省居住證》，居住證為一人一證，在省內通用。居住證有效期一年，持有人在居住地連續居住的，應當在居住滿一年的最后1個月內到居住地公安派出所受理點辦理簽注手續；逾期未辦理的，居住證功能自動中止。中止之日起30日內補辦的，功能恢復，在居住地的居住期限連續計算；超出30日補辦的，其在居住地居住期限自補辦簽注之日起重新計算。武漢市規定，在本市居住的農業轉移人口，居住登記時間滿半年以上，可以申領居住證。與南京市不同的是，居住證功能中止后，持有人只要補辦簽注手續，其在居住地的居住年限自補辦之日起連續計算。二是社保卡功能不斷拓展延伸。兩市均規定，具有本市戶籍和其他需要在本市辦理相關事務的個人可申請辦理實體和電子社保卡，并在全省通用。南京市社保卡具有政府事務應用、社會公共服務、銀行賬戶等功能，已實現就業創業、社會保險、養老保險、工傷保險、失業保險、人才人事、勞動關系等人力資源和社會保障全業務用卡，還可在公共交通、醫療衛生、文化教育、園林旅游、傳媒出版、市政公用、廣電、稅務和日常生活消費服務等領域應用。截至目前，南京市持卡總人數約1318萬人，非戶籍持卡人數約623.6萬人。武漢市社保卡主要有身份憑證、繳費憑證和待遇發放等功能，截至2023年6月底，武漢市社保卡累計發放1134.28萬張，有效持卡人數1119.62萬人。三是服務管理下沉探索社區管理。如南京市江寧區秣陵街道雙金社區，依托社區管理與物業服務網格，社區網格員、物業大管家、熱心好業主組成“復合型”網格管理單元，在流動人口管理方面發揮了重要作用；武漢市探索流動人口管理服務下沉到社區，流動人口可在受公安機關委托的社區服務機構申報居住登記，也可通過互聯網申報居住登記。

二、加快農業轉移人口市民化面臨三方面矛盾

（一）人口預期增長和城市功能疏解的矛盾

一方面，超大特大城市集聚人口的動力依然強勁。過去十多年，兩市人口均持續增長。南京市常住人口從2010年末的800.76萬人增至2022年末的949.11萬人，年均增長12.36萬人。武漢市常住人口從2010年末的979.54萬人增至2022年末的1373.90萬人，年均增長32.86萬人；戶籍人口從2010年末的836.73萬人增至2022年末的944.42萬人。未來15年，兩市人口規模將持續擴大。根據南京市、武漢市國土空間總體規劃，2035年常住人口規模將分別達到1300萬人、1660萬人，比2022年增加351萬人、286萬人。從訪談來看，兩地對人口規模保持持續增長充滿信心。

但另一方面，超大特大城市人口過度集聚，極易導致嚴重的“大城市病”。在人口預期持續增長的背景下，南京市和武漢市將面臨合理疏解中心城區非核心功能、適度控制人口密度、引導人口在中心城區和郊區新城優化布局的難題。

（二）人口享有服務和地方財政支出的矛盾

一方面，超大特大城市的開放包容性，持續推動了城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。南京市和武漢市在財政可承受范圍內，穩步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務項目數量和水平，在80項國家基本公共服務項目（2021年版）基礎上，分別拓展到96項和122項。這些項目中，除了城鄉居民基本養老保險、最低生活保障、社會救助等國家規定的需在戶籍地享有的項目外，非戶籍常住人口均可享有。

但另一方面，基本公共服務提質擴容和超前投入，容易形成政策高地，也給地方財政帶來壓力。一是服務項目已從消除空白點、補上薄弱點轉向攻堅深水區，精準聚焦農業轉移人口住房保障、隨遷子女就學入托、隨遷父母養老就醫等關鍵難點，這些都需要地方財政真金白銀的投入。二是服務標準相對較高。比如，武漢市有11項服務保障水平高于國家、省級標準；南京市基本公共服務體系建設水平連續5年保持江蘇省第一，2021年公共服務質量滿意度排名全國第一。地方也擔憂較高標準會吸引外來人口分福利蛋糕，形成升學移民、醫保移民等現象。三是公共資源超前配置。南京市提出在常住人口基礎上預留20%的服務人口彈性，以實際服務人口需求進行公共資源配置；武漢市提出按2000萬的服務人口配置基礎設施和公共服務設施。以義務教育為例，近幾年兩地小學入學人數持續走高，學位資源存在階段性緊缺，但教育部門預測小學入學人數2023年達到峰值，之后將持續回落，如繼續按入學高峰核定學位和教師編制，未來將會因生源不足導致設施閑置、教師富余。

（三）人口流動頻繁和有效服務管理的矛盾

一方面，流動人口規模較大，工作和住所變動較快，給人口服務管理帶來難度。一是流動人口數量多、增長快。2014—2022年，南京市登記流動人口從205.9萬人增至393.4萬人，武漢市登記流動人口從272.6萬人增至543.3萬人。二是流動人口信息登記困難。在南京用工企業了解到，不少“90后”“00后”農業轉移人口進廠一兩個月就會離職，工作更換頻繁，為了更高的收入也不繳納社保，個人信息難以掌握。南京江寧區某社區工作人員反映，有些住宅小區規模大、流動人口租住多、租戶變化快，僅靠社區網格員上門難以全面及時摸清流動人口信息。武漢公安部門反映，雖有明文規定流動人口應主動申報居住登記，但違法成本較低，逾期不改處五十元以上二百元以下的罰款，形不成強約束。

另一方面，流動人口管理載體功能各異，部門合力尚未形成，抬高了管理成本。一是居住證有效率低，覆蓋率不高，部分城市間互認還未打通。南京市共發放居住證367.9萬張，有效數量100.3萬張，有效率為27.3%，對現已登記流動人口覆蓋率為29.1%。武漢市共發放居住證541.7萬張，有效數量55.2萬張，有效率為10.2%，對現已登記流動人口覆蓋率為9.4%，與湖北省內其他城市不能互認。二是社保卡覆蓋面廣、功能多，但人口管理功能有待拓展。兩地社保卡基本覆蓋本地常住人口，持卡應用場景多元化。在南京市，政府部門工作人員經授權，可刷社保卡進入辦公樓、預約會議室。但因部門間數據安全、系統壁壘制約，社保卡尚未與公安部門數據系統聯通，暫不具備人口管理功能，與身份證、居住證和戶口簿等載體未實現有機銜接。三是服務管理平臺和數據庫分設，社會治理成本較高。在南京江寧區了解到，流動人口管理主要依靠社區警務室和網格員實施，但因管理單位不同、系統未聯通等原因，面臨公安和網格管理使用雙數據庫、警網不通的難題，增加了服務管理難度和工作量。

三、以超大特大城市轉變發展方式為契機，加快農業轉移人口市民化

當前，除個別超大城市外，其他超大特大城市有條件全面取消落戶限制，市民化目標應從關注農業轉移人口落戶向推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋轉變，探索建立以居民身份證為標識、社保卡為輔助的人口服務管理制度，提升常住人口城鎮化率，提高超大特大城市的發展質量和治理水平。

（一）引導農業轉移人口合理布局

應對超大特大城市人口持續增長趨勢，優化產業結構、空間規劃、基礎設施、公共服務等政策舉措，引導農業轉移人口根據自身能力和實際需要，向中心城區、郊區新城、周邊城市合理布局。一是合理疏解中心城區非核心功能，有序疏解一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，以及過度集中的醫療和教育等公共服務資源。二是加強吸納就業能力強的產業支撐，引入優質公共服務資源，建設產城融合、職住平衡、生態宜居、功能完善的郊區新城，以較低的生活居住成本吸引農業轉移人口就業安居。三是引導超大特大城市輻射帶動周邊城市發展，構建便捷高效的通勤圈、梯次配套的產業圈、便利共享的生活圈，培育發展現代化都市圈。推動都市圈實行戶籍準入年限同城化累計互認、居住證互通互認，為農業轉移人口在都市圈城市間自由務工生活創造條件。

（二）建立梯度享有基本公共服務機制

聚焦重點領域、關鍵環節，加快消除戶籍和非戶籍常住人口享有基本公共服務的差別鴻溝，推進同城同待遇。一是區分主城區、郊區、新區等區域，分類實施差別化落戶政策，逐步取消主城區落戶限制。現階段實施積分落戶政策的，按累計年限計算社保繳納和居住年限分數，并占主要比例，取消年度落戶名額限制。二是試行以經常居住地登記戶口制度，綜合考慮累計居住年限、社保繳納年限等因素，建立居住證梯度賦權機制，推進居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的基本公共服務和便利。探索緊缺優質公共服務梯度供給制度。三是考慮地方財政可承受能力，兼顧市場化舉措，精準聚焦農業轉移人口關注的住房保障、“一老一小”等基本公共服務保障。支持通過市場化租賃、政府貨幣補貼等方式多渠道保障農業轉移人口住房需求。將隨遷子女基本納入普惠性學前教育保障范圍，階段性適當放寬公辦學位嚴重短缺城市的大班額要求，保障在流入地有園入托、有學可上。鼓勵有條件的地方將隨遷老人納入城鄉居民基本醫療保險參保范圍。探索將戶籍地享有的基本公共服務向經常居住地轉移接續。

（三）多措并舉提高人口服務管理水平

探索建立身份證和社保卡并行、各有側重的實施機制，為農業轉移人口享有基本公共服務、接受管理提供便利條件。一是逐步推進居住證與身份證功能銜接。大力推行電子居住證，全面施行電子居住證網上申領、核發、簽注、使用，提高居住證的有效使用率和覆蓋率，推動居住證與身份證信息記錄互認互通。二是進一步拓展社保卡應用場景。充分發揮社保卡身份憑證、就醫結算、繳費和待遇領取、金融應用等功能，拓展政府事務辦理范圍。在不影響數據安全、隱私保護的前提下，探索社保卡數據系統接入公安人口管理系統，開放部分數據權限，實現部門間業務協同、數據共享。三是探索以經常居住地登記為載體的人口服務管理。充分利用手機號實名登記機制，消費記錄、交通出行、水電氣使用等大數據信息，精準識別農業轉移人口常住情況，結合物業管家、社區網格員等管理手段，提高服務管理效率和水平。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）